Para a avaliação do PAR (2011-2014), foram utilizados dois processos metodológicos. Primeiro, a análise dos documentos oficiais do MEC e do município de Natal, seguido dos dados de recursos financeiros, com seus respectivos programas, os quais são apresentados e analisados a posteriori. O segundo processo diz respeito às entrevistas com os técnicos da SME de Natal que participaram do processo de elaboração e implementação do segundo PAR, incluindo as ações da dimensão infraestrutura física e recursos pedagógicos nas seguintes áreas: condições da rede física escolar existente e uso de tecnologias e recursos pedagógicos para o desenvolvimento de práticas que consideram a diversidade das demandas educacionais.
Na elaboração do PAR, o MEC orienta a organização de uma equipe local, com a participação do dirigente municipal de educação, de técnicos da Secretaria de Educação, de representantes da comunidade escolar e de membros que compõem os conselhos. Essa equipe seria responsável por realizar o segundo diagnóstico da situação educacional do município (o primeiro diagnóstico foi realizado no PAR 2007-2010), tendo em vista a necessidade de avaliar e analisar as ações necessárias (ou não) para melhorar a qualidade educacional na rede
de ensino. Nesse sentido, a elaboração do PAR (2011-2014) no município de Natal envolveu a participação de técnicos de cada departamento da SME que, a partir de reuniões, discutiram os indicadores estabelecidos pelo governo federal para determinar as ações e as subações necessárias no atendimento às necessidades da rede de ensino, considerando as demandas apresentadas.
Com relação a esse processo de elaboração, o depoente denominado de Entrevistado 3 apresenta as estratégias utilizadas para definição das ações na dimensão infraestrutura física e recursos pedagógicos.
[...] a elaboração do PAR em 2011 ocorreu basicamente por meio de reuniões com todos os departamentos que compõem a Secretaria Municipal de Educação. Fizemos vários ciclos de reuniões para discutir cada questão pontual, [...] e com base nas informações trazidas pelos departamentos, a gente praticamente fez essa elaboração ouvindo os departamentos da Secretaria Municipal de Educação (ENTREVISTADO 3, 2017).
A esse respeito, o Entrevistado 4 reforça que as equipes foram divididas por cada dimensão do PAR e que na dimensão de infraestrutura física e recursos pedagógicos houve a participação do setor de engenharia da SME.
Para elaboração do PAR houve uma divisão, as equipes foram divididas por dimensão. Na questão de infraestrutura, [...] o planejamento ficou a questão de reuniões entre departamentos, engenharia e os setores pedagógicos. Então a gente reunia e via a questão de construção, de ampliação, de equipamento e mobiliário (ENTREVISTADO 4, 2017).
Vale ressaltar que a elaboração do segundo PAR inicia-se em uma gestão municipal e sua implementação ocorre em outra gestão. Como bem aponta o depoente, o PAR “[...] nasceu quadrienal. O prefeito que esteve saindo faria um planejamento, que deixaria os dois últimos anos para o futuro prefeito executar” (ENTREVISTADO 4, 2017). No entanto, no município de Natal, o PAR (2011-2014) foi reelaborado por uma nova equipe da SME, sendo revistas as ações, inclusive em relação à dimensão Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos, sendo posteriormente enviado ao MEC.
A criação do PAR pelo governo federal busca, a partir do regime de colaboração entre os entes da federação, superar a descontinuidade de políticas públicas que afetam na melhoria da qualidade educacional ocasionadas, às vezes, por questão política, como a sucessão de gestores via eleições estaduais e municipais.
O PAR é, portanto, multidimensional e sua temporalidade o protege daquilo que tem sido o maior impeditivo do desenvolvimento do regime de colaboração: a descontinuidade das ações, a destruição da memória do que foi adotado, a
reinvenção, a cada troca de equipe, do que já foi inventado. Em outras palavras, a intermitência. Só assim se torna possível estabelecer metas de qualidade de longo prazo para que cada escola ou rede de ensino tome a si como parâmetro e encontre apoio para seu desenvolvimento institucional (BRASIL, 2007j, p. 25).
Ao analisar o planejamento do PAR (2011-2014), observa-se um rompimento nesse processo de planejamento, o que pode implicar, até mesmo, o retardamento de ações para atender as demandas da rede de ensino. Na avaliação de Silva e Cabral Neto (2018), embora o MEC tenha criado o PAR como um instrumento que estabelece a colaboração entre os entes da federação, contribuindo no sentido de dar continuidade às ações e aos programas do PDE a cada governo, no município de Natal, isso não ocorreu a contento, uma vez que a coordenação federativa ocorre mediante o diálogo permanente entre os entes federados, com a União exercendo seu papel de coordenador e articulador no processo de elaboração do PAR.
Segundo Freitas (2012, p. 174), o fato de haver uma coordenação indica que uma “[...] política nacional de educação deve ser uma totalidade ordenada, cujos elementos em relação (níveis e sistemas) devem operar de modo articulado”. Nesse sentido, para assegurar a elaboração do PAR pelos entes federados, cabe à União orientá-los para o desenvolvimento desse planejamento, a fim de garantir o objetivo principal do Plano de Metas: melhorar a qualidade da educação básica.
O MEC também orienta, na formação da equipe local do PAR, a participação de segmentos no âmbito das escolas. Na experiência do PAR (2011-2014) de Natal, no entendimento do Entrevistado 3, essa participação só ocorreu mediante a composição do Comitê Local do Compromisso, previsto nas diretrizes do Plano de Metas Compromisso
Todos pela Educação – Decreto nº 6.094/2007. Assim sendo, os entes federados devem
organizar o Comitê Local do PAR, com a participação de representantes de órgãos públicos e privados, de instituições não governamentais e da sociedade civil, que serão responsáveis por acompanhar as metas de evolução do Ideb planejadas pelo MEC para cada município. A esse respeito, a concepção do Entrevistado 3 está assim exposta,
Essa participação se daria através do Comitê Gestor, que na verdade a Secretaria formalizou [...] a criação desse Comitê Gestor com a participação de várias instituições, acho que até o Ministério Público, o Conselho Municipal de Educação, sindicato e outras instituições. Mas na prática isso não correu a contento, isto é, havendo a participação efetiva de todas essas representações (ENTREVISTADO 3, 2017).
Compreende-se que, na elaboração do PAR (2011-2014), há uma ausência de outros atores educacionais (gestor escolar, coordenador pedagógico, professor), de modo que a composição da equipe técnica para o planejamento das ações que visam melhorar a qualidade
educacional do município ficou a cargo somente dos técnicos da Secretaria. Conforme Demo (2009), no planejamento, a participação é uma forma de intervir na realidade local, por meio da autocrítica, ou seja, buscando reconhecer as tendências impositivas, e também pelo diálogo entre os membros de uma comunidade ou equipe. Para o referido autor, em um planejamento participativo, nada impede que se busque persuadir o outro da necessidade de determinada ação, desde que esse “[...] convencimento se faça dentro de um espaço conquistado de participação, ou seja, partindo-se dos interesses da comunidade, levando em conta sua contribuição e sua potencialidade, deixando-se também convencer do contrário” (DEMO, 2009, p. 21).
No entanto, apesar de o governo federal orientar a participação de diversos segmentos da educação na elaboração do PAR, esse instrumento de planejamento foi formulado na esfera central, a ser assumida e implementada pelos entes federados, propondo- se, inclusive, a forma de organização – equipe técnica local, Comitê Local do Compromisso – prevendo a aplicação de instrumento diagnóstico e um conjunto de ações e subações que pode ser selecionado para execução, contando com a assistência da União (CAMINI, 2010). Portanto, pensar em planejamento educacional significa considerar a efetiva participação de todos os profissionais da educação, desde o processo de formulação à avaliação da política pública, considerando as especificidades administrativas e pedagógicas dos entes federados, com a União assegurando a assistência técnica e financeira para garantir uma educação de qualidade, como bem ressalta Aureliano (2016, p. 117):
Compreendemos que para o planejamento educacional se efetive de maneira significativa precisa partir de uma análise da realidade os sujeitos que serão beneficiados com suas ações. Estas, deverão compor um plano que suscite investimentos complementares da União para que possa contribuir com mudanças nos indicadores educacionais. Enquanto à educação for pensada de forma verticalizada pelo poder público, poucas chances se têm haver transformar seu quadro decadente e excludente.
No PAR (2011-2014), na dimensão Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos, houve mudanças quanto às áreas e aos indicadores, passando a ter 4 áreas: 1) instalações físicas da SME; 2) condições da rede física escolar existente; 3) uso de tecnologias; e 4) recursos pedagógicos para o desenvolvimento de práticas que consideram a diversidade das demandas educacionais.
Para definir as ações necessárias para a rede de ensino, segundo essas áreas, a equipe local do PAR adotou como procedimento a utilização de informações estatístico-educacionais (números de escolas, matrículas nas etapas e modalidades de ensino, número de docentes etc.)
coletados no Censo Escolar, bem como as demandas trazidas pelos técnicos que acompanham as unidades de ensino, conforme expõe o entrevistado: “Nós utilizamos tanto os dados do Censo Escolar como também as informações trazidas pelos assessores que acompanham as escolas diretamente e que conhecem a realidade local” (ENTREVISTADO 3, 2017). Com base nesses dados educacionais, bem como nas visitas técnicas da SME de Natal, que identificavam as necessidades de cada instituição de ensino, a equipe planejou as ações que mais bem atendiam a situação local referente ao indicador analisado.
Com base no diagnóstico do PAR (2011-2014), observa-se que a equipe local atribuiu aos indicadores da dimensão infraestrutura física e recursos pedagógicos pontuações entre 1 a 3, com um predomínio maior das pontuações 3 e 2, conforme apresentado na Figura 2 a seguir.
Figura 2 – Gráfico PAR (2011-2014): distribuição das pontuações na dimensão Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos – Natal/RN
Fonte: PAR (2011-2014), Natal/RN. Elaborado pela autora.
Considerando os dados acima, dos 22 indicadores que compõem a dimensão analisada, 13 apresentavam uma situação insatisfatória ou crítica, de modo que a equipe local solicitou ações a ser implementadas, tanto pelo município como pela União, mediante assistência técnica e financeira. Desse modo, o sistema de ensino de Natal, assim como outros sistemas públicos de ensino brasileiro, carece de condições físicas e de materiais necessárias para garantir a aprendizagem dos estudantes matriculados na rede.
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 1 2 3 4 Não se aplica Pontuações
Instalações físicas da Secretaria Municipal de Educação
Condições da rede física escolar existente
Uso de tecnologias
Recursos pedagógicos para o desenvolvimento de práticas pedagógicas que considerem a diversidade das demandas educacionais
O critério NSA foi atribuído a 03 indicadores da Área 2 - Condições da rede física escolar existente, sendo eles: a) Infraestrutura física existente: condições das unidades escolares que ofertam a educação infantil no campo, comunidades indígenas e/ou quilombolas; b) Infraestrutura física existente: condições das unidades escolares que ofertam o ensino fundamental no campo, comunidades indígenas e/ou quilombolas e c) Necessidade de novos prédios escolares: existência de prédios escolares para atendimento à demanda da educação infantil no campo, comunidades indígenas e/ou quilombolas. A justificativa para utilização desse critério é porque a rede de ensino não oferece educação infantil no campo, bem como nas comunidades indígenas e quilombolas.
No PAR (2007-2010), o MEC determinou como uma das condições para receber a assistência técnica e financeira para dar início às ações de infraestrutura escolar e recursos pedagógicos a elaboração do LSE, instrumento elaborado pelo FNDE que reúne informações acerca de estrutura física, equipamentos, mobiliários e recursos didáticos das escolas públicas. No PAR (2011-2014), a elaboração e a utilização do LSE como critério para aprovação de ações que envolvem o apoio do governo federal aos entes federados foi revogado mediante a Resolução do CD/FNDE nº 11/2012. Nesse sentido, um dos entrevistados ressalta que muitos municípios, inclusive Natal, tiveram dificuldades com essa ferramenta: “[...] o LSE era condição inclusive para os municípios pleitearem os recursos no âmbito federal. Só que me parece que essa ferramenta não conseguiu atingir o objetivo para o que ela foi proposto. Os municípios tiveram dificuldades para fazer esse levantamento” (ENTREVISTADO 3, 2017).
A SME ainda criou, durante a elaboração do PAR (2011-2014), um grupo responsável pelo levantamento dos dados de infraestrutura e recursos pedagógicos das unidades de ensino mediante a aplicação do LSE. Entretanto, houve dificuldades no processamento desses dados:
[...] foi montado uma equipe aqui na sala de engenharia, os técnicos e os estagiários também foram para as escolas. Fizeram um levantamento bem detalhado, porque ele é bem minucioso, o LSE. É tudo sobre a questão da infraestrutura. Nós tivemos problema no final do LSE, não foi só Natal. Mas tivemos problema com a questão da tabulação, era para tabular dados, para ter resultados, ter indicadores (ENTREVISTADO 4, 2017).
Devido a essa dificuldade, que ocorreu tanto em nível local quanto nacional, o MEC não mais condicionou a transferência de recursos e o apoio técnico no PAR (2011-2014) à elaboração do LSE. Entretanto, o município de Natal ainda fez uso desses dados coletados para composição do seu Plano.
Conforme a Resolução CD/FNDE nº 14/2012, o apoio da União aos entes federados, no âmbito do PAR (2011-2014), será concedido apenas aos que tenham elaborado o PAR e o submetido à provação do Comitê Estratégico24, além de aceitar o Termo de Compromisso disponibilizado no Simec. Na análise dos processos que solicitaram o apoio financeiro, serão considerados os seguintes fatores: a) disponibilidade orçamentária para sua implementação; b) capacidade operacional do ente que propôs a execução da ação; c) apresentação da demanda de forma qualificada; e d) adequação das metas previstas no compromisso à elevação do Ideb local.
Considerando a reformulação do documento PAR em 2011, com a ampliação de áreas e indicadores nas dimensões, questionamos se houve dificuldades na fase de elaboração. As dificuldades nesse processo dizem respeito à formulação desse planejamento educacional, ou seja, a estrutura do PAR: “Tinha questões fechadas” (ENTREVISTADO 4, 2017). Outro depoente aponta que a SME tinha de adequar suas necessidades conforme os indicadores, as pontuações e as ações estabelecidas pelo MEC:
[...] a gente poderia citar como principais dificuldades com base no Guia é que as questões trazidas geralmente eram para realidade do país como um todo. E muitas vezes o município não tinha exatamente aquela realidade. Então tinha que adequar, responder e procurar ajustar a nossa realidade no campo que se aplicava à justificativa (ENTREVISTADO 3, 2017).
Nesse sentido, o município não tinha dificuldade quanto às orientações para aplicação do instrumento, mas a principal dificuldade reside na avaliação da situação educacional do município, uma vez que o PAR é um planejamento com uma estrutura padrão para todas as unidades governamentais, em que não é dada a liberdade para planejar ou incluir novas ações, considerando suas demandas educacionais, mas sim em escolher apenas as ações que fazem parte do rol disponibilizado pelo MEC (CAMINI, 2009). Com isso, o ente federado culmina em assinalar uma pontuação que mais se aproxima da sua realidade, colocando no item das demandas as necessidades reais para atender a rede de ensino. Portanto, ao aderir ao Plano de Metas, os entes federados passam a assumir a responsabilidade de elaborar e implementar esse planejamento educacional, sendo condicionados a aceitar padrões, critérios e diretrizes criados em nível federal, mesmo sem atender a realidade local,
24 Segundo a Lei nº 12.695/2012, o Comitê Estratégico do PAR tem como finalidade definir, monitorar e revisar ações, programas e atividades que serão objeto de assistência técnica e/ou financeira da União, assegurando a representação do Conselho Nacional de Secretários de Estado da Educação (CONSED) e da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME).
tendo como consequência uma padronização na gestão administrativa e pedagógica dos sistemas educacionais, como bem assinala Camini (2010, p. 540):
Considera-se também que as diretrizes formuladas centralmente, assumidas e executadas de forma compartilhada e descentralizada por todas as instâncias, também podem contribuir para a homogeneização da gestão, aplicando-se padrões nacionais generalizados através de programas disseminados em todo o país, obedecendo a normas fixas e, dessa forma, desconsiderando a enorme diversidade regional, estadual e municipal.
Na concepção do PAR, o governo federal define que o regime de colaboração entre os entes federados ocorrerá a partir do apoio técnico e financeiro da União, tendo em vista garantir a qualidade na educação básica. Desse modo, a Figura 3, por meio de um gráfico, sintetiza as formas de execução do PAR (2011-2014) solicitadas pelo município de Natal na dimensão analisada.
Figura 3 – Gráfico com a distribuição das formas de execução das subações na dimensão Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos do PAR (2011-2014) – Natal/RN
Fonte: PAR (2011-2014), Natal/RN. Elaborado pela autora. Nota:
* O total de subações solicitadas pelo município na dimensão é igual a 97.
Conforme os dados do gráfico acima, na forma de execução das subações para garantir as condições de infraestrutura e recursos pedagógicos na rede de ensino, o município detém o maior percentual na execução do PAR, com 63% das subações, enquanto que a assistência financeira e técnica do MEC representa, no total, 31% das subações. O menor percentual refere-se ao financiamento do BNDES, com 6% das subações solicitadas pelo município na Área 1 – Instalações físicas da Secretaria Municipal de Educação.
A partir dos dados acima, embora o município de Natal tenha solicitado a assistência técnica e financeira da União, observa-se que este detém a maior parcela na execução de
63% 22%
6%
9% Município
Assistência Financeira - MEC Assistência Financeira - BNDES
ações de infraestrutura e recursos pedagógicos. Para o planejamento dessas ações previstas no PAR, o município faz conforme a Lei Orçamentária, em que são previstas despesas de custeio e capital para a educação, de modo que a SME utiliza como base esse orçamento para elaborar e executar as ações, que são organizadas a partir de levantamentos realizados pelas equipes de cada departamento, que visitam as escolas ou recebem ofícios delas solicitando equipamentos, mobiliários e recursos pedagógicos em falta nas unidades de ensino.
O planejamento dessas ações de infraestrutura elas se dão anualmente, com a elaboração da Lei Orçamentária Anual. A gente mobiliza os departamentos todos, no caso das ações que recebem recursos municipais. E os departamentos elaboram suas propostas, se existe uma necessidade de aquisição de material pedagógico, eles colocam na proposta que enviam para cá, isso é feito através de levantamentos que as equipes pedagógicas realizam nas escolas, recebem também através de ofícios das unidades escolares pleiteando essa parte de recursos pedagógicos, principalmente. (ENTREVISTADO 3, 2017).
Ao analisar a oferta de ações que envolve o apoio da União no âmbito do PAR (2011-2014), observa-se que, na dimensão infraestrutura física e recursos pedagógicos, o número de subações que contam com a assistência técnica e financeira do FNDE é menor comparado com a demanda de subações exclusivas do município. Segundo Cavalcanti (2016), ao longo do tempo, observa-se que o MEC diminuiu de forma significativa sua responsabilidade na execução de ações: no primeiro PAR, a União detinha 86,5% das ações, passando para 26,8% no segundo PAR.
Na proposta do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, o PAR seria o mecanismo que aumentaria a colaboração entre os entes federados, tendo em vista a equalização das oportunidades educacionais e a consolidação da qualidade dos sistemas de ensino, mediante o aumento do financiamento e apoio técnico. Todavia, há um descompasso nessa política, pois existe uma relação bastante assimétrica, em que o governo federal, como principal ente de peso administrativo-financeiro na organização da educação, comporta o menor número de ações a ser pactuadas com os demais entes federados.
Referente à assistência financeira da União, foram solicitados recursos nos seguintes indicadores: Condições de mobiliário e equipamentos escolares: quantidade, qualidade e acessibilidade, Existência de transporte escolar para alunos da rede: atendimento à demanda, às condições de qualidade e de acessibilidade (Área 2 – Condições da rede física escolar existente) e Existência, suficiência, diversidade e acessibilidade de materiais pedagógicos (Área 4 – Recursos pedagógicos para o desenvolvimento de práticas pedagógicas que considerem a diversidade das demandas educacionais). Essa transferência de insumos se dará por meio dos programas: a) ProInfância, para aquisição de equipamentos e mobiliário que
atendam a demanda da rede de ensino para creches e pré-escolas; b) Caminho da Escola, para aquisição de veículo padronizado para transporte escolar terrestre (ônibus); e c) FNDE, para