O regime de colaboração aos entes federados previsto no Plano de Metas configura- se a partir da assistência financeira e técnica da União. No PAR (2011-2014) do município de Natal, a assistência financeira tem como objetivo atender as seguintes demandas da rede de ensino: equipamentos e mobiliário para as unidades de ensino, transporte escolar acessível e materiais pedagógicos (brinquedos, jogos, instrumentos musicais etc.) para educação infantil. No que concerne aos equipamentos e ao mobiliário, foram celebrados Termos de Compromisso entre a União e o município para o atendimento à educação infantil e ao ensino fundamental, conforme exposto nas falas a seguir:
[...] o mobiliário e o equipamento das unidades de ensino da educação infantil, que são os CMEI’s, elas vieram através de subações do PAR. Foram diretamente vinculadas ao PAR. Que são subações do PAR, geraram Termos de Compromissos, o município aceitou esses Termos de Compromissos, e a gente realmente celebrou esses recursos com o FNDE (ENTREVISTADO 3, 2017).
[...] tivemos, por exemplo, o Termo de Compromisso para equipamentos, mobiliário para as escolas de ensino fundamental, que teve conjunto de carteiras para alunos e professores e foi acho que quase 100% das escolas, não dos CMEI’s, das escolas do ensino fundamental. E ele foi inclusive realizado, foi um dos Termos de Compromisso que a gente celebrou e que a gente executou plenamente (ENTREVISTADO 3, 2017).
Para a aquisição de transporte escolar, o município também recebeu transferências da União, no âmbito do PAR, para a obtenção de ônibus escolar: “Nós tivemos também vinculado ao PAR o Termo de Compromisso para a aquisição de doze ônibus escolares acessíveis, ônibus urbanos” (ENTREVISTADO 3, 2017). O cumprimento, por parte da União, em garantir o financiamento das ações solicitadas pelo município de Natal para a compra de equipamentos, mobiliário e transporte escolar é identificado no portal do FNDE, apresentado a seguir na Tabela 6.
Tabela 6 – Assistência financeira da União na dimensão Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos em Natal/RN – PAR (2011-2014)
Programas Valores Recebidos (R$) / Ano Base
2012 2013 2014 2015 2016 Caminho da Escola - 1.584.000,00 - - - Mobiliário - PAR - - - - 999.733,00 ProInfância (equipamento) - 173.984,10 - 114.285,06 159.070,29 ProInfância (mobiliário) - 235.120,92 - 81.410,17 131.965,33 Total - 1.993.105,02 - 195.695,23 1.290.768,62
Fonte: FNDE/MEC (2017). Elaborado pela autora.
Com base na Tabela 6, observa-se que o município de Natal recebeu transferência de recursos de programas previstos pelo PAR, como Caminho da Escola, destinado à obtenção de ônibus escolar para atender as escolas da rede pública de ensino, Mobiliário – PAR, destinado à aquisição de mobiliário as escolas, e ProInfância, destinado tanto para investimento em equipamentos como mobiliário para educação infantil.
Os recursos destinados às ações do PAR (2011-2014) correspondem aos anos de 2013, 2015 e 2016, que, somados, equivalem a R$ 3.479.568,87. Desse total, o maior repasse é destinado à compra de ônibus escolar, por meio do Programa Caminho da Escola, com o valor de R$ 1.584.000,00. Em seguida, houve o investimento em equipamentos e mobiliário para as unidades de educação infantil, pelo ProInfância, com o valor de R$ 895.835,87. Ressalta-se que em 2016 os repasses desse programa são custeados com recursos do PAC, submetido às regras do Decreto nº 7.507/2011, que preveem a movimentação de recursos transferidos pela União, no âmbito do Plano Especial de Recuperação da Rede Física Escolar Pública, e aqueles transferidos aos entes federados com o objetivo de prestar assistência financeira para manutenção de novos estabelecimentos públicos de educação infantil.
No âmbito da assistência técnica da União, o município solicitou, na área referente ao uso das tecnologias, a implementação de salas de recursos multifuncionais para atendimento a alunos com necessidades educacionais especiais em todas as escolas da rede de
ensino. Ao questionar sobre a execução dessa ação, o entrevistado tem dúvida quanto à execução dessa ação pelo MEC, pois algumas escolas receberam equipamentos e recursos para as salas, no entanto, não são repassadas ao município informações sobre a promoção dessa assistência.
[...] no caso das salas de recursos multifuncionais, se deu praticamente na própria escola. A Secretaria não recebeu recursos para isso e não recebeu os equipamentos aqui [...]. Esses equipamentos é um repasse direto para as escolas. Existe aí, não sei se é uma divergência ou uma falta de informação mais precisa para saber [...] se essas salas de recursos multifuncionais e os equipamentos que chegaram às escolas foram realmente ocasionados pelo PAR, [...] porque a gente não tem uma resposta, não tem um documento que mostre [...] isso. Sabemos que algumas escolas receberam, [...] não sei exatamente se foi nesse período de 2011 a 2014, acredito que foi dentro desse período, e que isso caracteriza a assistência técnica do MEC. Mas que nós, em termos de receber essa devolutiva do MEC e FNDE, não recebemos. Sabemos sim através das próprias escolas que informam, através do próprio Setor de Educação Especial que acompanham as escolas, então a gente tem um conhecimento disso, dessa ação efetivada através do recebimento de equipamentos da própria escola (ENTREVISTADO 3, 2017).
No Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, é estabelecida a divisão de responsabilidades aos entes federados. Nesse processo, firmado em um termo, a União torna- se responsável por prestar assistência técnica e financeira, enquanto o município passa a ser responsável por cumprir as condições e os prazos definidos pelo MEC com o objetivo de garantir a assistência. A partir da fala do entrevistado, verifica-se uma limitação na execução da ação por parte da União, pois, ao prestar a assistência técnica ou financeira ao município, não são claras as informações quanto ao andamento da ação, que, nesse caso, envolve a descentralização dos equipamentos para as escolas.
Outra limitação no que diz respeito ao processo de execução das ações por parte da União refere-se à aquisição dos recursos pedagógicos, pois o município também solicitou apoio técnico e financeiro. Apesar do planejamento do documento, justificando e informando as demandas nos indicadores, bem como da solicitação de ações disponibilizadas pelo MEC, o ente federado não foi contemplado com essas ações, ainda que ao acessar o Simec se visualize a aprovação dessa solicitação.
Houve as ações em que o município planejou para receber assistência técnica, [...] e até financeira para os recursos didáticos. Aqui no sistema mostra que elas foram aprovadas, no entanto, não houve celebração do Termo de Compromisso para efetivar esse repasse. [...] não se tem uma justificativa, simplesmente estão lá no sistema aprovados, houve o planejamento pelo município, mas que o município não recebeu e o FNDE não tem essa explicação (ENTREVISTADO 3, 2017).
Ao questionar sobre uma resposta do MEC/FNDE relativa às ações previstas no PAR (2011-2014) e visualizadas no Simec como aprovadas, mas não executadas, não há informações disponíveis ao município acerca das causas da execução ou não de ações solicitadas pelo ente federado, mesmo o município atendendo a todas as diligências solicitadas pelo FNDE.
[...] algumas vezes eles abriram algumas diligências para o município atender, nós respondemos essas diligências e muitas dessas ações ficaram em análise pela equipe do FNDE, de forma que a gente não consegue uma resposta efetiva para dizer o porquê que foi executado ou não aquela ação. Existe no sistema, a gente vê que a ação está aprovada; outras a gente vê que foram aprovadas, mas não geraram Termo de Compromisso, que é o instrumento que regulamenta a transferência desses recursos para o município. Mas, não existe uma explicação [...]. Acredito que muitas vezes isso se dá pela questão da indisponibilidade financeira do FNDE ou mesmo por uma questão de priorização de um planejamento deles no âmbito nacional, por exemplo, de alguns municípios que já receberam ações e outros não, [...] mas de forma clara, o retorno para o município [...] não tem (ENTREVISTADO 3, 2017).
Segundo Farenzena e Marchand (2013), para garantir a melhoria da qualidade da educação básica proposta no Plano de Metas, torna-se imprescindível a colaboração entre o governo federal e municipal na realização das ações e subações previstas no PAR, sendo essas de responsabilidade exclusiva do município ou da União. Isso requer a articulação entre os níveis de governos para que cada ação seja plenamente executada, pois caso uma das partes não execute a subação, a ação não pode ser finalizada. A partir dos dados coletados no portal do FNDE e das entrevistas, verifica-se que o cumprimento das ações do PAR municipal relacionado ao apoio técnico e financeiro do MEC ocorreu de forma parcial, uma vez que a União executou as ações previstas para as condições físicas da rede pública de ensino (equipamento, mobiliário, transporte), porém, as ações que envolviam tanto a assistência financeira como técnica da União ao município de Natal, especialmente na área de recursos pedagógicos, não foram executadas.
O conceito de regime de colaboração remete a uma cooperação entre os níveis de governos, de modo que cada ente deve exercer suas funções próprias em um ambiente institucional de solidariedade e equilibro federativo (SENA, 2013). No PAR, estabelece-se que a colaboração será marcada por uma revisão do papel do Estado em assistir os entes federados, principalmente aqueles com menor capacidade política, técnica e financeira. Portanto, a União passa a assumir sua função supletiva, ou seja, tem a “[...] obrigação como instância federativa com maior capacidade de recursos financeiros e técnicos de auxiliar [...]” os entes federados, buscando efetivar o regime de colaboração e garantir a redução das desigualdades, como previsto no PDE e Plano de Metas (SENA, 2013, p. 135).
Porém, o que se observa é uma fragilidade na implementação do PAR (2011-2014) no município de Natal, pois como assinala Farenzena et al. (2012a, p. 159), o próprio propositor dessa política tem dificuldades em arcar com as “[...] responsabilidades com as quais se comprometeu, dentro de um cronograma acordado, seja por tê-las previsto no PAR, seja por tê-las inserido nos termos de cooperação gerados quando da finalização do PAR”. Dessa forma, as ações que dependiam da colaboração da União ficam inviabilizadas ou estão sujeitas à disponibilidade de orçamento do próprio ente federal ou de sua capacidade técnica para garantir o que foi proposto no plano para as escolas.
Ao analisar as condições de infraestrutura e recursos pedagógicas da rede de ensino do Natal, observa-se também o recebimento de outras fontes de recursos além das previstas no PAR para atender o município no tocante à estrutura física e aos materiais pedagógicos. Dessa forma, na Tabela 7, são expostos outros recursos transferidos no mesmo período em que foram repassados os insumos do PAR (2011-2014).
Tabela 7 – Recursos de programas da União no atendimento as condições físicas e materiais – repasse ao município do Natal/RN (2011-2016)
Programas Valores Recebidos (R$) / Ano Base
2011 2012 2013 2014 2015 2016 Brasil Carinhoso - - - 2.460.415,00 - 586.800,05 Manutenção Educação Infantil - 1.494.138,79 1.563.191,48 893.782,10 116.648,51 444.543,25 PAC II – ProInfância (construção) 1.454.309,47 2.600.558,51 3.973.471,71 906.657,88 1.555.009,20 918.742,41 PAC II – Programa de Construção de Quadras Poliesportivas - - - 99.470,50 - - PDDE – Manutenção creche e pré- escola 2.833,20 3.476,00 5.600,00 - - -
Fonte: FNDE/MEC (2017). Elaborado pela autora.
Com base na Tabela 7, verifica-se que o município de Natal recebeu, no período de 2011 a 2016, recursos do Programa Brasil Carinho para a manutenção da educação infantil, do ProInfância, do Programa de Construção de Quadras Poliesportivas e do PDDE. Observa- se que o maior repasse desses recursos é do ProInfância. Considerando que no PAR (2007- 2010) Natal recebeu recursos provenientes do ProInfância para a construção de Centros Infantis, e esses recursos chegaram posteriormente ao período de vigência do primeiro PAR,
somou-se apenas os recursos desse programa a partir de 2013, ano em que iniciou o repasse dos recursos do PAR (2011-2014) de Natal. Nesse contexto, o ente municipal recebeu, entre 2013 a 2016, R$ 7.353.881,20, o dobro do valor total recebido pelo PAR nesse período – R$ 3.479.568,87.
Ao questionarmos sobre esse programa, o entrevistado expõe que, embora o município não tenha solicitado no PAR (2011-2014) ações para construção de Centros Infantis, o PAR passa a ser pré-requisito para pleitear os recursos do ProInfância, além disso, cada Termo de Compromisso referente aos equipamentos e ao mobiliário previsto no PAR/ProInfância estão vinculados a essas unidades infantis.
As obras em si do ProInfância elas não são obras diretamente do Plano de Ações Articuladas. No entanto, existe sim uma vinculação no momento em que para pleitear essas obras do ProInfância, os municípios precisariam estar em dia com a elaboração do PAR. Então os municípios teriam que ter o Plano de Ações Articulados elaborado. Era como se fosse um pré-requisito. Então, nós tivemos várias obras para construção de CMEI’s no âmbito do ProInfância e que, de certa forma, é um programa, não é do PAR exatamente, mas de certa forma ele teve essa vinculação no momento em que era uma exigência para celebrar os Termos de Compromissos para pleitear esses recursos, ter o Plano de Ações Articulados elaborado (ENTREVISTADO 3, 2017).
No governo de Dilma Rousseff (2011-2014), o ProInfância passou a integrar o PAC II, sendo prevista a “[...] construção de 6.000 unidades escolares para a educação infantil até 2014” (BRASIL, 2013). Para a realização das obras, o governo municipal também deve cumprir alguns critérios, como disponibilizar o terreno para a construção das escolas. Isso mostra que o PAR, além de constituir-se em planejamento para organização da gestão educacional do município e ofertar recursos aos entes federados, também se torna requisito para adesão de outros programas, como o ProInfância.
Contudo, no município de Natal, houve complementação de recursos financeiros para garantir as obras do ProInfância/PAC, pois devido a problemas de prazo pela construtora responsável por garantir a construção das escolas infantis, houve uma reformulação nos projetos, que utilizavam a proposta de Metodologias Inovadoras (MI)25, retornando para o Método Convencional de Construção das unidades do ProInfância. Dessa forma, os recursos previstos para as obras permaneceram os mesmos, pois o FNDE não reajustou o valor, de modo que o município passou a complementar os custos para garantir a construção dos CMEIs.
25 A proposta de Metodologias Construtivas Inovadoras visa reduzir o tempo de execução das obras, utilizando para isso um processo licitatório e de contratação mais eficiente e transparente, além de uma metodologia de projeto e construção mais rápida e limpa; garantir a qualidade do ambiente construído e diminuir o custo global da obra (MEC/FNDE, 2013).
[...] os recursos celebrados em 2013, nós já estamos em 2017, algumas dessas obras ainda não foram finalizadas, não foram executadas ainda, umas já foram iniciadas, mas estão em processo. E aí o valor que se construía em 2013 obviamente que não é o mesmo valor que se constrói em 2017. Então este valor a mais que a obra apresenta hoje, o custo dessa obra hoje representa algo em torno de 25% do valor da obra que o município tem que desembolsar, então é um valor muito alto, consideravelmente alto para que os municípios consigam executar essas obras, mesmo que lá no Termo de Compromisso não apresenta [...] esse tipo de contrapartida para os municípios, mas dada essa demora na execução, essas mudanças que não foram diretamente ocasionadas pelo município, [...] tem gerado um grande volume de recursos que o município tem que disponibilizar para concretizar essas obras (ENTREVISTADO 3, 2017).
Na Tabela 8, observam-se os valores complementados pelo município de Natal para garantir as obras das escolas de educação infantil.
Tabela 8 – PAC II: obras executadas com complementação de recursos pelo município (2013-2014)
Obra Valor do projeto Valor complementado pelo
município
CMEI Tocantínea R$ 1.185.755,84 R$ 261.648,81
CMEI Kátia Garcia R$ 922.490,03 R$ 263.265,81
Fonte: NATAL (2015a).
Além das transferências de recursos via PAR e outros programas descentralizados pela União, o município também investe parte de seu orçamento para garantir as necessidades das escolas de educação infantil e ensino fundamental da rede de ensino, no que se refere à infraestrutura e aos recursos pedagógicos.
O grande montante dos recursos para a questão de infraestrutura da rede, principalmente de recursos pedagógicos, ela se dá justamente com recursos próprios. Tanto da questão tecnológica mesmo, aquisição de computadores, lousas digitais, a gente teve nesse período aquisição tanto de material pedagógico como material de tecnologia, como as lousas e os computadores, [...] e também na parte de construção obras executadas pelo próprio município [...] (ENTREVISTADO 3, 2017).
Ao analisarmos as demandas previstas no PAR (2011-2014), o município de Natal é o principal ente federado responsável pela execução das ações no que diz respeito às condições físicas, aos recursos tecnológicos e aos recursos pedagógicos para o desenvolvimento da prática pedagógica nas escolas, conforme se apresenta no Quadro 5 a seguir.
Quadro 5 – PAR (2011-2014): ações de Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos para as escolas em Natal/RN
Áreas Síntese das subações
Condições da rede física escolar existente
1. Executar de obras para ampliação, adequação e/ou reforma de bibliotecas escolares;
2. Adquirir de equipamentos e mobiliário para as bibliotecas; 3. Adequar ou reformar, com recursos próprios, de escolas infantis;
4. Ampliar, com recursos próprios, de escolas do ensino fundamental;
5. Adquirir, com recursos próprios, equipamentos para climatização e uniforme escolar para educação infantil; 6. Adquirir, com recursos próprios, equipamentos diversos e mobiliário para as escolas do ensino fundamental;
7. Adquirir, com recursos próprios, de projetor multimídia para salas de aulas da rede de ensino.
Uso de tecnologias
1. Adquirir, com recursos próprios, computadores por meio do Programa Um Computador por Aluno (Prouca);
2. Garantir a cada escola o provimento de insumos para a realização das atividades pedagógicas nos laboratórios de ciências e informática;
3. Implantar, com recursos próprios, laboratórios de informática.
Recursos pedagógicos para o desenvolvimento de práticas pedagógicas que considerem a diversidade das demandas educacionais
1. Adquirir, com recursos próprios, brinquedos didáticos para educação infantil;
2. Adquirir, regularmente, com recursos próprios, materiais didáticos para as escolas;
3. Adquirir, regularmente, com recursos próprios, equipamentos e materiais esportivos para as escolas. Fonte: NATAL (2011).
O município possui uma rubrica, denominada Recursos do Orçamento do Município (ROM), destinado à melhoria de infraestrutura física e pedagógica das escolas da rede, em que são repassados os recursos financeiros para as unidades executoras (UEx) para a compra de materiais pedagógicos, e também manutenção das instalações físicas.
[...] existe uma parte desses recursos que são destinados diretamente para própria unidade executora, que são denominados de ROM – Recursos do Orçamento Municipal, que é uma espécie de repasse, assim como se dá o PDDE do governo federal, no âmbito municipal existe esse repasse para as unidades executoras das escolas. Com esses recursos elas também podem utilizar para manutenção, é muito mais voltado para manutenção, mas elas podem também comprar, tem uma parte lá que é voltado para custeio, por exemplo, para capital, aquisição de equipamento, você vê tudo para os CMEI’s. Para as escolas de ensino fundamental não, ele é uma despesa voltada mais para parte de manutenção, de custeio. E para os CMEI’s ainda tem um percentual de recursos que é utilizado em despesas de custeio e uma parte para despesas de capital (ENTREVISTADO 3, 2017).
No âmbito da execução das ações do PAR (2011-2014), fica evidente que o município de Natal arca com as maiores despesas para custear a manutenção da rede de ensino, uma vez que o próprio PME (2005-2015) de Natal, Lei nº 5.650/2005, já prevê em suas metas garantir infraestrutura física adequada para a educação infantil, incluindo a aquisição de mobiliário, equipamentos e materiais pedagógicos, assim como para o ensino fundamental, ao prever melhores condições de estrutura física e de manutenção das escolas, conforme os padrões mínimos de qualidade e atendimento às demandas e necessidades pedagógicas da rede, incluindo a implementação de laboratórios de informática, bibliotecas e salas de leitura (NATAL, 2005).
Ante o exposto, pode-se concluir que o município de Natal, mesmo recebendo recursos oriundos do PAR (2011-2014) para a execução de ações solicitadas para melhorar as condições de infraestrutura das escolas e adquirir equipamentos e mobiliário, também conta com outros programas do FNDE que auxiliam na manutenção da infraestrutura da rede pública municipal, além de aplicar com recursos próprios, impactando na oferta de melhores condições das escolas, por meio da manutenção física dos prédios e da compra de materiais pedagógicos, que por meio do ROM, são gerenciados pelas unidades de ensino.
Ao questionarmos sobre a avaliação das ações do PAR para garantir as condições físicas e os recursos didáticos à rede pública de ensino, destaca-se que essa política do governo federal melhorou a forma de procedimento na transferência de recursos financeiros