FEDERALISMO BRASILEIRO: ORIGENS E ORGANIZAÇÃO DO ESTADO

O federalismo, do ponto de vista semântico, se origina no latim foedus-eris que significa contrato, união ou pacto. Desta forma entende-se o conceito de federalismo como uma união pactuada por contrato de unidades territoriais com autonomia para finalidades comuns, organizando-se sobre uma base política e territorial caracterizada por dupla autonomia: (1) a dos entes subnacionais, direcionada para a gestão das questões políticas e econômicas locais e (2) a do governo central ou federal, voltada para a representação dos interesses de toda a população da federação. (ARAÚJO, 2013)

Em relação à autonomia das unidades subnacionais é importante observar que ela não é ilimitada, uma vez que, para a existência do sistema, é preciso que exista um compartilhamento da soberania nacional entre os entes federados. Desta forma, de acordo com Cury (2010, p.152)

“No regime federado, só há um Estado Soberano cujas unidades federadas subnacionais (estados) gozam de autonomia dentro dos limites jurisdicionais atribuídos e especificados. Daí que tais subunidades não são nem nações independentes e nem unidades somente administrativas”.

O federalismo pressupõe a existência de um contrato estabelecido13 entre as esferas governamentais que estabeleça competências, atribuições e compartilhamento dos poderes que delimitam a atuação de cada unidade da federação em relação à oferta dos serviços públicos, assim como na gestão das unidades subnacionais para que não exista superposição de competências e atribuições, nem conflitos de poder entre os entes federativos. O sistema federalista

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Para Araújo (2013, p. 73) a ideia original vem do federalismo norte-americano que , por sua vez, deriva diretamente das teorias contratualistas de Hobbes e Locke que surgiram muito mais com o objetivo de resolver os problemas de dispersão dos estados confederados, do que defender a ampliação da participação política dos cidadãos.

se caracteriza pela divisão de poderes, atribuições e competências entre as esferas administrativas delimitadas legalmente. (CURY, 2010).

Essa relação é um pouco controversa por conta da linha tênue entre os limites das atribuições e competências dos entes federados, como a autonomia em relação à Esfera Federal. Desta forma, não se deve pensar que as esferas subnacionais estão totalmente subordinadas ou a mercê dos interesses da União, ao mesmo tempo em que não se pode, também, considerar que estas esferas são plenamente autônomas.

Na verdade existe um leque de relações/articulações de interdependência entre as unidades subnacionais e a Esfera Federal que proporciona, em muitos casos, o surgimento de um campo com processos repletos de tensões, ambiguidades e controvérsias, que precisam ser considerados na análise deste contexto.

Para ilustrar a situação descrita acima, vamos focar o caso brasileiro onde a maior parte das esferas subnacionais depende diretamente dos repasses de recursos federais para manter suas estruturas de políticas e ofertas de serviços públicos. Isto compromete significativamente a autonomia destas instâncias administrativas. Mas, ao mesmo tempo, não se pode desconsiderar o poder que os prefeitos e governadores possuem para pressionar a União e fazer valer seus interesses em troca de apoio às políticas e aos projetos federais14. Para Almeida (1995, p.96):

“[...] um federalismo ideal caracteriza-se não pela descentralização, que supõe uma autoridade central que descentralize ou recentralize poderes e atribuições, mas, sim pela não centralização, ou seja, a existência de poderes difusos em que o governo nacional disponha de poder para muitas decisões, mas que não controle todas elas, configurando um compromisso entre difusão e concentração de poder político”.

O federalismo, de uma forma geral, pode assumir algumas variações em função do contexto histórico e do desenho que determina as atribuições e competências de cada ente federado, que culmina com a forma de organização das

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O que se encontra em jogo aqui é que num contexto de poderes difusos como cita Cury (2010), mesmo no caso brasileiro onde a Esfera Federal detém mais poder, estrutura e autonomia ainda se vê obrigada a negociar politicamente com as esferas subnacionais sobre várias questões e/ou decisões. Ou seja, não consegue capitalizar totalmente o uso do seu poder e nem governar de forma impositiva, sem a anuência, apoio ou cooptação dessas unidades subnacionais.

relações entre estas esferas governamentais. Destacamos, de acordo com Araújo (2013, p. 35), três tipologias de federalismo:

“[...] as variações de contexto histórico do federalismo concorreram para muitas flexibilizações conceituais, de maneira que é possível identificar três matrizes, segundo o nível das relações intergovernamentais entre os entes federados: o federalismo dual, modelo original dessa forma de organização político-administrativa, elaborado e implementado nos Estados Unidos; o federalismo centralizado em que as unidades subnacionais são agentes administrativos do governo central, como na Venezuela, na Áustria e na Índia; e o federalismo cooperativo em que os entes federados e o governo nacional têm ação conjunta e capacidade de autogoverno como na Alemanha.”

O tipo de relações estabelecidas entre os entes federados, no que se refere às capacidades e competências para governar, é que determinam a gestão e execução das políticas sociais, e, também, se serão estruturadas em torno de desenhos centralizados ou descentralizados.

Neste sentido, se torna precipitada uma associação inequívoca, que comumente é feita, entre federalismo e descentralização, porque, como foi observado, é possível à coexistência de federalismo com políticas públicas centralizadas. É o caso de refletirmos com mais cautela sobre o contexto brasileiro.

Quando pensamos em políticas educacionais no Brasil, mesmo reconhecendo a existência de espaços reservados à participação da sociedade nos processos de fiscalização e acompanhamento, podemos nos questionar em relação ao planejamento e formulação porque, a participação do conjunto dos segmentos sociais nesta fase de construção da política educacional, até agora, não se mostrou satisfatória. Consideramos que existe um razoável grau de centralização em relação ao planejamento e a formulação, uma vez que os processos de tomada de decisão das políticas educacionais, geralmente, ficam mais concentrados na Esfera Federal.

Por isto se torna importante compreendermos conceitualmente cada uma das tipologias: o federalismo dual, original dos Estados Unidos (onde é praticado de forma mais representativa), se caracteriza pela duplicidade de autonomia, uma vez que cada Estado da federação é soberano na visão dos seus habitantes. Porém, no olhar da Esfera Federal, este mesmo Estado é um ente subordinado a ela; existe um compartilhamento de atribuições, competências e poderes entre a Esfera Federal e as locais.

O federalismo centralizado se caracteriza pela concentração de poderes na Esfera Federal que, por sua vez, controla as unidades subnacionais para

funcionarem como instâncias administrativas que representam o governo nacional nas localidades.

E, por último, o federalismo cooperativo, que é caracterizado por um conjunto de ações compartilhadas entre as esferas federadas (federal, estadual e municipal) em relação às competências e atribuições governamentais e na oferta de serviços públicos, entre eles, a educação. (ARAÚJO, 2013)

A origem do federalismo brasileiro está vinculada diretamente à Proclamação da República em 1889 e a promulgação da primeira Constituição Republicana em 1891, onde a centralização político-administrativa do Estado Imperial dá lugar a uma Federação como nova organização estatal no país. A partir daí, podemos observar diversos movimentos, ao longo da história política do Brasil, que proporcionaram mais ou menos centralização e/ou descentralização na organização político- administrativa do Estado a depender do contexto histórico e político.

Tivemos momentos de retração da democracia, momentos de regimes autoritários e momentos de retomada, com ampliação da democracia, que foram determinantes para a configuração do desenho atual do federalismo e da organização político-administrativa do país.

Nosso trabalho não tem como objetivo abordar detalhadamente cada um desses momentos e suas características político-sociais, mas, é importante destacarmos que estes podem ser separados em dois grandes blocos: o primeiro se reporta aos períodos entre 1930/1934; 1937/1945 e 1964/1985 como momentos históricos com forte centralização política, fiscal e administrativa, caracterizando um desenho de federalismo centrípeto no país. Não é por coincidência que esses períodos foram marcados por governos fortes, autoritários e centralizadores; o segundo remete aos períodos entre: 1934/1937; 1946/1964 e 1988 em diante, até os dias atuais, como momentos delimitados por um federalismo mais cooperativo, dando mais autonomia aos entes federados juntamente com mais descentralização fiscal e político-administrativa. (CURY, 2010)

Vale ressaltar que na década de 1980, no Brasil, com a retomada democrática e a promulgação da Carta Constitucional de 1988, assistimos a adoção de um modelo de federalismo cooperativo que, mesmo antes de ser consolidado, sofria uma reconfiguração bastante aguda já na primeira metade da década seguinte. Particularmente, no primeiro governo FHC (1995-1998), foram promovidas

mudanças no desenho e estabelecidas novas correlações de forças entre as instâncias federativas.

A União introduziu diversos mecanismos de controle e regulação, que comprometem fortemente a autonomia das esferas subnacionais porque concentrou, nela própria, a maior parte da arrecadação tributária e passou a deter ainda mais poder.

Estados federativos e municípios ficaram em condição de submissão por conta da grande dependência de repasses federais para cumprirem com suas obrigações constitucionais. Interessante lembrar que os recursos federais, em sua maioria, advêm de impostos que são cobrados sobre a sociedade e o mercado que se situam (as pessoas vivem, trabalham e consomem) em municípios.

A adoção do modelo de federalismo cooperativo pela CF/1988 provocou sérios abalos na arrecadação federal e no seu poder sobre as demais esferas governamentais. Com isso, nos anos 1990, notadamente durante os governos FHC (1995-2002), surgiram movimentos no sentido de redefinir, unilateralmente, esse desenho de cooperação teve como objetivo concentrar mais recursos e poder na União para aumentar o controle sobre as demais unidades subnacionais. Isto gerou mais regulação e desequilíbrio fiscal, repercutindo na autonomia das unidades subnacionais com reflexos até os dias atuais. Para Vasquez (2010, p. 104):

“O novo arranjo federativo introduziu mecanismos de regulação e coordenação federativa sobre as esferas subnacionais como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Desvinculação de Receitas da União (DRU) e também promoveu reformas no financiamento das políticas sociais através da vinculação de recursos e de transferências condicionadas ao gasto em áreas consideradas prioritárias”.

O cenário nos dias hoje, do ponto de vista jurídico e institucional, (amparado na CF/88) traz um modelo de Federalismo Cooperativo com suas competências comuns e concorrentes descritas nos Artigos 23 e 24 da Constituição Federal. Nosso modelo assumiu um desenho próprio ao se afastar dos desenhos de federalismo centrífugo e centrípeto, e adotar um tipo cooperativo -sob a denominação de regime articulado de colaboração recíproca- descentralizado, com funções privativas, comuns e concorrentes entre os entes federativos. (CURY, 2010).

Podemos afirmar que as mudanças político-administrativas dos anos 1990 configuraram-se mais como movimentos de desconcentração de políticas sociais, incluindo-se neste escopo a oferta de educação, do que propriamente de descentralização, uma vez que a Esfera Federal repassou para as unidades subnacionais as responsabilidades sobre a execução das políticas sociais. Entretanto, a Federação continuou com o controle sobre o planejamento e formulação, garantindo o poder decisório sobre as diretrizes estratégicas dessas políticas, caracterizando-se, no limite, como um processo centralizador.

Aos estados da Federação, e municípios, restou como alternativa a adesão direta a programas federais, uma vez que foram desenvolvidas estratégias políticas e econômicas que vincularam diretamente os repasses de recursos por pare da União com condicionalidades impostas no sentido de atender às exigências das agências multilaterais como o Fundo Monetário Internacional - FMI, Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID e Banco Mundial.

Isto no sentido de promover processos de “adesão” dessas unidades subnacionais aos programas sociais federais, que, por sua vez, impunham como contrapartidas, entre outras coisas: privatizações e/ou terceirizações de serviços públicos; enxugamento da máquina estatal e demissões de servidores públicos para, em troca, poderem ter acesso às linhas federais e internacionais de crédito. (ARRETCHE, 1999)

Claro que esses movimentos também tiveram aspectos positivos para a gestão pública brasileira ao responsabilizar gestores locais pela oferta direta dos programas sociais e exigir, como contrapartidas, responsabilidade financeira, transparência e participação da sociedade.

Isso levou os governos municipais a organizarem suas próprias gestões administrativas e a estruturarem as instâncias participativas responsáveis pelo controle e fiscalização direta da sociedade sobre a aplicação dos recursos repassados pela União. Foi colocada para esferas subnacionais, a lógica da gestão democrática com participação social, como algo necessário para o contexto das políticas sociais.

Mesmo assim o quadro atual em relação à educação15 no Brasil, ainda, aponta para uma hegemonia federal sobre o poder decisório na formulação e

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A educação, neste contexto, se remete à definição desenvolvida por Cury (2010, p.159): “A educação, dever do Estado, é um direito social da cidadania posto de tal modo que cada indivíduo

planejamento de políticas educacionais, ou seja; a tomada de decisão permanece concentrada/ centralizada nas mãos da Esfera Federal. Isto força os demais entes federados a ficarem numa situação de fragilidade/submissão e sempre a mercê das diretrizes políticas e econômicas da União, sob pena de não acessarem os repasses em caso de descumprimento das diretrizes federais. Esse cenário confirma o quanto existe de contradição e tensão no campo das políticas educacionais. (ARRETCHE, 2002)

Pensando de forma prática sobre a realidade atual do Brasil: qual governo municipal poderia abrir mão dos recursos do Fundeb, por exemplo, por discordar de algumas das diretrizes dessa política ou por pleitear autonomia plena sobre a alocação de recursos da educação? Diante desse cenário político-administrativo as esferas subnacionais são conduzidas ou mesmo “forçadas” a aderir aos programas federais sem, no entanto, terem voz, tanto no planejamento como na formulação, além de autonomia plena sobre os processos de execução dessas políticas.

Desta forma a descentralização brasileira se materializa mais em relação à transferência de responsabilidades na execução e oferta dos serviços públicos, sem, no entanto, dar espaço à participação efetiva das esferas subnacionais nas tomadas de decisão relacionadas ao planejamento das políticas educacionais.

A legislação brasileira no contexto do atual arranjo federativo brasileiro define as atribuições de cada ente federado em relação às suas obrigações sobre a oferta de ensino público. Cabe à União o financiamento do ensino superior e das escolas técnicas federais, além de atuar nas ações de suplemento e redistribuição de recursos da educação em favor das unidades subnacionais por meio dos repasses financeiros aos Estados da federação, Distrito Federal e municípios.

Em relação aos estados da Federação e o Distrito Federal a CF/1988 determina que os mesmos devam atuar na oferta de ensino fundamental e médio, porém a LDB/1996 especifica que os estados devem atuar, prioritariamente, no ensino médio e colaborar com os municípios na oferta de ensino fundamental. Em relação aos municípios, a CF/1988 determina que os mesmos fiquem responsáveis pela oferta de ensino fundamental e pela educação infantil.

possa se autogovernar como um ente dotado de liberdade e ser capaz de participar como cidadão consciente e crítico de uma sociedade de pessoas livres e iguais e ter acesso aos seus bens sociais.”

A LDB/1996 os impediu de atuar em outras etapas e modalidades de ensino, se não tiverem atendido plenamente suas atribuições sobre o ensino de sua competência. O quadro a seguir mostra as competências de cada ente federado em relação às suas responsabilidades sobre a oferta de ensino no Brasil em todas as etapas e modalidades. (SOUSA, 2000)

Quadro 4 - Competências das Esferas de Governo na Educação

Esfera Competências

União CF de 1988 – “A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios,

financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios”. (CF de 1988, Tít. VIII, Cap. III, Seção I, artigo 211, § 1o)

LDB – A União incumbir-se-á de:

I – elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os estados, o Distrito Federal e os municípios;

II – “organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais do sistema federal de ensino e o dos territórios”;

III – prestar assistência técnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória, exercendo sua função redistributiva e supletiva. (Lei no 9.394, de 1996, Tít. III artigo 9o)

LDB – “O Sistema Federal de ensino compreende: I – as instituições de ensino mantidas pela União;

II – as instituições de educação superior, criadas e mantidas pela iniciativa privada; III – os órgãos federais de educação. (Lei no 9.394, de 1996, Tít. IV, artigo 16) LDB – “Caberá à União assegurar, anualmente, em seu Orçamento Geral, recursos suficientes para manutenção e desenvolvimento das instituições de educação superior por ela mantidas”. (Lei no 9.394, de 1996; Tít. V, Cap. IV, artigo 55)

A União, de acordo com o § 3o da EC n o 14/1996, complementará os recursos do Fundef sempre que, em cada estado e no DF, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente.

Estados

Estados CF de 1988 – “Os Estados e DF atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio”. (CF de 1988, Tít. VIII, Cap. III, Seção I, Artigo 211, § 3o)

LDB – “Os Estados incumbir-se-ão de:

II – definir, com os Municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público; (...)

VI – assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, ensino médio. (Tít. IV, artigo 10)

LDB – “Os sistemas de ensino dos Estados e do DF compreendem:

I – as instituições de ensino mantidas, respectivamente, pelo Poder Público estadual e pelo DF;

II – as instituições de educação superior mantidas pelo Poder Público municipal; III – as instituições de ensino fundamental e médio, criadas e mantidas, pela iniciativa privada;

IV – os órgãos de educação estaduais e do DF, respectivamente. (Tít. IV, artigo 17) A forma de distribuição do Fundef/Fundeb entre os estados e seus municípios será proporcional ao número de alunos matriculados nas respectivas redes de ensino. (Lei no 9.424/1996, artigo 2o)

Municípios CF de 1988 – “Os municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil”. (CF de 1988, Tít. VIII, Cap. III, Seção I, artigo 211, § 2o)

financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental”. (Artigo 30, VI, Cap. IV)

LDB – “Os municípios incumbir-se-ão de:

I – organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados; (...)

V – oferecer à educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino”. (Tít. IV, artigo 11) LDB – “Os sistemas municipais de ensino compreendem:

I – as instituições do ensino fundamental, médio e de educação infantil mantidas pelo Poder Público municipal;

II – as instituições de educação infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada; III – os órgãos municipais de educação. (Tít. IV, artigo 18)

Fonte: CASTRO e DUARTE (2008)