ao papel da educação, ao instituir como um direito social e dever do Estado e da família, a ser “[...] promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho” (BRASIL, 1988). Nesse sentido, a Constituição elege o regime de colaboração como principal indutor para a organização dos sistemas de ensino, além de prever a repartição de competências entre os entes federados.
Conforme Freitas (2012, p. 175), o regime de colaboração “[...] denota o entendimento de que a tessitura da unidade na diversidade da educação nacional requer trabalho em comum [...]”, mediante o compartilhamento de competências entre os entes federados, sem sobrepor sua autonomia. Nesse sentido, é necessário definir os modos de participação e contribuição de cada ente, bem como das “[...] formas de produção do entendimento e entrosamento, dos modos de interação, regulação e auxílios mútuos” (FREITAS, 2012, p. 175). Significa, pois, instituir as bases (normas) do regime de colaboração para garantir a oferta da educação nacional pelos entes federados.
Para Abrucio (2012), na educação, o regime de colaboração tem como principais objetivos: a) garantir a autonomia e a solidariedade entre os níveis de governos, de modo que um não se sobreponha ao outro; b) diminuir as desigualdades no território brasileiro, expressa pela capacidade técnica e financeira dos governos locais e pelos índices educacionais; e c) coordenar a atuação dos entes federados a fim de evitar justaposições e garantir os padrões mínimos de qualidade, uma vez que o país adota um modelo de duplicidade de redes na educação básica, no qual estados e municípios mantêm estruturas de ensino autônomas e com pouco diálogo entre si. Portanto, o regime de colaboração passa a ser peça-chave na concepção de políticas públicas, no sentido de articular todos os governos, conferindo uma justa “[...] distribuição de poder, autoridade e recursos entre os entes federados, garantindo a
interdependência e interpenetração [...]” entre esses entes, sem comprometer o desenvolvimento de um projeto nacional a educação (ARAUJO, 2010, p. 240).
Na Constituição de 1988, a partir do art. 211, são normatizadas as competências dos entes da federação quanto a sua responsabilidade na organização da educação no país: à União cabe a organização do sistema federal de ensino no território brasileiro; aos estados e ao Distrito Federal cabe oferecer prioritariamente o ensino fundamental e médio; e aos municípios cabe oferecer prioritariamente o ensino fundamental e a educação infantil (BRASIL, 1988). Observa-se, na Constituição, um compartilhamento entre entes federados quanto à oferta de uma das etapas da educação básica, em que estados e municípios têm prerrogativa na organização do ensino fundamental.
Nesse processo, além de garantir a organização e a manutenção da rede federal de ensino, para União, é prevista a cooperação com os governos subnacionais, viabilizada por meio da assistência técnica e financeira, complementando recursos financeiros e implementando ações e programas nas redes de ensino e nas escolas, com o objetivo de equalizar a desigualdade entre as regiões e melhorar a qualidade educacional.
[...] A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios [...] (BRASIL, 1988).
A partir da Constituição, observa-se uma colaboração, por parte da União, por meio da ação redistributiva, que envolve a alocação de recursos, como ocorre com as políticas de fundos complementados por recursos federais para os estados e municípios e com a ação supletiva, por meio de programas do governo federal, que podem ser repassados diretamente às escolas ou por meio de convênios com os estados e municípios (ARAÚJO, 2012). Portanto, os demais entes federados, mesmo tendo obrigações legais para organizar seu sistema de ensino, dependem da assistência técnica e financeira da União para efetivamente cumprir com suas obrigações.
O art. 211 da Constituição de 1988 também definiu que os entes federados devem, em regime de colaboração, organizar seus respectivos sistemas de ensino. A partir da Emenda Constitucional nº 59/2009, a União, os estados, os municípios e o Distrito Federal passam a ser responsáveis por definir as formas de colaboração na organização dos sistemas de ensino, tendo em vista garantir:
I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria; [...]
II - progressiva universalização do ensino médio gratuito; [...]
III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino;
IV - educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade; [...]
V - acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um;
VI - oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando;
VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. [...] (BRASIL, 1988).
Embora esse instrumento legal venha, em certa medida, contribuir para a configuração do federalismo cooperativo na educação, Cabral Neto (2014, p. 54) assinala que essa Emenda “[...] só ganhará foro privilegiado se forem fixadas normas complementares, de forma pactuada, entre os entes federados, para normatizar a competência comum, e, assim, construir uma arquitetura capaz de resolver os seculares problemas da educação”. Tal dispositivo, que visa propiciar formas de cooperação na relação entre os entes federados, não foi instituído, como ressaltam Oliveira e Souza (2010, p. 21-22), uma vez que na prática não se “[...] encontra mecanismo de indução ou de obrigatoriedade, posto que, em princípio, estes são autônomos. Assim, se os dirigentes dos diferentes sistemas não estiverem predispostos a colaborar entre si, isso não ocorre”.
A LDB nº 9.394/1996, lei que regulamenta a organização da educação brasileira, a fim de garantir a colaboração entre os entes federados, passa a atribuir as competências de cada um na organização da educação, sinalizando o que prescreve na Constituição de 1988. Desse modo, com a regulamentação da LDB, as responsabilidades entre os níveis de governos são mais definidas para garantir o direito à educação para todos, coexistindo competências privativas, compartilhadas e comuns.
Dentre as competências exclusivas previstas para União, destacam-se: organizar e manter os órgãos e as instituições federais de ensino no território brasileiro; assegurar assistência técnica e financeira aos estados, municípios e ao Distrito Federal, tendo em vista o desenvolvimento dos sistemas de ensino e a garantia da escolarização obrigatória; realizar coleta de dados sobre a educação e, posteriormente, sua análise para disponibilizar as informações à sociedade; e, por fim, determinar as normas gerais para os cursos de graduação e pós-graduação (BRASIL, 1996b).
As competências privativas para os estados incluem: assegurar o ensino fundamental e oferecer, prioritariamente, o ensino médio; organizar e conservar os órgãos e as instituições
oficiais do seu sistema de ensino; elaborar e executar políticas e planos educacionais em consenso com as diretrizes definidas na esfera central, integrando e coordenando suas ações juntamente com os municípios; autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar os cursos das instituições de ensino superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino; abaixar as normas complementares para rede de ensino; assumir o transporte escolar para os estudantes da rede estadual (BRASIL, 1996b).
Aos municípios competem, exclusivamente, organizar e manter os órgãos e as instituições oficiais do seu sistema de ensino, integrando-os às politicas públicas e aos planos educacionais da esfera central e estadual; exercer ação redistributiva para suas escolas; baixar as normas complementares para seu sistema educacional; oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas e, prioritariamente, o ensino fundamental, permitindo sua atuação em outros níveis da educação apenas quando atenderem plenamente as necessidades referentes à sua área de competência e “[...] com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino” (BRASIL, 1996b).
Com relação às competências compartilhadas entre as três esferas de poder, mediante o regime de colaboração, destaca-se a elaboração do PNE; o estabelecimento das competências e diretrizes para educação básica, que nortearão os currículos e os conteúdos nas redes de ensino, de modo a assegurar a formação básica dos estudantes; a definição das diretrizes e dos procedimentos para identificação, cadastramento e atendimento de alunos com altas habilidades em todos os níveis e nas etapas da educação; e a implementação de processos de avaliação nacional do rendimento na educação básica e no ensino superior, cujo objetivo é definir as prioridades e melhorar a qualidade da educação (BRASIL, 1988).
Os estados podem decidir juntamente com os municípios “[...] formas de colaboração na oferta do ensino fundamental [...]”, assegurando a distribuição proporcional das reponsabilidades entres as esferas, conforme a população a ser atendida e os recursos disponíveis para cada um (BRASIL, 1996b). Os municípios também podem “[...] organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando- os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados” (BRASIL, 1996b). Ressalva-se, ainda, que os municípios podem optar por integrar seu sistema de ensino à rede estadual, compondo um sistema único de educação básica.
A definição de competências entre as três esferas de poder para prestação de serviços educacionais, prevista na LDB nº 9.394/1996, expõe a necessidade de articular um Sistema Nacional de Educação (SNE) como forma de garantir a universalização do ensino para todos, bem como melhorar a qualidade da educação, com base na criação de um sistema nacional
articulado, baseado no pacto federativo, proporcionando mais organicidade e compartilhamento de competências entre os governos, conforme assinala Cruz (2012, p. 73):
A divisão das responsabilidades entre os entes federados, como expressa na LDB, remete ao reconhecimento da ausência de um sistema nacional de educação efetivamente articulado para garantir uma organicidade à oferta educacional. Ao restringir a organização do sistema educacional à instituição de sistemas autônomos de ensino, justapostos para a garantia da oferta, com alguma divisão de responsabilidades, perdeu-se a oportunidade de se constituir um verdadeiro sistema nacional de educação, ancorado no regime de colaboração e no compartilhamento das responsabilidades.
A Constituição Federal de 1988 recomenda a implementação do SNE no art. 214, reforçada através da Emenda Constitucional nº 59/2009, que institui a elaboração do PNE, caracterizado como um plano para educação nacional, com duração decenal, cujo objetivo é “[...] articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação [...]” visando assegurar o ensino em todos os níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas entre os poderes públicos dos diversos entes federativos, tendo em vista: erradicar o analfabetismo; universalizar o atendimento escolar; melhorar a qualidade educacional; promover a formação para o trabalho; promover uma formação humanística, científica e tecnológica; e estabelecer meta de aplicação de recursos públicos para a educação com base no Produto Interno Bruto (PIB).
O primeiro PNE, instituído pela Lei nº 10.172/2001, estabelece a articulação da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal, buscando integrar ações entre esses entes e os poderes legislativo, judiciário e executivo na execução de objetivos e metas, tendo em vista: a) elevar o nível de escolaridade da população; b) melhorar a qualidade da educação em todos os níveis; c) reduzir as desigualdades sociais e regionais referente ao acesso, à permanência e ao sucesso escolar para todos os estudantes; e d) promover a gestão democrática no ensino público, em estabelecimentos oficiais, considerando os princípios de participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto político-pedagógico e na participação da comunidade em conselhos escolares ou equivalentes (BRASIL, 2001).
Apesar de indicar proposições e desafios para melhorar a qualidade da educação, estudos sinalizam pouco progresso no alcance de metas indicadas no plano devido à ausência de mecanismos concretos que possibilitassem a alocação de recursos para os entes federados, além de que não levou em conta, no seu processo de elaboração, o Plano Plurianual (PPA)4 e
4
O PPA retrata uma agenda de governo que abrange o segundo ano de mandato de um presidente até o primeiro ano do mandato subsequente, em que são estabelecidas metas e estratégias a ser cumpridas pela União em áreas como educação, saúde, economia, segurança pública, entre outras (GARCIA, 2015).
as Leis Orçamentárias, instrumentos fundamentais para garantir a organicidade orçamentária para o cumprimento das metas do PNE/2001 (BRASIL, 2009c).
Outro limite que se impôs na efetivação do PNE (2001-2010) foi a não regulamentação do regime de colaboração, previsto na Constituição brasileira, uma vez que o PNE sinaliza metas a ser efetivadas pelos diferentes níveis de governo (DOURADO, 2010; AGUIAR, 2010). Essa indefinição quanto às normas para orientar a cooperação entre os entes federados na educação, que incluem o regime de colaboração, acaba por não estabelecer um ordenamento entre os sistemas de ensino e as escolas, que deveria ser regido por um instrumento legal que demarcasse as competências dos governos quanto à articulação para melhorar a qualidade da educação brasileira. Tal instrumento, até o final do PNE/2001, não foi instituído.
Paralelamente ao PNE (2001-2010), o governo federal cria o PDE (2007) como um plano educacional que expressa, entre outras ações, melhorar a qualidade da educação básica mediante o regime de colaboração entre os entes federados, expresso no Plano de Metas
Compromisso Todos pela Educação, que institui o compartilhamento de ações que envolvem
o apoio técnico e financeiro da União aos estados e municípios, mediante a elaboração do PAR, que irá subsidiar as redes de ensino a identificar as ações necessárias para melhorar as etapas da educação básica, com base nos eixos expressos no Decreto nº 6.094/2007.
No final do segundo mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, apresenta-se em curso a discussão para a elaboração de um novo plano, a partir das Conferências Nacionais da Educação (CONAE)5, realizadas nos anos de 2010 e 2014. A partir das discussões promovidas pela CONAE, produziu-se um documento em cada edição que indicam “[...] concepções, proposições e potencialidades para as políticas nacionais de educação, bem como a sinalização de perspectivas direcionadas à garantia de educação de qualidade para todos/as [...]” (BRASIL, 2010b, p. 13), tendo em vista a constituição de um sistema de educação nacional capaz de articular e coordenar a educação brasileira, com base no regime de colaboração entre as redes de ensino, respeitando as diretrizes previstas nos dispositivos legais – como a Constituição Federal de 1988 e a LDB nº 9.394/1996 –, mantendo as especificidades de cada ente federado.
Para Saviani (2010, p. 382), a constituição do SNE responderia “[...] adequadamente às necessidades educacionais de um país organizado sob o regime federativo [...]”, tendo
5A CONAE constitui um espaço de debate e interlocução entre representantes dos sistemas de ensinos, órgãos educacionais, o Congresso Nacional e a sociedade civil, através de conferências em todo o país, cujo objetivo é a mobilização e a discussão sobre a educação brasileira, apresentando ações, diretrizes e metas para elaboração de uma política nacional para educação.
como princípio o regime de colaboração. Desse modo, a implementação do SNE passa, obrigatoriamente, pelo ordenamento jurídico do regime de colaboração, que “[...] envolva as esferas de governo no atendimento à população em todas as etapas e modalidades de educação, em regime de corresponsabilidade [...]” (BRASIL, 2010c, p. 22), garantindo a democratização da gestão, o financiamento, a valorização dos profissionais da educação, a infraestrutura das escolas, entre outros aspectos.
Aprovado o PNE (2014-2024), sancionado em 2014 pela Lei nº 13.005, é instituída no art. 13 a implementação do SNE, no prazo de dois anos, que será responsável pela articulação entre os sistemas de ensino, com base no regime de colaboração, para efetivação de diretrizes, metas e estratégias definidas no plano (BRASIL, 2014). Em 2014, foi encaminhado para análise na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 413, que visa à regulamentação do regime de colaboração, conforme previsto no art. 23 da Constituição, bem como a instituição do SNE. Esse projeto, até o presente momento, continua em tramitação.
Outro importante elemento que configura a relação entre a União e as demais unidades subnacionais no âmbito da educação diz respeito ao financiamento por meio das políticas de fundos. No governo Fernando Henrique Cardoso, criou-se o Fundef6, que se constitui em um mecanismo de financiamento para educação, mediante a vinculação de recursos para a oferta do ensino fundamental. Segundo França (2005, p. 91), essa política pública de financiamento pretendia “[...] corrigir a má distribuição de recursos entre as diversas regiões e diminuir as desigualdades presentes na rede pública de ensino [...]”, tendo em vista melhorar a qualidade e a equidade da educação e promover a valorização do magistério, mediante o processo de descentralização de recursos para os sistemas estaduais e municipais de educação, responsáveis pela gestão desse insumo.
Conforme a Lei nº 9.424/1996, a distribuição dos recursos para os entes federados ocorrerá com base na proporção do número de estudantes matriculados anualmente nas redes de ensino. Desse modo, a divisão dos recursos para cada unidade governamental resulta “[...] da totalidade dos recursos do respectivo Fundef pelo total das matrículas no ensino fundamental público [...]”; somando-se os alunos das redes municipais e estaduais, existindo, para tanto, um valor mínimo nacional. Caso o valor fique abaixo do mínimo fixado para a nação, o governo federal complementa o recurso para atingir o mínimo nacional (FRANÇA, 2005, p. 92).
6A criação do Fundef foi instituída pela Emenda Constitucional nº 14/1996 e regulamentada no mesmo ano pela Lei nº 9.424.
Essa política de financiamento caminhava na direção de definir um valor por aluno a ser aplicado em toda a rede pública do país. Entretanto, o Fundef não se baseia na questão de melhorar a qualidade em todas as esferas da educação básica, pois prevalecem “[...] os objetivos de diminuir a responsabilidade da União para com o ensino fundamental” (CRUZ, 2012, p. 74). Além disso, essa política afetou as relações intergovernamentais entre os entes federados na área da educação, dada a unilateralidade com que foi definida, além de romper com a autonomia dos governos estaduais e municipais no que diz respeito à organização e ao atendimento a outros níveis de ensino.
No final do primeiro mandato de Luiz Inácio Lula da Silva, há uma reformulação na distribuição dos recursos para educação, através do Fundeb7, que busca corrigir as lacunas deixadas pelo Fundef e possibilitar uma nova forma de “[...] regime de cooperação federativa, abrindo-se para o conjunto da educação básica em suas etapas e modalidades” (CURY, 2010, p. 163). Ratifica-se, através da Emenda Constitucional nº 53/2006, a distribuição de recursos e a divisão de responsabilidades entre a União e os demais entes da federação quanto à oferta da educação básica, sob a perspectiva de melhorar a distribuição dos recursos entre os governos.
Com a criação do Fundeb, apresenta-se novos aspectos na gestão do financiamento da educação brasileira. Segundo Arelaro e Gil (2006, p. 78), um dos aspectos refere-se à universalização no atendimento a educação básica, tendo em vista que a política do Fundef “[...] manteve e aprofundou a nefasta segregação entre níveis e modalidades de ensino, acirrando a competição por recursos entre eles, privilegiando o ensino fundamental em detrimento dos demais [...]”. Outro aspecto importante destacado pelos autores refere-se ao papel do governo federal, que passa a ser responsável pelo investimento na educação básica.
Ainda que esses fundos apresentem alguns avanços no investimento para a educação, persistem problemas no âmbito das relações intergovernamentais. A esse respeito, Abrucio (2010, p. 64) ressalta que a União ofertou mais recursos aos entes federados, no entanto, pouco mexeu com as desigualdades regionais que marcam o país. Para o referido autor, seria necessário à União não apenas completar com dinheiro o que falta para alcançar a meta básica, mas também implementar uma política redistributiva. Caso contrário, as redes públicas dos estados mais ricos tendem a ter uma diferença substancial nas condições de oferta de educação em relação a outros sistemas, não havendo uma equalização de oportunidades e de qualidade educacional.
7O Fundeb foi criado a partir da Emenda Constitucional nº 53/2006, sendo regulamentado em 2007, pela Lei nº 11.494.
Para responder a esse desafio de estabelecer o regime de colaboração entre os entes federados, ancorado na ideia de compartilhamento de responsabilidades tanto para União como para estados e municípios, tendo em vista garantir o direito à educação e melhorar a qualidade em todas as etapas e modalidades de ensino, no governo de Luiz Inácio Lula da Silva (2007-2010), cria-se o PDE, que inaugura o Plano de Metas Compromisso Todos pela
Educação. Nesse sentido, o próximo item discute sobre a implementação do PDE, focando
nas ações para educação básica, e sua continuidade no governo de Dilma Rousseff.
2.3 GOVERNOS LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA (2007-2010) E DILMA ROUSSEFF