A primeira gestão do então presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006) é marcada por uma agenda política voltada para a estabilização da economia brasileira, assim como para a criação de programas compensatórios, desenvolvidos para combater a pobreza no país e a desigualdade na distribuição de renda, com destaque para os programas Fome Zero8 e Bolsa-Família9. Referente às políticas para melhorar a educação básica, vale ressaltar duas ações elaboradas em seu governo: a ampliação do ensino fundamental, a partir da Lei nº 11.274/200610, e a reformulação do financiamento para área da educação básica, através do Fundeb.
Na campanha eleitoral de 2006 para a presidência, Luiz Inácio Lula da Silva propõe um novo ciclo de desenvolvimento para o país, com iniciativas que incluem ampliar e melhorar a qualidade da educação, com ênfase em ações para garantir o acesso à escola pública, superar os índices de analfabetismo, promover a inclusão digital, ampliar o acesso ao ensino profissional, técnico e tecnológico, bem como promover reformas no ensino superior. Esses aspectos, na visão do governo, são fundamentais “[...] para garantir a inclusão econômica, social e política de dezenas de milhões de brasileiras e brasileiros [...]”, tornando, então, a educação prioridade em seu segundo mandato (LULA PRESIDENTE, 2006, p. 12).
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Lançado pelo governo federal em 2003, o Programa Fome Zero é direcionado ao combate à fome e à pobreza, a partir de políticas e ações executadas em conjunto entre todos os ministérios, os entes federados e a sociedade civil.
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Criado a partir da Lei nº 10.836/2004, o programa Bolsa-Família tem como finalidade a transferência de renda do governo federal para as famílias em situação de pobreza ou de extrema pobreza, que tenham em sua composição crianças ou adolescentes entre 0 a 15 anos de idade.
10A Lei nº 11.274/2006 altera os artigos da LDB nº 9.394/1996 e estabelece a ampliação do ensino fundamental de 8 para 9 anos de duração. Desse modo, as matrículas nessa etapa educacional passam a incluir as crianças de 6 anos de idade, nas redes públicas e privadas, de modo que os entes federados têm até o ano de 2010 para implementar e adequar seus sistemas de ensino com base na legislação.
Ao ser eleito novamente, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva ratifica as ações propostas em sua campanha, ao assegurar a qualidade do ensino público brasileiro a partir de um novo projeto educacional e de investimentos financeiros, como uma forma de superar as lacunas deixadas na gestão anterior. Dessa forma, no PPA (2008-2011), o governo apresenta o PDE como uma das agendas do seu mandato, juntamente com a Agenda Social11 e o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)12.
Apresentado em abril de 2007, o PDE propõe elevar a qualidade educacional no país, mediante ações e programas que incidem em todos os níveis, etapas e modalidades de ensino. A esse respeito, Saviani (2007, p. 1233) avalia o PDE como um “grande guarda-chuva”, uma vez que agrega programas já em desenvolvimento pelo MEC, além de novas ações para a educação. Sua organização contempla quatro eixos, quais sejam: educação básica, ensino superior, ensino profissional e tecnológico, alfabetização e educação continuada. No âmbito da educação básica, esse plano apresenta um conjunto de iniciativas, com programas que ocorrem sobre toda a etapa, além de demandas específicas para os níveis e as modalidades de ensino, como mostra o Quadro 1 a seguir.
Quadro 1 – Plano de Desenvolvimento da Educação (2007): ações e programas no atendimento a educação básica
Ações/Programas Especificação
Coleção Educadores
Elaborar obras acerca de educadores e pensadores brasileiros e estrangeiros, que serão distribuídas para escolas da educação básica.
Conteúdos Educacionais Digitais Multimídia
Oferecer apoio financeiro para produção de conteúdos educacionais digitais multimídia aos professores de língua portuguesa, matemática, física, química e biologia.
Educacenso Sistema criado para coleta de dados educacionais de todas as escolas da rede pública do país. Formação
Instituir o sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB) para oferta de cursos de formação inicial e continuidade aos professores das redes públicas de ensino – Lei nº 5.800/2006.
Formação da Saúde Articulação entre os Ministérios da Educação e
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A Agenda Social compreende um conjunto de ações focalizadas para a parcela da população mais vulnerável, mediante a transferência de renda, o fortalecimento dos direitos humanos de cidadania, a cultura e a segurança pública. Integram essa política ações de assistência social, segurança alimentar e nutricional, que impactam sobre a pobreza e a desigualdade presentes no Brasil, bem como ações que envolvem o fortalecimento e o respeito aos direitos humanos, principalmente o direito das crianças e adolescentes, das pessoas com deficiência, das comunidades quilombolas e indígenas, e das mulheres (BRASIL, 2007k).
12O PAC envolve a expansão de investimentos em infraestrutura para atender o setor econômico (transporte, energia etc.) e social (habitação e saneamento), incentivos tributários e financeiros ao setor privado, e um conjunto de medidas fiscais e monetárias voltado para viabilizar o financiamento em programas de investimento público e aumentar o crescimento econômico (BRASIL, 2007k).
Saúde para o desenvolvimento de práticas
formativas para os profissionais da saúde, por meio do Programa de Educação pelo Trabalho para Saúde (PET-Saúde).
Fundeb
Transferência de recursos para os entes federados que oferecem etapas e modalidades da educação básica. Os recursos são destinados tanto para remuneração como para manutenção das escolas. Gosto de Ler
Estimular mais a leitura e escrita aos alunos do ensino fundamental mediante a Olímpiada Brasileira de Língua Portuguesa.
Guia de Tecnologias
Elaborar um guia para orientar os gestores na escolha de tecnologias educacionais que tem como referencial melhorar a qualidade no processo de ensino-aprendizagem dos alunos.
Inclusão Digital
Distribuir computadores para todas as escolas públicas, por meio do Programa Nacional de Tecnologia Educacional (ProInfo).
Literatura para Todos
Concurso promovido pelo MEC para estimular a produção literária em jovens e adultos recém- alfabetizados.
Município Livre do Analfabetismo
Criação de selo e certificação aos municípios que alcançaram bons índices na educação básica, inclusive na educação de jovens e adultos. Piso do Magistério
Garantir o piso salarial nacional para os profissionais da educação, mediante a Lei nº 11.738/2008.
Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE-Escola)
Programa de apoio à gestão escolar, que visa auxiliar as escolas no planejamento das ações pelas escolas.
Plano de Metas Compromisso Todos
pela Educação/Ideb
Implementar as diretrizes do Plano de Metas
Compromisso Todos pela Educação, mediante o
Decreto nº 6.094/2007, que visa melhorar a qualidade da educação básica, por meio de ações que envolvem o apoio técnico e financeiro da União, estabelecendo o Ideb como parâmetro para verificar a qualidade das escolas.
Programa de Acompanhamento e Monitoramento do Acesso e
Permanência na Escola das Pessoas com Deficiência Beneficiárias do Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC/LOAS)
Garantir as condições necessárias ao acesso e permanência na rede de ensino para pessoas com deficiências beneficiadas pelo BPC.
Programa Brasil Alfabetizado Garantir a alfabetização de jovens e adultos.
Programa Caminho da Escola Garantir transporte escolar para alunos da educação básica.
Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE)
Garantir recursos financeiros para manutenção dos prédios e aquisição de materiais as escolas
públicas.
Programa Mais Educação
Contribuir para formação integral dos alunos, através de ações socioeducativas no contraturno escolar, buscando reduzir a evasão, reprovação e distorção idade/ano nas escolas.
Programa Nacional Biblioteca na Escola (PNBE)
Promover a distribuição de livros literários às escolas públicas.
Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (ProInfância)
Financiar a construção de unidades escolares para educação infantil, bem como a aquisição de equipamentos e mobiliário.
Programa Nacional do Livro Didático (PNLD)
Promover a distribuição de livros didáticos aos estudantes da educação básica.
Programa Saúde nas Escolas
Com apoio do Ministério da Saúde, esse programa busca contribuir para formação dos alunos, por meio de ações de prevenção, promoção e atenção à saúde – Decreto nº 6.286/2007.
Projeto Olhar Brasil
Atender alunos da rede pública de ensino e alunos do Programa Brasil Alfabetizado que têm
problemas oftalmológicos, interferindo no processo de aprendizagem.
Provinha Brasil
Instituir avaliação para verificar o nível de alfabetização dos alunos matriculados nos anos iniciais do ensino fundamental.
Salas Multifuncionais
Implementar nas escolas salas com equipamentos, mobiliário e recursos didáticos específicos para atender estudantes com necessidades educacionais especiais.
Fonte: MEC (2017).
A partir do quadro, observa-se que o governo federal englobou uma diversidade de programas e iniciativas no PDE, todavia, Nardi, Schneider e Durli (2010) argumentam que não existem critérios claros na organização e articulação desse conjunto de medidas, uma vez que cada programa se caracteriza como uma ação pontual para atender a educação básica. Além disso, os autores ressaltam que desde a implementação do PDE as ações vão sendo reconfiguradas ou excluídas pelo MEC, a partir de atos legislativos.
O MEC apresenta o PDE como um plano educacional que busca articular as políticas educacionais para etapas, níveis e modalidades de educação como um todo, reconhecendo as relações intrínsecas entre eles, a partir de uma visão sistêmica, segundo expõe no documento.
[...] promover a articulação entre as políticas especificamente orientadas a cada nível, etapa ou modalidade e também a coordenação entre os instrumentos de política pública disponíveis. Visão sistêmica implica, portanto, reconhecer as conexões intrínsecas entre educação básica, educação superior, educação tecnológica e alfabetização e, a partir dessas conexões, potencializar as políticas de educação de forma a que se reforcem reciprocamente (BRASIL, 2007j, p. 10).
Apesar de o PDE propor a articulação de ações e programas orientados para cada eixo norteador, este não pode ser denominado como um plano. Na organização do aparelho estatal, o processo de planejamento expressa a definição de ações, a partir de um diagnóstico de uma dada realidade, tendo em vista a superação ou a consolidação de determinadas práticas na sociedade, como bem colocam Ferreira e Fonseca (2011, p. 71).
[...] o planejamento funciona como elemento racional para organizar a política do Estado que compreende condições e objetivos econômicos, sociais, políticos e administrativos, ainda que em graus variáveis. Em linhas gerais, a organização racional do Estado é realizada a partir de algumas hipóteses sobre a realidade, sendo o planejamento a forma concreta de definição das ações e dos meios para seu alcance, quando um país pretende transformar ou consolidar determinadas estruturas sociais e econômicas.
No âmbito da educação, o planejamento deve envolver a elaboração de um diagnóstico da situação presente nos sistemas públicos de ensino (federal, estadual e municipal), que será a base de sustentação para fixação de diretrizes, metas e estratégias, articuladas entre si, para dar organicidade à educação brasileira. Nessa direção, apenas o PNE se configura como um plano de educação, que envolveu a participação e o debate de vários setores da sociedade. Nesse sentido, apesar de as ações do PDE incidirem sobre metas e estratégias propostas pelo PNE (2001-2010)13, ao analisar a estrutura de cada plano, observa- se que o PDE não se constitui como um plano educacional, mas como um plano de ação, com um conjunto de programas direcionado para a educação básica, o ensino superior e as modalidades de ensino (SAVIANI, 2007). Como bem avalia Cara (2007), antes mesmo de a União cumprir com os desafios impostos pelo PNE, o MEC cria o PDE como um plano, sem alinhar suas ações a todas as diretrizes e metas previstas no Plano em 2001.
Outro ponto a ser destacado no processo de formulação do PDE é a ausência de uma ampla consulta e de debate das diretrizes desse projeto com representantes dos profissionais de educação, como a Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE)14, a União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação (UNCME)15, a União Nacional dos Estudantes (UNE)16, ou da articulação com entidades acadêmicas, como a Associação
13 Dentre as ações do PDE que respondem a alguns desafios presentes no PNE (2001-2010), destaca-se a ampliação de recursos para a construção e a melhoria nas condições físicas e materiais das escolas de educação infantil, por meio do ProInfância; a oferta de transporte escolar, por meio de programas como Caminho da Escola; e a oferta de equipamentos e materiais audiovisuais para assegurar a inclusão digital de escolas da rede pública, mediante o ProInfo (SAVIANI, 2007).
14
Entidade sindical que representa os profissionais da educação básica.
15 Entidade que representa os conselhos municipais de educação em nível nacional. 16 Entidade que representa os estudantes brasileiros em nível municipal, estadual e federal.
Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (Anped)17, a Associação Nacional de Política e Administração da Educação (Anpae)18, a Associação Nacional pela Formação de Professores (Anfope)19, entre outros (AGUIAR, 2007; RAMOS, 2007). Conforme Camini (2010), a participação de alguns setores da educação, como o próprio CNTE, ocorreu na sequência após a apresentação do PDE pelo MEC. Contudo, fica visível que o governo federal não considerou, na elaboração desse projeto, movimentos sindicais e setores acadêmicos, que desde o processo de redemocratização do Brasil, na década de 1980, debatem e organizam inúmeros congressos, conferências e palestras com o propósito de melhorar a educação no país.
Assim, apesar de o PDE reunir dezenas de programas independentes, sem articulação entre si, e com escasso diálogo com entidades acadêmicas e representativas da área educacional na sua elaboração, o governo de Luiz Inácio Lula da Silva (2007-2010) expressa uma orientação para o desenvolvimento de uma política educacional que busca melhorar a qualidade do ensino no país, resgatando o protagonismo da União, por meio da atuação do MEC, na tentativa de corrigir as “[...] distorções de um país com as dimensões do Brasil e com suas diferenças regionais” (OLIVEIRA, 2009, p. 207).
No governo da presidente Dilma Rousseff, candidata do Partido dos Trabalhadores (PT), eleita em 2010, é dada continuidade às ações do PDE e aos demais programas que estavam sendo executados na gestão de Luiz Inácio Lula da Silva, além de apresentar novas ações para educação básica. No PPA (2012-2015), o novo governo do PT propõe como principais metas para esse nível: a) elevar o grau de escolarização da população; b) melhorar a qualidade educacional em todas as suas etapas e modalidades; c) democratizar a gestão nas redes públicas de ensino, obedecendo ao princípio de participação dos segmentos escolares na elaboração do projeto pedagógico e nos conselhos escolares; d) garantir a valorização dos profissionais de educação; e e) reduzir as desigualdades socioeconômicas e regionais no que diz respeito ao acesso e à permeância dos alunos (BRASIL, 2011a).
Para alcançar esses objetivos, são previstas ações de infraestrutura, como construção, reforma e ampliação de creches e pré-escolas por meio do PAR, planejamento previsto nas ações do PDE por meio do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação. Também inicia a segunda etapa do PAC, que inclui investimentos para a educação no que diz respeito ao aumento no atendimento a educação infantil, mediante a construção de novas unidades de
17 Associação que engloba os programas de pós-graduação em educação, assim como os docentes e estudantes vinculados aos programas e às pesquisas na área educacional.
18 Associação civil de natureza acadêmica, que atua na área da política e gestão educacional. 19 Associação comprometida com a luta pela formação dos profissionais da educação.
ensino, e referente à permanência de estudantes, com base na construção de quadras esportivas nas escolas, cobertura de quadras já construídas e aquisição de mobiliário escolar nas salas de aulas para estudantes e professores.
O governo federal também ampliou os programas voltados para a distribuição de livros didáticos para as escolas e obras literárias para as bibliotecas, além da merenda escolar e do transporte escolar. Outra estratégia adotada é a expansão do programa Mais Educação. Em 2012, 32.074 mil escolas púbicas aderiram ao programa, beneficiando mais de 4,0 milhões de estudantes. O governo ainda ressalta que, dessas escolas que aderiram ao programa, mais de 17 mil alunos recebem auxílio do Bolsa-Família. Nesse sentido, o governo propõe expandir, para o período de 2012 a 2014, 15 mil novas escolas por ano, buscando atingir pelo menos 60% de escolas com alunos beneficiados com o Bolsa-Família (BRASIL, 2013).
Nesse sentido, ao analisar o sistema federativo brasileiro, observa-se uma matriz com base na cooperação entre os entes da federação, inclusive na organização da educação, ao estabelecer o regime de colaboração entre União, estados e municípios, ao passo que define responsabilidades a cada nível de governo quanto a seu papel na oferta e no atendimento às etapas e à modalidade de ensino no país. Entretanto, ainda não existe um instrumento normativo que regulamente o regime de colaboração no âmbito da educação, que avançaria no sentido de definir de forma clara os limites e as responsabilidades quanto às atribuições de cada nível do governo, garantindo a melhoria da qualidade educacional.
A partir do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, em 2007, o PDE surge como uma política voltada para estabelecer uma nova forma de colaboração entre os entes federados, resgatando o papel constitucional da União, a fim de garantir a equalização e a melhoria da educação brasileira, com base em apoio técnico e financeiro para estados e municípios, dada a diversidade socioeconômica presente no território nacional, inclusive para o acesso, a permanência e o sucesso escolar dos estudantes. Desse modo, o regime de colaboração torna- se o princípio do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, prevendo um conjunto de ações para assistir os entes federados, no que se refere à educação básica, que será materializado por meio da elaboração do PAR. Para compreender a dinâmica dessa política e suas diretrizes, a seção a seguir trata da implementação do Plano de Metas e do PAR.
3 PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO, PLANO DE METAS E PAR: O REGIME DE COLABORAÇÃO
O PDE tem como principal eixo estruturante para educação básica a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, que passa a ser o instrumento que visa estabelecer a forma de colaboração entre os entes da federação, que passam a ofertar o apoio suplementar e a assistência financeira voluntária para as redes públicas de ensino, tendo em vista o alcance das metas projetas pelo governo federal, a ser assumidas pelos estados e municípios que aderiram ao Plano de Metas.
Nesse sentido, esta seção apresenta uma discussão sobre o regime de colaboração no âmbito do PDE, por meio da implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela
Educação e da elaboração do PAR, sendo divido da seguinte forma: 1) discutir as proposições
do PDE e Plano de Metas para o estabelecimento do regime de colaboração na educação; 2) analisar o PAR e as atribuições definidas aos entes federados tendo em vista a melhoria da qualidade educacional; 3) identificar as ações do PAR no tocante à infraestrutura física e aos recursos didáticos para as redes públicas de ensino.
3.1 PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO (2007): O REGIME DE