ESTADO, REGULAÇÃO E POLÍTICAS EDUCACIONAIS

Em relação às políticas educacionais, o Brasil se apresenta como um Estado federalista e descentralizador com regime de colaboração entre seus entes federados. Assim, é imprescindível discutirmos o modelo de regulação que dá sustentação a essas relações. Quando se descentraliza políticas e/ou programas em qualquer área social é necessário uma estrutura normativa que defina claramente papeis, atribuições e competências de cada esfera administrativa.

Escolhemos o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb - como um exemplo de regulação federal na educação, porque estabelece as competências e responsabilidades de cada ente federado: em relação às etapas e modalidades do ensino ofertado à população; recursos destinados às esferas administrativas; e patamares mínimos de gastos para o pagamento dos profissionais da educação, de manutenção e desenvolvimento do ensino. O Fundo funciona, não só como instrumento de financiamento da educação, mas também como ferramenta regulatória sobre os demais entes federados ao exigir transparência, participação e controle social sobre os repasses financeiros como contrapartidas ao recebimento dos recursos federais.

Para entendermos melhor a questão da regulação da educação brasileira nas últimas décadas, vamos realizar um breve resgate da discussão histórico-conceitual sobre o termo regulação no contexto do Estado e, especificamente, da educação. Comumente o termo regulação é equivocadamente utilizado no lugar de intervenção, processo que caracterizou fortemente a ação estatal antes da crise do capitalismo no mundo do final dos anos sessenta.

O conceito de regulação tem sua gênese nos campos da física e da biologia e posteriormente migrou para a sociologia funcionalista que o empregou como um conjunto de medidas institucionais utilizado nas sociedades para garantir a ordem e o equilíbrio social; ou, melhor; trata-se de práticas responsáveis pela manutenção e reprodução dos sistemas econômicos e sociais hegemônicos naquele dado momento8. (AZEVEDO e GOMES, 2009).

Uma questão muito importante se refere à Escola da Regulação, de tradição francesa, que, com base em postulados marxistas, utiliza este conceito para explicar os mecanismos voltados para a superação das crises cíclicas do capitalismo. É neste sentido que se reconhece a regulação como mecanismo que mantém e reproduz o sistema capitalista, mas, neste caso, considerando todos os conflitos, contradições e tensões características inerentes às sociedades de classe.

Essa vertente teórica admite três etapas no processo de construção da regulação no contexto de uma sociedade capitalista: (1) a acumulação, (2) as formas institucionais de estruturas e (3) o modo de regulação. A primeira dimensão consiste no conjunto de fatores que permitem por certo tempo, o equilíbrio das condições de acumulação capitalista; já a segunda, se refere a como as formas estruturais ou institucionais de um Estado, num determinado contexto de sociedade, se articulam e produzem um determinado modelo de acumulação capitalista que, por consequência, refletirá sobre a terceira etapa que é o modelo de regulação propriamente dito. (OLIVEIRA, 2009)

A regulação não deve compreendida como um mecanismo desenvolvido para solucionar conflitos sociais, mas sim como uma forma de administrar e mediar esses

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O conceito de regulação não deve ser confundido com o de intervenção que se refere a medidas excepcionais que quebram temporariamente a autonomia de determinado ente federativo, nas hipóteses previstas na Constituição Federal de 1988 em seu Artigo N° 34. Trata-se de mecanismo utilizado para assegurar a permanência do pacto federativo, ou seja, para impedir a tentativa de secessão (princípio da indissociabilidade do pacto federativo). A intervenção é uma exceção, pois em regra todos os entes federativos são dotados de autonomia como garante o Artigo 18 da CF. (CURY, 2011)

conflitos de modo que as relações sejam reproduzidas de acordo com o momento histórico, econômico, social e cultural de determinada sociedade. Desta forma, o modelo de regulação é diretamente relacionado com as condições históricas, econômicas e sociais.

Podemos considerar que a regulação também é tomada como uma das formas de intervenção do Estado na vida das pessoas, se fazendo presente através de ações, regras e normas; tanto no ambiente das instituições sociais propriamente ditas, como também nas pessoas individualmente, configurando o “habitus incorporado” no sentido elaborado por Pierre Bourdieu como um conjunto de elementos que dá suporte e legitimidade legal às práticas sociais prevalecentes, mas que, ao mesmo tempo, também precisa da legitimação do campo onde estão inseridos, como por exemplo, acontece no campo educacional.

O habitus de Bourdieu consiste num sistema aberto de disposições, ações e percepções que indivíduos adquirem com o tempo em suas experiências sociais (tanto na dimensão material, corpórea, quanto simbólica e cultural, entre outras); vai, no entanto, além dos próprios indivíduos, no que diz respeito às estruturas relacionais nas quais se encontram inseridos, possibilitando a compreensão tanto de sua posição num campo, quanto seu conjunto de capitais.

Desta forma o autor pretende superar a dicotomia entre objetivismo (no caso, preponderância das estruturas sociais sobre as ações do sujeito) e subjetivismo (primazia da ação do sujeito em relação às determinações sociais nas ciências humanas). O habitus de cada sujeito é forjado através da sua posição social que lhe permite pensar, ver e agir nas mais variadas situações, traduzindo estilos de vida, julgamentos políticos, morais, estéticos, além de se constituir num meio de ação que permite criar ou desenvolver estratégias individuais ou coletivas. (BOURDIEU, 2004)

Assim, a regulação vai depender do campo ou o projeto de sociedade em curso de um determinado momento histórico e suas matrizes teóricas na qual está inserida. Como sabemos, existem múltiplas correntes que convivem dentro de um mesmo momento histórico, e por isso não é incomum testemunhar tensões, disputas, conflitos e consensos que marcam as sociedades de classe no contexto dos regimes democráticos, justamente em face dessa diversidade de pensamentos e interesses. Não é raro, portanto, se ouvir discurso voltado para a necessidade de se desregular a economia e, ao mesmo tempo, de se defender a regulação da

política educacional numa perspectiva de respeito aos padrões federalistas, envolvendo proposições de descentralização na oferta dos serviços educacionais.

Isto mostra que podem existir disputas e tensões que revelam os diversos interesses em relação às políticas educacionais, uma vez que estas envolvem setores governamentais, segmentos da sociedade e causas privadas (entre outros); o jogo de forças se move em torno de conflitos e/ou consensos sobre a ação do Estado, buscando garantir a hegemonia de interesses setoriais sobre o planejamento e formulação das políticas educacionais. As formas de regulação refletem diretamente sobre a (re) organização do Estado nacional nas últimas décadas, em conjugação com as mudanças operadas nas sociedades capitalistas e nos seus processos produtivos, a partir do contexto da globalização e da internacionalização dos mercados que impuseram outras lógicas de atuação do Estado nas sociedades9. (OLIVEIRA, 2009)

Sintetizando o que foi discutido até aqui, consideramos que a regulação - pode apresentar diversas formas, modalidades e orientações políticas - e funcionar como matriz de mecanismos institucionais voltados para legitimar a ação estatal na provisão, oferta e, principalmente, no controle dos serviços públicos. Historicamente se constitui em instrumento de reprodução nas sociedades. Neste sentido, as práticas regulatórias materializam as relações entre Estado, mercado e sociedade por meio de instituições jurídico-normativas.

Em tal contexto, a regulação da educação produz novas formas de financiamento, gestão e controle de recursos, assim como soluções técnicas e políticas para o enfrentamento dos problemas encontrados no campo. Com fortes tendências neoliberais, justificam determinados padrões para a política educacional, ao apontar como causa central dos problemas que afetam os processos educativos a ineficiência administrativa e a falta de racionalização no emprego de recursos (DOURADO, 2007).

A educação deve ser encarada como um desafio importante para a compreensão da regulação, justamente por apresentar uma grande diversidade em relação às suas práticas e à natureza das instituições envolvidas com os processos educativos. Isto exige uma percepção sobre a associação intrínseca entre o projeto

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Não é intenção do nosso estudo, aprofundar o debate sobre o conjunto destas mudanças, mas é bom lembrar a importância delas na redefinição de vários papeis e ações, em função do modelo vigente de regulação e dos projetos de sociedade predominantes.

de educação e o modelo de regulação de uma dada sociedade. As práticas educativas são responsáveis, em grande parte, pelos processos de reprodução social, constituindo dispositivo essencial para a construção e desenvolvimento de modelos regulatórios.

Quando vamos discutir a regulação no contexto da globalização, devemos considerar que não existe uma forma uniforme deste fenômeno interferir no nível local; na verdade ela age em tempos distintos e produz efeitos diversos em localidades diferentes. A globalização se insere nos contextos locais, mas não acaba com eles; o que ocorre é o surgimento de novas formas de identidades, comportamentos e expressões culturais locais, agora inseridas e conectadas com o contexto global mais amplo. Segundo Ball (2001, p.102):

“A criação das políticas nacionais é inevitavelmente, um processo de ‘bricolagem’; um constante processo de empréstimo e cópias de fragmentos e partes de ideias de outros contextos, de uso e melhoria das abordagens locais já tentadas e testadas, de teorias canibalizadoras, de investigação, de adoção de tendências e modas, e, por vezes, de investimentos em tudo aquilo que possa a vir funcionar”.

É importante considerar a regulação no âmbito da crise do Estado Providência e no contexto da globalização, fenômeno que é insistentemente utilizado como fonte de argumentos e explicação para quase tudo na sociedade atual. Foi a partir desta crise que surgiram diversas experiências regulatórias denominadas quase mercados educacionais que se estabeleceram, principalmente, em alguns países desenvolvidos (Reino Unido, EUA, Nova Zelândia, Austrália) sob o argumento de que seria preciso suprir as falhas do Estado, e o caminho seria a transferência dos serviços públicos para o mercado ou a adoção de determinadas práticas empresariais para determinadas instituições públicas como as escolas.

A discussão desta crise não pode simplesmente ficar circunscrita ao embate Estado x mercado, uma vez que é necessário considerar outras dimensões: tipo de Estado, novas formas da regulação e novos papéis da sociedade civil. A discussão da experiência dos quase mercados, na educação, vislumbra a lógica da livre escolha por parte das famílias, a partir de incentivos de mercado e/ou do Estado, dentro de uma perspectiva de inversão no processo de educação, já que este passa, neste modelo, a ser regido pela procura e não mais pela oferta de vagas.

As famílias teriam liberdade de escolher onde colocar seus filhos, de acordo com a qualidade do ensino ofertado e da estrutura escolar, criando assim uma

concorrência pelas melhores escolas; estas se veriam na condição também de buscarem os melhores alunos, possibilitando o aumento das desigualdades de oportunidades educacionais. (BARROSO, 2003)

Isto influenciou de forma intensa duas perspectivas de políticas educacionais: a primeira, que segue os preceitos neoliberais, com a adoção da lógica de mercado na administração escolar; sempre em busca de metas de desempenho, avaliação e indicadores objetivos de aprendizagem, numa perspectiva de formar mão de obra especializada e cidadãos clientes/consumidores, de acordo com as necessidades do mercado atendendo demandas específicas. Esta tendência contou com forte apoio de agências multilaterais internacionais através de fontes de empréstimos e financiamentos para países adeptos desse modelo.

A segunda estava mais preocupada em oferecer educação voltada para a conquista de cidadania e buscava as condições necessárias para equilibrar a oferta de ensino público - em função de melhorias efetivas na vida das pessoas - para garantir aos diversos segmentos sociais acesso às suas necessidades básicas.

É importante ressaltar que estas duas perspectivas são concorrentes em alguns aspectos fundamentais; se diferenciam em função de contextos sociais, políticos, econômicos, históricos e culturais. Mas, ao mesmo tempo, apresentam algumas premissas importantes em comum, como: descentralização, participação, autonomia, gestão gerencial, etc.. (BARROSO, 2003 e BALL, 2001).

Para avançarmos, é necessário discutirmos os efeitos da globalização sobre as políticas educacionais, tratando de duas vertentes teóricas que possuem pontos em comum, ao mesmo tempo em que apresentam princípios básicos divergentes em relação ao atual momento da gestão educacional no Brasil.

A primeira corrente em questão é a Teoria da Cultura Educacional Mundial Comum (CEMC), onde a educação e suas categorias curriculares são explicadas por modelos e estruturas supranacionais de atuação global, em detrimento de explicações de caráter local. Já a segunda, a Teoria da Agenda Global Estruturada para a Educação (AGEE), explica a relação entre a globalização e a educação, defendendo que a reprodução do capitalismo é considerada como força motriz do modelo globalizante, mas que os efeitos produzidos são mediados substancialmente pelo poder e pelos interesses locais. (DALE, 2004)

A diferenciação dessas teorias se dá basicamente sobre o projeto de sociedade e consequentemente a visão desta sobre o Estado. A primeira corrente

globalizante (CEMC) defende que a estrutura estatal é moldada e determinada por organizações multilaterais e supranacionais, legitimadas politicamente dentro da perspectiva de reprodução e reinvenção do capital. Assume que as políticas educacionais podem ser encaradas como adaptações a valores e culturas globais, refletindo suas perspectivas políticas e econômicas.

Este autor compara categorias curriculares que apresentam diversos padrões em comum e que foram encontradas em países distintos em vários aspectos (culturais, econômicos, sociais e políticos) - demonstrando que estas categorias e os sistemas educativos podem ser submetidos a uma lógica institucional global de natureza homogeneizante que determina valores, comportamentos e ideologias que se impõem às instâncias locais.

A segunda perspectiva de disseminação da globalização (AGEE) se baseia num conjunto de estratégias voltadas para a manutenção, organização e reprodução do modelo econômico capitalista, numa perspectiva global, onde Estados Nacionais aderem ao modelo por pressão econômica, mas, ao mesmo tempo, são influenciados por diversos interesses, de caráter interno, voltados para as questões locais. Portanto, se admite a existência de influências concorrentes - de caráter externo e interno - atuando e disputando a hegemonia sobre as ações do Estado, o que se assemelha com o quadro atual brasileiro.

Por isto, os que compartilham da visão da AGEE, buscam compreender os impactos da globalização a partir das estruturas e instâncias supranacionais, sem perder de vista e nem desconsiderar os fatores e interesses internos que atuam e mediam essas relações entre o global e o local em relação à educação e, portando, não podem ter suas ações desprezadas. A cultura global é vista como uma série de princípios, ações, definições e objetivos construídos em todo o planeta com influências determinantes sobre os projetos de sociedades; porém, não se pode desconsiderar a existência e ação daquelas instâncias de poder local que atuam sobre esses processos, criando e processando diversas releituras sobre os fenômenos culturais em função dos seus próprios interesses.(DALE, 2004)

Devemos considerar outro importante aspecto, no que se diz respeito às relações entre forças globais e locais, destacando que estes fenômenos não ocorrem da mesma forma, ao mesmo tempo e com a mesma intensidade nos diversos Estados Nacionais. É importante percebemos que o conjunto de políticas educacionais de um Estado Nacional é produto de uma extensa rede de relações de

disputas entre influências globais e os diversos atores e instituições locais, onde ambos atuam no sentido de defender seus próprios interesses. (BARROSO, 2003)

Observamos que as reformas ocorridas nos últimos trinta anos na administração pública, especialmente nos países membros da OCDE10, buscaram adotar modelos voltados para a hegemonia dos mercados, introduzindo medidas de desempenho e produtividade como as metas que modificam a própria lógicas de ação estatal ao promover uma espécie de re-regulação do setor público, estabelecendo novos e rigorosos mecanismos de controle sobre os Estados Nacionais. (BALL, 2001)

Nos anos 1990, ganha espaço na administração pública brasileira o conceito do gerencialismo, que traz diversas diretrizes de mercado como matriz de orientação da oferta de educação pública, baseado em eficiência, eficácia e agilidade na gestão, (em busca de melhoria do gasto educacional em busca de desempenho e resultados das escolas e dos seus alunos). Estas perspectivas se transformam em parâmetros orientados para justificar as mudanças operadas nos paradigmas da ação estatal, deixando-se de lado a lógica de Estado Provedor para se adotar o paradigma de Estado Regulador/Avaliador.

Estas iniciativas, no caso brasileiro, foram introduzidas com mais ênfase durante os governos Fernando Henrique Cardoso (1995 a 2002). Mas os governos subsequentes não abandonaram por completo essa lógica, ao contrário, mantiveram algumas de suas premissas, mantendo a educação atrelada à eficiência dos gastos para a obtenção de resultados e aumento no desempenho das redes de ensino e dos alunos.

A educação, de uma forma geral, ficou mais voltada para atender às demandas do mercado de trabalho e do consumo, do que em formar cidadãos. Essa vertente neoliberal deixou raízes profundas fincadas na administração pública brasileira e até hoje produz efeitos significativos sobre a gestão da educação e os programas educacionais.

Um exemplo disto é a perspectiva concorrencial entre as escolas públicas, adotada utilizada em alguns estados da federação. No caso de Pernambuco, se constitui numa uma meta pactuada entre governo de estado e os gestores das unidades de ensino, chamada de Bônus do Desenvolvimento Educacional- BDE,

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tendo como referência o Índice de Desenvolvimento da Educação de Pernambuco (Idepe) criado em 2008. Os professores recebem acréscimos salariais em função do desempenho dos seus alunos em testes e avaliações promovidas pela secretaria de educação estadual que servem como base para a construção do Idepe.

Isto, além de acarretar competição entre as escolas, provoca disputa sobre os melhores alunos com o objetivo de obterem índices mais elevados e assim receber mais recursos. Uma evidência de que a educação brasileira ainda sofre influências significativas do neoliberalismo, materializadas pelo gerencialismo, ao aderir a essa perspectiva de quase mercado11.

Nos últimos anos as políticas educacionais acompanharam essa orientação, com a introdução destas e de outras medidas, como o custo mínimo aluno, as avaliações estandardizadas como critério de desempenho das gestões escolares, e o repasse de recursos baseado em critérios quantitativos. E ainda: número de alunos matriculados nas redes locais, adoção de conceitos e perspectivas gerenciais na gestão escolar, importação de conceitos da administração de empresas como metas, eficiência e eficácia de processos e de desempenho, entre outros.

A lógica adotada neste período desprezou diversas lutas, discussões e propostas travadas historicamente durante décadas em defesa da democratização e da qualidade na educação pública para a construção da cidadania. No entanto, o que se viu, em geral, foram medidas tomadas em função de demandas geradas a partir das organizações multilaterais, moldadas em preceitos neoliberais e vendidas à sociedade como os caminhos a serem percorridos para trazer desenvolvimento ao Brasil.

Não por acaso, no período dos governos FHC (1995-2002) a gestão da educação esteve voltada para o cumprimento de metas quantitativas definidas, em conjunto com agências multilaterais voltadas quase que exclusivamente para a universalização do ensino fundamental (quando se atingiu 97% de ocupação nesse nível de ensino no início dos anos 2000), sem maiores preocupações com a democratização da educação e, consequentemente, com a qualidade do ensino ofertado à população brasileira.

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O gerencialismo consiste na administração educacional voltada para resultados. Sobre este assunto ver BRESSER-PEREIRA, L. C. Do Estado patrimonial ao gerencial. In: Pinheiro, Wilheim e Sachs (Orgs.), Brasil: um século de transformações. São Paulo: Cia. Das Letras, 2001.

O governo daquela época elegeu uma única etapa de ensino como prioridade e buscou dar acesso aos jovens entre 07 e 14 anos, sem, no entanto, procurar desenvolver estratégias que garantisse a permanência deles na escola, conteúdos adequados, democratizar a gestão educacional e priorizar a qualidade do ensino; além de ter deixado de fora uma parcela considerável do universo dos alunos do ensino público (educação infantil e todo o ensino médio).

O que se viu como resultado foi o aprofundamento das desigualdades, e que as medidas adotadas nesta época se mostraram insuficientes e incapazes de combater problemas históricos da educação como a distorção idade/série, a permanência do aluno no sistema de ensino (gerando evasão), além de não conseguir melhorar a qualidade da aprendizagem dentro de uma perspectiva excludente já que o ensino fundamental era contemplado com recursos do fundo de participação (Fundef). Difícil acreditar que ao deixar de fora os demais níveis e modalidades, o governo desta época estivesse preocupado em atender os anseios e demandas da população.

Com o início dos governos de Luiz Inácio “Lula” da Silva (2003/2010) algumas diretrizes importantes começaram a ser modificadas com o objetivo de corrigir a priorização excessiva no ensino fundamental adotada na gestão FHC e ampliar o