UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
ARÉCIA SUSÃ MORAIS
PAR (2011-2014) E O REGIME DE COLABORAÇÃO: INFRAESTRUTURA E RECURSOS PEDAGÓGICOS DA REDE MUNICIPAL DE ENSINO DO NATAL/RN
NATAL/RN 2018
ARÉCIA SUSÃ MORAIS
PAR (2011-2014) E O REGIME DE COLABORAÇÃO: INFRAESTRUTURA E RECURSOS PEDAGÓGICOS DA REDE MUNICIPAL DE ENSINO DO NATAL/RN
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito para obtenção do grau de Mestre em Educação. Linha de Pesquisa: Educação, Política e Práxis Educativas.
Orientadora: Profa. Dra. Magna França
NATAL/RN 2018
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial Moacyr de Góes - CE
Morais, Arécia Susã.
PAR (2011-2014) e o regime de colaboração: infraestrutura e recursos pedagógicos da rede municipal de ensino do Natal/RN / Arécia Susã Morais. - Natal, 2018.
121f.: il.
Dissertação (mestrado) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Educação, Programa de Pós-Graduação em Educação. Natal, RN, 2018.
Orientadora: Drª Magna França.
1. Plano de Ações Articuladas - dissertação. 2. Regime de Colaboração - dissertação. 3. Infraestrutura - dissertação. 4. Recursos Pedagógicos - dissertação. I. França, Magna. II. Título. RN/UF/BSE-CE CDU 37
PAR (2011-2014) E O REGIME DE COLABORAÇÃO: INFRAESTRUTURA E RECURSOS PEDAGÓGICOS DA REDE MUNICIPAL DE ENSINO DO
NATAL/RN
Dissertação apresentada por ARÉCIA SUSÃ MORAIS ao Programa de Pós-Graduação em Educação, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito para obtenção do grau de Mestre em Educação. Linha de Pesquisa: Educação, Política e Práxis Educativas.
Aprovada em: ______ / ______ / _________
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________________________ Profa. Dra. Magna França (Orientadora)
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN
___________________________________________________________ Profa. Dra. Vera Lúcia Jacob Chaves (Examinadora Externa)
Universidade Federal do Pará – UFPA
___________________________________________________________ Prof. Dr. Gilmar Barbosa Guedes (Examinador Interno)
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN
___________________________________________________________ Prof. Dr. Márcio Adriano de Azevedo (Examinador Suplente Externo)
Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte – IFRN
___________________________________________________________ Profa. Dra. Alda Maria Duarte Araújo Castro (Examinadora Suplente Interna)
AGRADECIMENTOS
A Deus, pois a ele devo cada vitória conquistada na minha vida.
A minha família, especialmente a minha mãe, que em todos os momentos da minha vida sempre apoiou e impulsionou a realizar meus sonhos.
A minha orientadora Profa. Magna França, pela confiança depositada em mim para o desenvolvimento do trabalho. Durante essa caminhada seus ensinamentos e apoio foram fundamentais para o meu crescimento profissional e pessoal.
Aos professores da linha “Educação, Política e Práxis Educativas”, por todas as contribuições no percurso deste trabalho. Em especial, ao Prof. Antônio Cabral Neto, Profa. Maria Aparecida de Queiroz e Profa. Luciane Terra dos Santos Garcia, pois os primeiros passos na minha formação como pesquisadora começou na iniciação científica, tendo a oportunidade de aprender com esses profissionais e até hoje seus ensinamentos são significativos na minha vida.
À Profa. Rute Régis de Oliveira da Silva, pela leitura e pelas contribuições dadas na qualificação do trabalho.
Aos professores Vera Lúcia Jacob Chaves, Gilmar Barbosa Guedes, Márcio Adriano de Azevedo e Alda Maria Duarte Araújo Castro, por aceitarem o convite para participar da banca.
A todos os professores e colegas que participaram da pesquisa Avaliação do Plano
de Ações Articuladas: um estudo em municípios do Rio Grande do Norte, Pará e Minas
Gerais, no período de 2007 a 2012, pelos momentos de aprendizagens e alegrias vivenciados durante os cinco anos de projeto. A participação nesta pesquisa não apenas contribuiu para minha formação profissional e acadêmica como ainda me presentou com grandes amizades.
A Amanda, companheira de estudos e trabalhos, sempre lembrando a mim que a vida também precisa de animação.
A Héllen, saudades de sua vivacidade.
A Danielle, sou muito grata por sua ajuda no mestrado. A Gilneide, por quem tenho um carinho enorme. A Thâmara, a quem tenho uma promessa a cumprir!
A Alzira e Eliabe, um casal querido que sempre dispõe de seu tempo (e do seu carro) para passeios e lanches, juntamente com nossa amiga Aline, que nos guia com sugestões de lugares, séries e filmes para alegrar os dias de cansaço.
A Maria Wanessa, uma amiga querida desde a graduação de Pedagogia e que continua presente em minha vida.
A Gerlane e Janaína, o que dizer sobre elas? Não são apenas companheiras de viagens e passeios, mas se tornaram pessoas especiais em minha vida, sempre ouvindo, aconselhando e incentivando não apenas nessa etapa vivenciada por mim. Não existem palavras suficientes que possam definir meu agradecimento a elas. Só espero que nossa amizade continue fortalecida. E vamos preparar nosso próximo roteiro de viagem, com direito a muita música.
Aos amigos da linha “Educação, Política e Práxis Educativas”, que durante este ciclo de trabalho compartilhamos ideias, estudos e momentos de confraternização. Em especial, agradeço a Maria Paula, Adriana, Ângela, Josenilson, Amilka, Fádyla, Girliany, Naelly e Josielle, que estiveram próximos a mim neste processo, dividindo as alegrias e as aflições que surgiram durante este trabalho.
As minhas amigas Giulia Luize e Gleycia Valéria, pelas palavras de incentivo nesta caminhada do mestrado. A minha amiga Senadaht, que desde o fim da graduação tínhamos o sonho de fazer o mestrado e partilhamos essa alegria de vivenciar este sonho juntas.
À equipe da Escola Estadual Dr. Maia Neto, especialmente para aqueles que fazem parte da minha trajetória como professora nessa escola – Aparecida, Auricélia, Celina, Cristina, Eneide, Fábio, Judite, Marilda, Raquel e Socorro –, obrigada pelo apoio e pela torcida desde o processo de seleção para o mestrado.
À Secretaria de Estado da Educação e da Cultura do Rio Grande do Norte, por autorizar a licença para cursar o mestrado.
À Secretaria Municipal de Educação de Natal, que autorizou a realização da pesquisa e permitiu entrevistar seus funcionários, que foram muito atenciosos e prestativos a cada visita realizada por mim, disponibilizando seu tempo para colaborar neste estudo.
RESUMO
O presente trabalho analisa as ações do PAR (2011-2014) referente às condições de infraestrutura física e recursos pedagógicos da rede municipal de ensino do Natal/RN, na perspectiva do regime de colaboração entre a União e o ente municipal. Este trabalho integra o projeto em rede Avaliação do Plano de Ações Articuladas: um estudo em municípios do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais, no período entre 2007 a 2012, do Programa Observatório da Educação (Obeduc/CAPES). O PAR consiste em um planejamento, instituído pelo Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, a partir do Decreto nº 6.094/2007 – congrega uma das medidas do Plano de Desenvolvimento da Educação –, que objetiva melhorar a qualidade da educação, sob a perspectiva do regime de colaboração entre os entes federados, mediante a assistência técnica e financeira da União. Tem por base o materialismo histórico dialético como método para compreender as particularidades e contradições que permeiam a política educacional no âmbito do PAR e a relação entre os entes federados. A pesquisa bibliográfica, a análise documental, a realização de entrevistas com técnicos da Secretaria de Educação do município do Natal e a coleta de dados educacionais e financeiros nos portais do Inep e FNDE são os instrumentos adotados para produção do trabalho. O estudo referencia o regime de colaboração, princípio base do federalismo, que envolve a colaboração entre os entes da federação por meio de ações compartilhadas, respeitando a autonomia dos níveis de governos, conforme estabelece a Constituição Federal de 1988. Nessa perspectiva, os resultados da pesquisa mostram que a União não cumpriu plenamente sua função de assistir técnica e financeiramente o ente municipal no que diz respeito às ações de infraestrutura e recursos pedagógicos da rede de ensino. Embora o PAR ofereça um diagnóstico da situação educacional dos sistemas de ensino e, com base nessa avaliação, proporcione a assistência suplementar da União para melhorar a qualidade educacional dos entes federados, sua execução apresenta limites quanto a estabelecer o regime de colaboração na educação brasileira. Para garantir a cooperação dos níveis de governo é necessária a institucionalização de um instrumento normativo que oriente a relação entre União, estados e municípios para responder o desafio de melhorar a qualidade do ensino.
Palavras-chave: Plano de Ações Articuladas. Regime de Colaboração. Infraestrutura.
ABSTRACT
The present work aims to analyze the PAR actions (2011-2014) regarding the physical infrastructure and pedagogical resources at public schools, in Natal/RN, through the perspective of the Union cooperation and the city local district. This work is inside the project called Avaliação do Plano de Ações Articuladas. It is a study in cities from Rio Grande do Norte, Pará and Minas Gerais states, between 2007 and 2012, from the Education observatory program (Obeduc/Capes). PAR is understood as a planning created by Education Ministry called Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, from decree number 6094/2007, which brings together one of the measures from Education development plan that aims to improve the Education quality, under the perspective of a collaborative partnership among states and counting on the Union technical and financial assistance. We took dialectic historical materialism as a method to comprehend all particularities and contradictions in the educational policy, considering the ambit of PAR and the relationship among the Federal states. The bibliographical research, documental analysis, interviews carried out with technicians from Education secretary of Natal and the educational and financial data collected at the INEP and FNDE websites are tools adopted to accomplish this work. The study refers to the collaboration arrangement, the basis of federalism that involves cooperation among Union, states and cities through shared actions that respect the autonomy in all government levels, according to the Constitution of 1988. Under this context, research results show that Union hasn’t fulfilled thoroughly its job of providing technical and financial assistance to the city districts in terms of infrastructure and pedagogical resources within school network. Although PAR offers a diagnosis of educational teaching systems, and based on this evaluation it provides additional assistance from Union to improve education quality, its execution has limits on establishing this collaboration mechanism, in Brazilian Education. In order to guarantee the partnership in the government levels it is essential to institutionalize a normative instrument that regulates the relation among the Union, states and cities to respond to the challenge of improving the teaching quality.
Keywords: Articulated Action Plans. Collaborative System. Infrastructure. Pedagogical
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Organograma da Secretaria Municipal de Educação do Natal/RN ... 69 Figura 2 – Gráfico PAR (2011-2014): distribuição das pontuações na dimensão Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos – Natal/RN ... 84 Figura 3 – Gráfico com a distribuição das formas de execução das subações na dimensão Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos do PAR (2011-2014) – Natal/RN ... 87 Quadro 1 – Plano de Desenvolvimento da Educação (2007): ações e programas no
atendimento a educação básica ... 42 Quadro 2 – PAR (2011-2014): dimensões, áreas e indicadores ... 58 Quadro 3 – PAR (2011-2014): áreas e indicadores da dimensão Infraestrutura Física e
Recursos Pedagógicos ... 62 Quadro 4 – PAR (2007-2010): dimensão Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos – indicadores, ações e formas de execução – Natal/RN ... 75 Quadro 5 – PAR (2011-2014): ações de Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos para as escolas em Natal/RN ... 96
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Rede municipal de ensino do Natal/RN: número de prédios escolares (2008-2016) ... 71 Tabela 2 – Matrícula inicial dos estudantes na rede municipal de ensino do Natal/RN (2011-2017) ... ...72 Tabela 3 – População residente de Natal por grupo de idade - 5 a 14 anos (2000-2010)...73 Tabela 4 – Ideb da Rede municipal de ensino do Natal/RN (2009-2015) ...74 Tabela 5 – Assistência financeira da União na dimensão Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos em Natal/RN – PAR (2007-2010)...79 Tabela 6 – Assistência financeira da União na dimensão Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos em Natal/RN – PAR (2011-2014) ...90 Tabela 7 – Recursos de programas da União no atendimento as condições físicas e materiais – repasse ao município do Natal/RN (2011-2016)...93 Tabela 8 – PAC II: obras executadas com complementação de recursos pelo município (2013-2014)...95
LISTA DE SIGLAS
AEE Atendimento Educacional Especializado ANA Avaliação Nacional de Alfabetização Aneb Avaliação Nacional da Educação Básica
Anfope Associação Nacional pela Formação de Professores
Anpae Associação Nacional de Política e Administração da Educação Anped Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação Anresc Avaliação Nacional do Rendimento Escolar
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CD Conselho Deliberativo
CME Conselho Municipal de Educação CMEI Centro Municipal de Educação Infantil
CNTE Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação EJA Educação de Jovens e Adultos
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
Fundeb Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e da Valorização dos Profissionais da Educação
Fundef Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e da Valorização do Magistério
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Ideb Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDHM Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
Inep Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
LSE Levantamento da Situação Escolar MEC Ministério da Educação
MI Metodologias Inovadoras NSA Não se aplica
PAC Programa de Aceleração do Crescimento PAR Plano de Ações Articuladas
PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola PDE Plano de Desenvolvimento da Educação PIB Produto Interno Bruto
PME Plano Municipal de Educação
PNAIC Pacto Nacional de Alfabetização na Idade Certa PNBE Programa Nacional Biblioteca na Escola PNE Plano Nacional de Educação
PNLD Programa Nacional do Livro Didático PPA Plano Plurianual
Pro-EMI Pacto Nacional pelo Fortalecimento do Ensino Médio
ProInfância Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil
ProInfo Programa Nacional de Tecnologia Educacional Projovem Programa Nacional de Inclusão de Jovens PT Partido dos Trabalhadores
PTA Planos de Trabalhos Anuais RN Rio Grande do Norte
ROM Recursos do Orçamento do Município Saeb Sistema de Avaliação da Educação Básica
SECADI Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inclusão Simec Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle
SME Secretaria Municipal de Educação SNE Sistema Nacional de Educação
UNCME União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação UNE União Nacional dos Estudantes
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 13
2 FEDERALISMO E POLÍTICA EDUCACIONAL NO BRASIL ... 23
2.1 FEDERALISMO E A RELAÇÃO ENTRE OS ENTES FEDERADOS ... 24
2.2 REGIME DE COLABORAÇÃO E OS MARCOS REGULATÓRIOS DA EDUCAÇÃO ... 33
2.3 GOVERNOS LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA (2007-2010) E DILMA ROUSSEFF (2011-2014): DIRETRIZES POLÍTICAS PARA A EDUCAÇÃO BÁSICA ... 41
3 PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO, PLANO DE METAS E PAR: O REGIME DE COLABORAÇÃO ... 48
3.1 PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO (2007): O REGIME DE COLABORAÇÃO E O PLANO DE METAS COMPROMISSO TODOS PELA EDUCAÇÃO ... 48
3.2 PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS: A RELAÇÃO ENTRE UNIÃO E MUNICÍPIOS ... 54
3.3 PAR (2011-2014) E A DIMENSÃO INFRAESTRUTURA FÍSICA E RECURSOS PEDAGÓGICOS ... 59
4 PAR (2011-2014): INFRAESTRUTURA FÍSICA E RECURSOS PEDAGÓGICOS: ASSISTÊNCIA TÉCNICA E FINANCEIRA DA UNIÃO PARA A REDE MUNICIPAL DE ENSINO DO NATAL ... 67
4.1 SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO E OS DADOS EDUCACIONAIS DA REDE DE ENSINO ... 67
4.1.1 Dados educacionais da rede de ensino ... 71
4.2 PAR (2007-2010): SÍNTESE DOS RESULTADOS DE SUA IMPLEMENTAÇÃO – DIMENSÃO INFRAESTRUTURA FÍSICA E RECURSOS PEDAGÓGICOS ... 75
4.3 PAR (2011-2014): PLANEJAMENTO DAS AÇÕES NA DIMENSÃO INFRAESTRUTURA FÍSICA E RECURSOS PEDAGÓGICOS ... 80
4.4 O PAR (2011-2014) e a colaboração da União nas ações de infraestrutura e recursos pedagógicos ... 89
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 100
REFERÊNCIAS ... 104
1 INTRODUÇÃO
O Brasil, com a proclamação da República (1889), passa a ser um Estado Federal, marcado pela hegemonia das oligarquias rurais, com um predomínio maior do poder em âmbito nacional pelos estados em comparação aos demais entes da federação, passando a exercer uma autonomia legislativa segundo suas condições políticas e econômicas. Entretanto, o país passou por várias mudanças de ordem política e administrativa, em que o sistema federal foi marcado por momentos de centralização do poder pela União e subordinação dos demais governos à esfera central, como no período de Getúlio Vargas – Estado Novo (1937-1945) e do Regime Militar (1964), e por um processo marcado pelo equilíbrio de poder entre os entes federados, mediante a colaboração e o compartilhamento de competências entre os níveis de governos, para atender objetivos em comuns, conforme disposto na atual Constituição Federal brasileira (BRASIL, 1988).
A Constituição de 1988 estabelece um sistema normativo e político, com base em mecanismos de descentralização, participação e cooperação entre os entes federados, que são constituídos pelos poderes da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal, coexistindo em uma mesma nação, com autonomia, numa relação contratual estabelecida pela citada Constituição. Considerando a complexidade socioeconômica presente no país, acentuada pelas capacidades administrativas e financeiras dos entes federados, aprofundada com a descentralização – ou seja, com a transferência de encargos e serviços a serem gestados pelos estados e municípios –, há um esforço em desenvolver políticas públicas que busquem estabelecer a cooperação entre os entes federados, como ocorre na educação, a partir de ações do governo federal para viabilizar o regime de colaboração a fim de melhorar a qualidade da educação.
No âmbito da educação brasileira, o regime de colaboração encontra-se instituído no art. 211 da Constituição Federal de 1988, que estabelece a articulação dos entes da federação na organização dos sistemas de ensino. No parágrafo primeiro do mesmo artigo, é atribuída à União a função redistributiva e supletiva, mediante a assistência financeira e técnica, aos estados e municípios, especialmente para aqueles com fragilidades nos aspectos técnico, administrativo e econômico, tendo em vista garantir a universalização do ensino e a qualidade educacional.
Nesse sentido, outros atos normativos foram instituídos com o instituto de estabelecer o regime de colaboração entres os entes federativos, como a Lei nº 9.394, que normatiza as diretrizes para educação nacional – Lei de Diretrizes e Bases da Educação
(LDB), a Lei nº 11.494/2007, que destina recursos aos entes federados que ofertam a educação básica – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), e a Emenda Constitucional nº 59/2009, que reforça, na organização dos sistemas educativos, a colaboração dos entes federados, que serão responsáveis por definir as formas de articulação para assegurar o ensino obrigatório a todos.
Embora a Constituição de 1988 defina o regime de colaboração entre os níveis de governos como princípio base para organização de políticas educacionais, ainda não há uma regulamentação quanto a normas que expressem de forma clara as responsabilidades dos entes federados, o que acaba por reforçar um quadro de
[...] pluralização de redes/sistemas de ensino dos entes federados com realidades socioeconômicas e políticas distintas, bem como uma capacidade técnica, orçamentária e administrativa bastante desigual, de maneira que um aluno de uma rede ou de um sistema de ensino municipal de dada região metropolitana tenha comprometido o seu direito ao acesso, à permanência e à qualidade na escola, comparado a um município vizinho (ARAUJO, 2010, p. 237).
O desafio que se coloca para garantir o direito constitucional de todo o cidadão ter assegurado sua educação, que envolve os fatores indispensáveis para o processo de ensino e aprendizagem (acesso, gestão, infraestrutura, práticas pedagógicas, avaliação, valorização de professores etc.), é a organização de políticas educacionais que articulem os sistemas de ensino, coexistindo o compartilhando de ações e a autonomia entre as instâncias do Estado.
Nessa perspectiva de melhorar a qualidade da educação brasileira apoiada pelo regime de colaboração, o governo federal lança, em 2007, o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), que propõe, entre outras medidas, a operacionalização do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, a partir do Decreto nº 6.094/2007, que objetiva melhorar a qualidade da educação básica a partir da colaboração entre os entes federados. O Plano de Metas abrange 28 diretrizes, em que os entes federados, ao aderir ao Compromisso, passam a implementar suas redes de ensino, podendo contar com o apoio técnico e financeiro da União mediante a elaboração do Plano de Ações Articuladas (PAR).
O PAR é um instrumento de planejamento, a ser elaborado pelos estados e municípios, que apresenta um conjunto de indicadores e ações que visam melhorar a situação educacional das redes públicas de ensino, a partir de um diagnóstico, composto pelos seguintes eixos: gestão educacional, formação de professores e profissionais da educação, práticas pedagógicas e avaliação, infraestrutura física e recursos pedagógicos. Por meio do PAR, os entes federados podem receber transferências voluntárias e assistência técnica da
União, ao passo que são também responsáveis por implementar as metas projetadas pelo Ministério da Educação (MEC), que serão avaliadas por meio do Índice de Desenvolvimento da Educação Básico (Ideb), eleito como indicador para verificar o cumprimento das diretrizes instituídas no Plano de Metas e também a qualidade da educação.
É nessa conjuntura que se inscreve este trabalho, discutindo as características assumidas por essa política educacional, no sentido de verificar o regime de colaboração entre os entes da federação brasileira, mediante a implementação do PAR, no período entre 2011 a 2014, incluindo entre suas ações a assistência financeira e técnica da União ao município de Natal para melhorar as condições de infraestrutura escolar e recursos pedagógicos.
A construção do conhecimento se faz a partir do interesse do pesquisador em estudar um assunto, decorrente da formulação de questões que auxiliam na delimitação do objeto de pesquisa. Trata-se, assim, da realização de uma pesquisa, compreendida como uma atividade que reúne “[...] o pensamento e a ação de uma pessoa, ou de um grupo, no esforço de elaborar o conhecimento de aspectos da realidade que deverão servir para composição de soluções propostas aos seus problemas” (LÜDKE; ANDRÉ, 1986, p. 2).
O interesse em pesquisar sobre o PAR está relacionado à participação no projeto em rede Avaliação do Plano de Ações Articuladas: um estudo em municípios do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais, no período de 2007 a 2012, realizado no âmbito do Programa Observatório da Educação (Obeduc), com financiamento da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), em parceria com a Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), a Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e a Universidade Federal do Pará (UFPA). O projeto busca analisar a implementação do PAR em cinco municípios dos estados do Rio Grande do Norte (RN), Pará (PA) e Minas Gerais (MG), no período de 2007 a 2012, evidenciando suas repercussões para sistematização do regime de colaboração entre os entes federados.
No RN, o lócus da pesquisa contemplou os municípios de Acari, Mossoró, Natal, Riachuelo e São José do Campestre. Para seleção dos municípios, a pesquisa adotou os seguintes critérios: a) capital do estado; b) municípios que tenham participado da elaboração do PAR nos ciclos de 2007 e 2011; c) quatro municípios – dois com alto índice e dois com baixo índice no Ideb; d) possuir o Conselho Municipal de Educação (CME).
Ademais, a integração à pesquisa em rede, inicialmente como bolsista na modalidade professor da educação básica, possibilitou o desenvolvimento de estudos e trabalhos sobre a implementação do PAR, principalmente referente às ações de infraestrutura escolar e recursos pedagógicos, em que se observa a atuação da União em assistir técnica e financeiramente os
municípios, por meio dos programas executados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Essa experiência permitiu a elaboração do projeto de mestrado para seleção no Programa de Pós-Graduação em Educação (PPGEd) na UFRN, considerando a perspectiva de o governo federal garantir o que é prescrito na Constituição Federal de 1988, que é assegurar melhores condições na oferta e na qualidade da educação pública, a partir do regime de colaboração entre os entes federados, com ações que incluem, também, melhorar a infraestrutura escolar e garantir os recursos pedagógicos para o desenvolvimento da prática pedagógica nas redes de ensino.
A escolha da cidade Natal como lócus do estudo partiu também de análises e das produções de trabalhos realizados ao longo do projeto, em que se observou, no período entre 2007 a 2016, a transferência de recursos de programas no âmbito do PAR, que foram superiores aos valores transferidos aos outros municípios da amostra da pesquisa Avaliação
do Plano de Ações Articuladas. Nesse contexto, formulou-se a seguinte questão de partida: as
ações do PAR (2011-2014), para melhorar as condições de infraestrutura escolar e de recursos pedagógicos da rede pública de ensino do Natal/RN, foram viabilizadas a partir do regime de colaboração entre os entes da federação?
Para orientar o trabalho, foram elaboradas questões norteadoras da pesquisa:
Como ocorreu o planejamento por parte do município do Natal para garantir as ações de infraestrutura e de recursos pedagógicos do PAR (2011-2014)?
No processo de execução das ações previstas no PAR (2011-2014) do Natal, a União cumpriu com o papel de atender técnica e financeiramente a rede de ensino, na perspectiva do regime de colaboração?
Em relação aos objetivos, tem como objetivo geral:
Analisar as ações no que se refere à melhoria na infraestrutura física e nos recursos pedagógicos da rede municipal de ensino do Natal/RN, mediante o regime de colaboração entre a União e o ente municipal, a partir do PAR (2011-2014).
Analisar o processo de planejamento por parte do município do Natal para garantir as ações previstas no PAR (2011-2014).
Identificar, no processo de execução das ações previstas no PAR (2011-2014) do Natal, o cumprimento por parte da União em garantir o apoio técnico e financeiro à rede de ensino, na perspectiva do regime de colaboração.
No que diz respeito à base teórico-metodológica da pesquisa, a epistemologia na produção do conhecimento na pesquisa científica compreende a adoção de princípios filosóficos que ofereçam subsídios para estabelecer relações com o objeto de pesquisa, tendo em vista alcançar os objetivos previamente elaborados. Conforme Sánchez Gamboa (1998, p. 6), existem várias abordagens epistemológicas no campo da ciência. Contudo, a adoção de uma postura epistemológica deve ser analisada e avaliada “[...] segundo sua capacidade de dar ou não conta da realidade e de sua potencialidade de produzir resultados úteis ao desenvolvimento”. Os resultados da pesquisa, tanto em termos do conhecimento produzido quanto em termos de contribuição para a área de conhecimento – nesse caso, para a educação – dependem fundamentalmente da abordagem filosófica que dá suporte à construção do conhecimento científico.
Portanto, a postura adotada neste trabalho, para compreender as ações do PAR, parte do pressuposto do materialismo histórico-dialético como meio para apreender o movimento do real, ou seja, reconhecer as contradições e os conflitos presentes na formulação e na implementação desse plano, a partir de um contexto histórico, que envolve aspectos sociais, políticos e econômicos. Nesse sentido, o pesquisador busca ir além do fenômeno em sua aparência, ou seja, a construção do conhecimento parte do nível da realidade para apreender sua essência, as estruturas e sua dinâmica. No seu desenvolvimento, o pesquisador deve fazer o exercício de analisar o objeto de pesquisa no plano do pensamento e, posteriormente, mediante a pesquisa e o método, reproduzir a essência do objeto que investigou (PAULO NETTO, 2011).
Segundo Cury (1985, p. 21), o materialismo histórico dialético apresenta algumas categorias básicas que proporcionam “[...] refletir os aspectos gerais e essenciais do real, suas conexões e relações [...]”, a partir da análise do fenômeno. Essas categorias só adquirem sentido quando se consideram os contextos socioeconômico e político, determinados historicamente, uma vez que a realidade “[...] não é uma petrificação de modelos [...]” (CURY, 1985, p. 21), mas expressão de um movimento do real. Dessa forma, as categorias contradição, totalidade e mediação são tomadas como bases da abordagem dialética.
Segundo o referido autor, a contradição não é apenas uma categoria interpretativa da realidade, mas também é considerada como sendo “[...] ela própria existente no movimento do real, como motor interno do movimento, já que se refere ao curso do desenvolvimento da realidade” (CURY, 1985, p. 30). Assim, a contradição implica a interpretação da realidade a partir do movimento feito pelo pesquisador ao considerar a trajetória histórica do objeto, bem como as relações e os elementos contrários que contribuem para que a realidade passe de um estado qualitativo para outro (MASSON, 2012).
A totalidade não implica a apreensão de partes, vistas como universos separados uns dos outros, mas é um conjunto de particularidades e detalhes que são captados no processo de reprodução da realidade a partir das relações sociais produzidas por um ser histórico e social, dotado de sentidos e potencialidades. Para Kosik (2002, p. 44), a totalidade como categoria envolve a
[...] realidade como um todo estruturado, dialético, no qual ou do qual um fato qualquer (classes de fatos, conjuntos de fatos) pode vir a ser racionalmente compreendido. Acumular todos os fatos não significa ainda conhecer a realidade; e todos os fatos (reunidos em um conjunto) não constituem, ainda, a totalidade. Os fatos são conhecimento da realidade se são compreendidos como fatos de um todo dialético – isto é, se não são átomos imutáveis, indivisíveis e indemonstráveis, de cuja reunião a realidade sai constituída.
Para o referido autor, a totalidade não se restringe ao agrupamento de todos os fatos, visto que a realidade é a totalidade concreta, que possui sua própria estrutura, que se desenvolve nas contradições que permeiam o fenômeno, e que vai se construindo a partir das estruturas autônomas que se influenciam mutuamente. Isso implica dizer que a relação entre os entes federativos, no âmbito das políticas públicas para educação, é marcada por arranjos políticos constituídos ao longo da história brasileira, influenciada também por organizações privadas, sendo incorporadas na agenda governamental.
A mediação expressa as relações entre os diversos aspectos que compõem a realidade. Para Cury (1985, p. 43), a mediação indica que nenhum fenômeno é isolado, mas que existe “[...] uma conexão dialética de tudo o que existe, uma busca de aspectos afins, manifestos no processo em curso”. Essa categoria é relativa ao real, ao captar um fenômeno no conjunto das relações com outros fenômenos e das manifestações expressas na realidade, sendo possível apenas por meio da historicização do objeto; bem como é relativa ao pensamento, uma vez que o pensar integra-se ao movimento da realidade, por meio da relação entre teoria e prática. Entretanto, o autor sinaliza que a mediação não é necessariamente a
reprodução de estruturas ideológicas dominantes, mas pode ser uma mediação crítica a partir das contradições existentes no movimento da sociedade.
Nesse sentido, procuramos identificar e abordar as possíveis relações que são concebidas mediante a implementação do PAR (2011-2014) como articulador das ações destinadas às condições de infraestrutura e de recursos pedagógicos na rede municipal de educação de Natal/RN, considerando o contexto particular e global produzido historicamente na organização do sistema federativo e os aspectos que compõem esse regime político, para compreender as relações entre os entes federados no âmbito da educação. Além das categorias do método, também estabelecemos uma categoria de análise, que orientará a análise desta pesquisa. Dessa forma, o regime de colaboração é definido como categoria para analisar o processo e as relações dos entes federados no âmbito do PAR.
Quanto ao regime de colaboração, conceito ligado ao princípio do federalismo, este consiste em um sistema de cooperação entre os entes federados, que se traduz na atribuição de competências aos níveis de governos, de modo que a tomada de decisões e o exercício das competências sejam conjuntas e não de forma isolada (ARAUJO, 2010). No âmbito da educação, o regime de colaboração é previsto na Constituição Federal de 1988, no art. 211, que determina na organização dos sistemas de ensino formas de colaboração entre União, estados, municípios e Distrito Federal. Na visão de Haguette (1989), a partir da Constituição de 1988, o regime de colaboração pode ser tomado como uma ação de corresponsabilidade entre os entes da federação, ou seja, não se reduz à transferência administrativa e burocrática de responsabilidades, mas em uma ação conjunta para melhorar os problemas da educação a partir das condições reais de cada esfera de poder.
Quanto aos procedimentos de pesquisa, no processo de planejamento e investigação de uma pesquisa, é igualmente importante a definição dos instrumentos e das técnicas que serão usados para a construção do conhecimento. Logo, para a sistematização do trabalho, fez-se uso da revisão bibliográfica, da análise documental, de entrevistas e da coleta de informações educacionais e financeiras em portais, como o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) e o FNDE.
A revisão bibliográfica diz respeito ao levantamento de publicações (livros, periódicos nacionais, artigos apresentados em eventos, dissertações e teses) de autores que discorrem sobre a temática do federalismo e a implementação e avaliação das ações referentes ao PDE e PAR, possibilitando ao pesquisador compreender os conceitos-chave e fazer uma análise que servirá para sua fundamentação teórica. Como bem ressalta Frigotto (2000, p. 88), a primeira etapa em uma pesquisa é partir de condições já dadas, ou seja, fazer um “[...]
resgate crítico da produção teórica ou do conhecimento já produzido sobre a problemática em jogo [...]”, buscando identificar as análises e conclusões a que chegou cada autor para indicar novas premissas, novos conceitos ou categorias na produção de sua pesquisa.
Os documentos constituem uma fonte importante de informação para identificar e validar dados obtidos a partir de outras técnicas, como a entrevista (LÜDKE; ANDRÉ, 1986). Portanto, para compreender e analisar a organização político-administrativa do país quanto às competências constitucionais dos entes federados, bem como a política educacional no âmbito do PAR, houve um levantamento dos atos normativos que tratam sobre a educação, que incluem Constituição, Emendas Constitucionais, Leis Ordinária e Complementar, Medidas Provisórias, Decretos, Resoluções e Portarias.Além da legislação que regulamenta a política educacional do país e a implementação do PAR, também se incluem outras fontes na análise documental, como o documento sobre o PDE, o Guia Prático de Ações do PAR, o Relatório de Gestão do município de Natal, entre outros documentos analisados durante a pesquisa.
A entrevista também foi utilizada como uma das técnicas para coleta de dados, uma vez que possibilita a “[...] captação imediata e corrente da informação desejada, praticamente com qualquer tipo de informante e sobre os mais variados tópicos” (LÜDKE; ANDRÉ, 1986, p. 34). Optamos pela utilização da entrevista semiestruturada, pois
[...] parte de certos questionamentos básicos, apoiados em teorias e hipóteses, que interessam à pesquisa, e que, em seguida, oferecem amplo campo de interrogativas, fruto de novas hipóteses que vão surgindo á medida que se recebem as respostas do informante. Desta maneira, o informante, seguindo espontaneamente a linha de seu pensamento e de suas experiências dentro do foco principal colocado pelo investigador, começa a participar na elaboração do conteúdo da pesquisa (TRIVIÑOS, 2007, p. 146).
Alguns cuidados foram considerados para a formalização da entrevista, quais sejam: a) apresentação de ofício solicitando a autorização da instituição para o desenvolvimento da pesquisa, com cópia do projeto de mestrado; b) apresentação da pesquisa para os sujeitos, contextualizando sobre a temática do trabalho e seus objetivos; c) garantia do anonimato e sigilo sobre os dados, assegurando aos informantes que seus nomes serão resguardados; e d) autorização dos informantes, por meio de um Termo de Consentimento Livre e Esclarecido para realização da entrevista, sendo dadas as informações quanto aos objetivos e procedimentos da pesquisa.
Na elaboração do roteiro de entrevista, consideramos como eixos os processos de elaboração, implementação e avaliação do PAR (2011-2014), considerando as ações para a dimensão de Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos referentes às áreas que envolvem
as condições físicas das escolas, a utilização de recursos tecnológicos e recursos pedagógicos para o desenvolvimento das práticas pedagógicas. Assim, o critério adotado para a escolha dos entrevistados refere-se à participação no processo de elaboração e implementação do PAR (2011-2014), nas ações que envolvem as três áreas citadas anteriormente da dimensão analisada. Os entrevistados foram dois técnicos da Secretaria de Educação do município de Natal, do setor de Planejamento da rede de ensino.
O registro das entrevistas ocorreu por meio de gravação, pois permite armazenar o máximo de informações fornecidas pelos sujeitos, ao passo que o entrevistado pode fazer anotações e observações durante a entrevista. Inicialmente, as entrevistas foram transcritas na íntegra, buscando manter todas as verbalizações do áudio. Posteriormente, ocorreu um tratamento na fala, sendo grafadas corretamente as palavras, segundo as normas da língua portuguesa, sem o conteúdo sofrer alteração quanto às concepções de cada entrevistado.
Esta dissertação também usou como parte da pesquisa os dados do projeto Avaliação
do Plano de Ações Articuladas, no que diz respeito às entrevistas realizadas no município de
Natal, com os técnicos que participaram do processo de elaboração e implementação do PAR (2007-2010). Nesse sentido, foram entrevistados quatro membros da SME de Natal, no entanto, nas ações que envolvem a infraestrutura e os recursos pedagógicos da rede de ensino, apenas dois técnicos responderam às questões referentes a essa dimensão do PAR. Além das entrevistas, têm-se os dados presentes no relatório produzido pela equipe da UFRN referente às análises parciais das entrevistas realizadas nos cinco municípios do RN, considerando as dimensões do PAR e suas categorias de análise1. Para não mencionar seus nomes, mantendo a identidade dos sujeitos, usamos códigos com numerações para diferenciar e analisar as falas dos informantes. Portanto, a nomenclatura utilizada foi: Entrevistado 1, Entrevistado 2, Entrevistado 3 e Entrevistado 4.
No desenvolvimento do trabalho, utilizamos também, como fontes de informações para análise do objeto de pesquisa, os dados-estatísticos sobre a educação, disponibilizado no site do Inep, como os dados de matrículas da rede municipal de ensino do Natal, no período de 2011 a 2017, além dos recursos liberados pela União ao município de Natal através do portal do FNDE, no período de 2011 a 2016.
1 Na pesquisa Avaliação do Plano de Ações Articuladas: um estudo em municípios do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais, no período de 2007 a 2012, foram organizados descritores que apresentam as categorias de análise sobre os aspectos que permeiam a implementação do PAR. Referente à dimensão infraestrutura física e recursos pedagógicos, definiu-se como uma das categorias de análise o regime de colaboração, presente no descritor Federalismo.
Em relação à estrutura do trabalho, a dissertação está organizada em três seções, além da introdução e das considerações finais. Na segunda seção, apresenta-se uma discussão histórica acerca das relações entres os entes federados no federalismo brasileiro, desde o período republicano até a promulgação da Constituição Federal de 1988, que instaura novos arranjos entre os níveis de governos, com base na descentralização, autonomia e regime de colaboração, sendo este último princípio fundante da referida Constituição para estabelecer e conduzir as políticas educacionais tendo em vista a garantia da qualidade dos sistemas de ensino. Dentre essas políticas, destaca-se o PDE, lançado em 2007, que propõe entre outras ações, a colaboração entre União, estados e municípios para melhorar a qualidade da educação básica, por meio de ações e programas do MEC.
Na terceira seção, discute-se o PAR, concebido no contexto do PDE como um instrumento de planejamento que proporciona destinar e articular ações do MEC para a educação básica. O PAR é amparado pelo Decreto nº 6.094/2007, que institui o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, que pretende melhorar a qualidade da educação básica a partir da colaboração da União para os entes federados, envolvendo os apoios técnico e financeiro do governo federal em áreas da educação, inclusive nas condições de infraestrutura escolar e recursos pedagógicos. Apresenta-se, ainda, metas a ser alcançadas pelos entes federados que aderiram ao Plano de Metas, que serão aferidas por meio do Ideb.
A quarta seção apresenta uma análise do processo de elaboração do PAR do Natal, no período entre 2011 a 2014, a partir das entrevistas realizadas com os técnicos da Secretaria de Educação. Também buscamos analisar a relação entre a União e o município para garantir as ações de infraestrutura física e recursos pedagógicos, considerando as necessidades da rede pública de ensino.
Por fim, as considerações finais apontam melhorias trazidas pela implementação do PAR no município de Natal no que diz respeito ao planejamento da rede de ensino e uma maior aproximação do ente federado com a União, especialmente no acesso aos programas do MEC referente às condições de infraestrutura e recursos pedagógicos. No entanto, observa-se uma fragilidade quanto a efetivação do regime de colaboração entre os entes federados, em que a União não cumpri efetivamente com o papel de assistir o município de Natal, sendo necessário pensar em um instrumento normativo que garanta o compromisso e as responsabilidades dos entes federados para assegurar a qualidade educacional.
2 FEDERALISMO E POLÍTICA EDUCACIONAL NO BRASIL
O federalismo compreende uma estrutura de governabilidade da nação, pactuada por meio de um contrato, no qual define as competências privativas dos entes federados, bem como as competências compartilhadas entre eles para assegurar os direitos da população e garantir o desenvolvimento nacional. No Brasil, o federalismo é composto pelos poderes da União, dos estados, municípios e do Distrito Federal, resguardado por uma constituição, em que são atribuídas, para cada integrante do sistema, reponsabilidades na esfera política, social, econômica e administrativa, preservando a autonomia para atuar no seu território.
Na educação, a Constituição Federal de 1988 cria um conjunto de medidas, cujo objetivo é garantir o direito à educação, nomeando o “[...] Estado como o sujeito maior do
dever desta prestação social como objeto do direito” (CURY, 2013, p. 106), o que implica sua
responsabilidade em garantir as condições como oferta do ensino, financiamento, valorização docente, entre outros aspectos que assegurem esse direito ao cidadão.
Dessa forma, a Carta Magna brasileira prevê estratégias que possibilitem a garantia desse direito, sendo elas: a descentralização de poderes e recursos para as instâncias locais, principalmente para os municípios, tendo em vista melhorar a organização e a gestão dos sistemas de ensino; a criação de políticas públicas para orientar os sistemas educacionais, a organização de planos nacionais para educação brasileira e a introdução do regime de colaboração entre os entes federados como meio para garantir a elaboração e implementação de políticas educacionais em todas as etapas da educação (ABRUCIO, 2010).
O PDE, criado no governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2007-2010), estabelece um novo pacto entre os entes federados, a partir da colaboração entre a União e os demais níveis de governo, que abrange a disposição de recursos técnicos e financeiros por meio da adesão ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação. Esse compromisso estabelece um conjunto de ações a ser implementado pelos estados e municípios que, por sua vez, são responsáveis por elaborar o PAR, instrumento que propõe viabilizar o regime de colaboração entre os entes federados, como bem se coloca no Decreto nº 6.094/2007 que institui o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, possibilitando aos gestores identificar as fragilidades presentes na rede pública de ensino e definir as ações necessárias para melhorar a qualidade educacional, mediante assistência técnica e financeira do MEC.
Nesse sentido, para compreender a dinâmica da União com os municípios, no contexto do PAR, é necessário analisar o processo de organização do sistema federativo no Brasil a partir dos elementos históricos que demarcam as relações entre os entes federados,
desde a instituição da República (1889) até a redemocratização do Estado brasileiro, inaugurada pela promulgação da Constituição Federal de 1988, que apresenta uma “[...] repartição de competências e atribuições legislativas entre os integrantes do sistema federativo, dentro de limites expressos, reconhecendo a dignidade e a sua autonomia própria” (CURY, 2010, p. 158).
Portanto, esta seção discute sobre a política educacional na conjuntura do federalismo, tendo a seguinte estrutura: 1) apresentar a trajetória do sistema federativo brasileiro, a partir da proclamação da República até a nova Constituição brasileira de 1988, marcada por novas relações intergovernamentais e o processo de descentralização como instrumento de coordenação das políticas públicas; 2) analisar a política educacional pós Constituição de 1988, materializadas por meio de mecanismos que demarcam as relações e os modos de colaboração entre os entes federados; e 3) analisar as políticas públicas para educação básica nos governos de Luiz Inácio Lula da Silva (2007-2010) e Dilma Rousseff (2011-2014).
2.1 FEDERALISMO E A RELAÇÃO ENTRE OS ENTES FEDERADOS
O federalismo constitui um modelo de organização política e territorial em que o poder e a autoridade são distribuídos e compartilhados entre as unidades governamentais, mediante um contrato que prevê as formas de relação entre o governo central e os governos subnacionais. Segundo Abrucio (2010, p. 41), enquanto o Estado Unitário se caracteriza pela soberania do governo central perante os governos locais, cujas “[...] relações de poder obedecem a uma lógica hierárquica e piramidal [...]”, o Estado Federal resulta de um pacto entre as unidades que o compõem, de modo que “[...] vigoram os princípios de autonomia dos governos subnacionais e de compartilhamento da legitimidade e do processo decisório entre os entes federativos”.
A ideia central do federalismo está presente na própria etimologia da palavra:
O termo “federalismo” deriva da palavra em latim foedus, que [...] significa aliança. Em essência, o federalismo é uma parceria, estabelecida e regulada por uma aliança, cujas relações internas refletem um tipo especial de divisão de poder entre os parceiros, baseado no reconhecimento mútuo da integridade de cada um e na tentativa de promover uma unidade especial entre eles (ELAZAR, 1987, p. 5, grifo do autor, tradução nossa)2.
2 The term “federal” is derived from the Latim foedus, which, like the Hebrew term brit, means covenant. In essence, a federal arrangement is one partnership, established and regulated by a covenant, whose internal relationships reflect the special kind of sharing that must prevail among the partners, based on a mutual recognition of the integrity of each partner and the attempt to foster a special unity among them.
Na visão do autor, uma nação organizada sob a orientação do federalismo tem como princípios a negociação entre os entes da federação, com base no compartilhamento de poder e na tomada de decisões na organização e na execução de políticas públicas, além da cooperação entre os níveis de governos, conservando a integridade política de cada ente federado.
Conforme Abrucio e Sano (2013, p. 15), a adoção desse modelo político-territorial como forma de organização do Estado depende de duas condições, quais sejam: uma é a existência de heterogeneidades que dividem uma nação, como, por exemplo, territorial, linguística, étnica, socioeconômica, cultural e política. Sob esse viés, países como Canadá, Índia, Brasil e Argentina apresentam “[...] uma diversidade de situações sociais misturadas com a complexidade geográfica [...]”, tendo como consequência um Estado heterogêneo. A segunda condição é a presença de um “[...] discurso e de uma prática de defensores da unidade na diversidade, resguardando a autonomia local, mas procurando formas de manter a integridade territorial [...]”, marcado pelas disparidades no país (ABRUCIO; SANO, 2013, p. 15).
A esse respeito, não existe uma receita que oriente as federações a dar conta de uma ou mais heterogeneidades no território. Apesar disso, Abrucio (2010) apresenta elementos essenciais na organização de um Estado Federal, a saber: a) garantir a autonomia dos entes federados, e uma relação de cooperação intergovernamental, articulados entre si para criação de ações voltadas para a integração nacional; b) garantir os direitos dos pactuantes mediante uma constituição tendo em vista preservar a pluralidade cultural e reduzir as desigualdades socioeconômicas; c) criar arenas institucionais que permitam aos entes federados realizar deliberações, negociações e tomar decisões em assuntos com impacto nacional mediante representação política; e d) elaborar políticas públicas por meio da colaboração entre o governo federal e os governos subnacionais para resolver os problemas presentes no território. Nesse sentido, a concepção do federalismo reside na existência de direitos pactuados entre os entes federados – no caso do Brasil, entre União, estados, municípios e Distrito Federal –, de modo que o governo central não possa retirar arbitrariamente os direitos dos demais entes da federação, uma vez que são garantidos pela Constituição, que é “[...] o principal contrato fiador do pacto político-territorial” (ABRUCIO; SANO, 2013, p. 15). Embora exista uma descentralização de poderes e responsabilidades para as unidades governamentais, esse processo sempre provém do governo federal e não caracteriza uma relação de soberania sobre esses entes.
No Brasil, o sistema federativo é marcado por “[...] arranjos políticos e territoriais constituídos ao longo da nossa história” (SOUZA, 2001, p. 11). Com o fim do Império e a instituição da República, por meio da Constituição de 1891, é adotado o federalismo como regime político, rompendo com a centralização de poder pela monarquia, tendo como uma das causas o descontentamento das províncias em termos de garantir autonomia financeira e política. Nesse caso, obter autonomia financeira não beneficiaria de forma simétrica as unidades governamentais, tendo em vista o problema da desigualdade socioeconômica presente nas regiões. Já a autonomia política permitiria que as províncias tivessem controle sobre as eleições, garantindo a eletividade de representantes locais, uma vez que a monarquia nomeava o presidente de cada província que, por sua vez, designava as autoridades para os cargos públicos.
O federalismo brasileiro no período da República tem como característica “[...] a grande autonomia fiscal dos estados, dominados por elites latifundiárias sustentadas pela exportação de produtos agrícolas” (COSTA, 2010, p. 740). Conforme Abrucio (1998, p. 35), o pacto federativo é marcado por uma política dos governadores, uma vez que os estados eram os protagonistas no cenário da política nacional; a constituição do poder nacional, através das eleições presidenciais, advinha de um acordo entre os governadores das oligarquias paulista e mineira; e, por fim, mesmo que o “[...] presidente ocupasse no modelo Campos Sales o lugar de Poder Moderador, de fato ele não tinha a força necessária para exercer este papel, especialmente quando havia conflitos com os grandes estados”. Em suma, o sistema federativo durante a República é marcado por uma relação intergovernamental frágil, uma vez que os estados mais ricos – São Paulo e Minais Gerais – detinham maior poder político diante da União e de outros estados com menor poder econômico, tendo como consequência o aumento das desigualdades no território brasileiro.
A partir de 1930, o país “[...] iniciou a construção da sociedade urbana-industrial, na qual o estado foi o ator central” (CAMINI, 2009, p. 61), a partir do governo de Getúlio Vargas (1932-1937). Conforme Souza (2001), nesse período da era varguista, existiu uma grande batalha contra os governos estaduais a fim de garantir a hegemonia nacional. Porém, houve concessões do governo federal para os estados, tais como o perdão de suas dívidas, com o objetivo de pacificar os conflitos entre as esferas central e estadual. Em 1932, é decretada a reforma eleitoral, proporcionando mais representação política dos estados menores e mais frágeis economicamente. Todavia, com a promulgação da Constituição, em 1934, observa-se uma redução das competências dos estados ao “[...] delegar ao governo federal a competência para regular as relações fiscais externas e entre os estados” (SOUZA,
2001, p. 12). Com isso, as oligarquias perdem o direito sobre definir as regras no âmbito econômico. Assim, verifica-se, no governo Vargas (1932-1937), um novo arranjo federativo, com a expansão do poder do executivo, representado pela figura do presidente, ao mesmo tempo que delimita a atuação de outros níveis de governo, como os estados.
Em 1937, é instituído o Estado Novo, período ditatorial da Era Vargas. Nesse governo, o sistema federal brasileiro remete ao “[...] fortalecimento do poder da União em que, na relação concentração – difusão do poder, predominam relações de subordinação dentro do Estado Federal” (CURY, 2010, p. 153). Como consequência, há uma modernização na parte administrativa do Estado e no quadro de funcionários a fim de proporcionar condições para o executivo federal e a presidência tornarem-se o centro do sistema político brasileiro, reduzindo a atuação dos estados tão somente a órgãos administrativos a serviço da União (ABRUCIO, 1998).
Entre 1946 a 1964, o Brasil vivencia um processo em prol da maior democratização e federalização, marcado pela ocorrência de eleições competitivas e regulares, além de conferir mais poder às unidades subnacionais, inclusive para os municípios. Ainda induzido pelo período da Era Vargas, o governo federal continuou se expandido na área das políticas públicas, desenvolvendo também ações de combate às desigualdades regionais. As relações federativas passaram a ser mais equilibradas, com graus de autonomia e interdependência entre a União e os demais entes da federação (ABRUCIO, 2010).
No entanto, o golpe de 1964 interrompe o processo de democratização no país, instituindo um regime político autoritário. Por conseguinte, há uma centralização do poder da União, de modo que os entes federados são subordinados ao governo federal, conforme expõe Abrucio (2010, p. 44-45):
A ditadura militar não só mandou às favas a democracia, como igualmente rompeu com o federalismo que estava se fortalecendo no país. Em seu lugar, construiu um modelo centralizador e tecnocrático de Estado, que reduziu muito a autonomia dos governos estaduais e municipais.
Nesse sentido, para obter o controle sobre as unidades governamentais, o governo federal atuou nos seguintes eixos: a) financeiro, ao centralizar nas mãos da União as receitas tributárias proporcionando o controle sob o repasse dos recursos para os entes federados; b) administrativo, tendo em vista uniformizar a atuação dos estados e municípios, compatibilizando suas ações com os interesses da União; e c) político, mediante o controle das eleições estaduais para impedir que a oposição ganhasse nas urnas. Com essas medidas, o governo federal inviabiliza a atuação tanto dos estados como dos municípios, estabelecendo
uma relação de dependência desses entes com a União, diminuindo por completo sua autonomia financeira, administrativa e política.
Com o processo de redemocratização do país, passa-se a consagrar uma nova forma de organização política e administrativa a partir da Constituição Federal de 1988, marcado pela instituição dos municípios como entes federados, previsto no art. 1, cujo texto estabelece que a República Federativa brasileira é “[...] formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal [...]” (BRASIL, 1988). Segundo Abrucio (2010), na organização das políticas públicas, a referida Constituição apresenta cinco grandes pilares, quais sejam: a) estabelecer a universalização das políticas, tendo em vista garantir os direitos dos cidadãos; b) democratizar a gestão mediante a participação no plano deliberativo e no campo do controle do poder público; c) profissionalizar a burocracia por meio de concursos e carreiras públicas para assegurar a qualidade na formulação e implementação das ações do governo; d) descentralizar, principalmente pelo viés da municipalização das políticas; e e) defender a interdependência federativa e a cooperação entre os entes federados no combate às desigualdades no território, a partir de ações definidas pelo governo federal.
A esse respeito, o autor pondera que a efetivação e combinação desses pilares não ocorrem conforme prevê as normas constitucionais, de tal modo que são formulados novas leis, novos planos e programas para colocar em prática esses princípios. Apesar disso, a Constituição Federal de 1988 estabelece uma nova relação entre os níveis de governo, baseada na descentralização de responsabilidades no âmbito político, administrativo e financeiro, bem como na atribuição de competências entre os entes federados, que podem ser compartilhadas entre si:
A Constituição de 1988 representou um marco importante na redefinição do pacto federativo brasileiro por trazer uma série de regras que inovaram a ordem institucional nacional. Duas características são particularmente relevantes para a definição de um novo padrão de relações intergovernamentais no país: 1) uma forte diretriz pró-descentralização e 2) um rol significativo de competências compartilhadas entre as esferas de governo (FRANZESE, 2010, p. 89).
Conforme observam Cabral Neto, Castro e Barbalho (2014, p. 52), a Constituição brasileira apresenta “[...] uma matriz cooperativa de repartição de competências [...]”, coexistindo competências tanto no aspecto legislativo como no administrativo e tributário, que podem ser exclusivas, privativas, concorrentes e comuns. O termo competência deriva do latim compententia, de competere, que significa “[...] estar no gozo ou uso de, ser capaz, pertencer ou ser próprio” (ARAUJO, 2010, p. 234). No âmbito jurídico, competência significa
atribuir autoridade a um governo ou a um órgão do poder público para exercer suas atribuições, regulamentadas por meio de leis, decretos ou outras modalidades.
As competências exclusivas e privativas dos entes federados “[...] revelam a autonomia de cada ente, e estão na classificação vertical, ou seja, obedecem a uma hierarquia em que um ente não pode transcender a competência de outro” (CASSINI, 2011, p. 65). No entanto, há uma distinção entre essas competências: no caso da exclusiva, não existe a possibilidade de transferir a outro ente federado sua função; enquanto que na privativa, é possível delegar a outro ente por meio de uma lei complementar.
Já na competência concorrente, os entes federados exercem a mesma função de legislar e atuar sobre uma mesma matéria, de forma indistinta e ilimitada. Na legislação concorrente, é atribuída para União a função de estabelecer as normas gerais, enquanto os estados e a capital federal complementam essas normas, adaptando-as às especificidades locais (ARAUJO, 2010). Por sua vez, a competência comum não consiste em legislar, mas atuar no âmbito administrativo, ou seja, a Constituição Federal de 1988 prevê aos entes federados a competência de executar atividades administrativas, como prestação de serviços em áreas como educação, saneamento, saúde, cultura e meio-ambiente. Assim, evidencia-se uma estrutura complexa de distribuição de competências entre os entes federados, estabelecendo tanto competências fixas como compartilhadas, além de incluir o município como ente federado, tornando o Brasil uma federação composta por três esferas de poder: federal, estadual e municipal.
Segundo Abrucio (2005, p. 47), constitucionalmente, os municípios passam a incorporar o mesmo status jurídico previsto para a União e os estados. No entanto, mesmo conquistando sua autonomia, os municípios devem respeitar “[...] uma linha hierárquica quanto á sua capacidade jurídica [...]”, além de, em grande medida, depender dos demais níveis de governo quanto à transferência de recursos, a implementação de políticas e a administração de serviços. Por conseguinte, o federalismo brasileiro tem como característica a descentralização, aprofundada durante a Reforma do Estado3, no período de 1990, que compreende “[...] um conjunto de políticas públicas que transfere responsabilidades, recursos
3 A reestruturação do Estado na maioria dos países da América Latina ocorreu paralelamente com a crise econômico-financeira no mundo, com o processo de globalização e com a ineficiência do modelo burocrático de administração dos serviços públicos. Diante desse contexto, passa-se a implementar mudanças na organização e no papel do Estado, tendo em vista reduzir os gastos e o tamanho do aparelho estatal, mediante privatizações e terceirização de serviços, aumentar a eficiência e eficácia no setor público através da substituição do modelo burocrático de gestão para o modelo gerencial e aumento da governabilidade através da instituição de políticas que possibilitem uma maior intermediação entre os governos, assim como expandindo os espaços de controle social (BRESSER PEREIRA, 1997).
