entes federados previsto no Plano de Metas, buscando viabilizar a autonomia institucional e promover “[...] ações capazes de compensar a fragilidade operacional e política [...]” dos entes federados (FERREIRA, 2014, p. 619-620). Trata-se de um plano plurianual, com vigência de quatro anos, a ser construído a partir de um diagnóstico, que proporciona avaliar a situação educacional da rede de ensino com base em quatro dimensões, a saber: 1) Gestão Educacional, 2) Formação de Professores e de Profissionais de Serviço e Apoio Escolar, 3) Práticas Pedagógicas e Avaliação, e 4) Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos. Cada dimensão é composta por áreas de atuação na educação, tendo, cada uma, indicadores específicos.
Para a elaboração do PAR, o MEC cria um ambiente virtual – Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle (Simec), que disponibiliza para o município dados e documentos para sua formulação, quais sejam: a) os indicadores demográficos e educacionais sobre a rede municipal de ensino; b) o instrumento diagnóstico para coleta de informações quantitativas e qualitativas da situação educacional da rede de ensino; c) o próprio PAR; d) o manual com orientações gerais sobre as etapas e os procedimentos para a elaboração do diagnóstico e a sistematização do PAR; e e) o Guia Prático de Ações que orienta a definição das ações para o PAR.
A proposta é que a elaboração, tanto do diagnóstico como do documento PAR, envolva uma discussão conjunta entre os membros da equipe local, a ser composta pelo dirigente municipal de educação, por técnicos da secretaria de educação, além de representantes dos seguintes segmentos: gestor escolar, professor (da área urbana e rural), coordenador ou supervisor escolar (da área urbana e rural), técnico-administrativo da escola, conselho escolar, e CME (caso tenha). Nessa elaboração, o MEC orienta a equipe local em relação à utilização do PNE, do Plano Municipal de Educação (PME), do PDE, do Plano de Metas e das Resoluções do Conselho Deliberativo (CD) do FNDE, que dispõem sobre a operacionalização do apoio financeiro da União.
Quanto à participação desses segmentos na elaboração do PAR, isso dependerá “[...] das possibilidades concretas de se inserirem nas instâncias decisórias do sistema de ensino” (BARLETA, 2015, p. 106), uma vez que a elaboração do documento, muitas vezes, limita-se aos técnicos da secretaria de educação dos municípios, como apontam os dados iniciais da
pesquisa sobre a elaboração do PAR (2007-2010) nos municípios do RN21, do projeto
Avaliação do Plano de Ações Articuladas: um estudo em municípios do Rio Grande do Norte,
Pará e Minas Gerais, no período de 2007 a 2012, cujas entrevistas apontam que municípios como Natal envolveram, principalmente, a participação dos técnicos da secretaria na definição de ações para composição do PAR (CASTRO, 2017).
Na fase de elaboração, o MEC disponibilizou uma equipe técnica, principalmente aos municípios com baixo Ideb, que orientava as equipes locais na elaboração do diagnóstico e na composição do PAR. Essa equipe técnica era composta por consultores capacitados pelo MEC. Posteriormente, ao perceber que essa equipe técnica não conseguiria atender os mais de 5.000 municípios do país, o MEC firmou parceria com universidades públicas, que passaram a também exercer o trabalho de consultoria nos municípios (SILVA, 2015).
Na etapa do diagnóstico, a equipe local do PAR deve avaliar os indicadores de cada dimensão conforme os critérios de pontuação definidos pelo MEC. Nesse caso, a pontuação variava de 1 a 4: 4 representa uma situação satisfatória e não permite nenhum tipo de ação imediata no indicador analisado; a pontuação 3 representa uma situação satisfatória, embora apresente algumas ressalvas, ou seja, as informações negativas não ultrapassam a quantidade de informações positivas; a pontuação 2 representa uma situação mais negativa do que positiva, o que implica ações imediatas que podem contar com a assistência técnica/financeira do MEC; e a pontuação 1 representa uma situação crítica ou inexistente, que também pode contar com a assistência do MEC. Também se apresenta no instrumento a opção Não se aplica (NSA), que pode ser selecionada pela equipe quando não há possibilidade de registro de ações para o indicador avaliado. Para fundamentar a pontuação de cada indicador, deve ser elaborada a justificativa, esclarecendo a escolha da pontuação pela equipe, seguida da demanda potencial, ou seja, a descrição das necessidades da rede de ensino para melhorar a situação do indicador.
Observa-se que as pontuações 1 e 2 possibilitam ao município receber a assistência técnica e/ou financeira da União, pois geram ações e subações pré-estabelecidas pelo governo federal, enquanto que as pontuações 3 e 4 não demandam a assistência por parte do MEC; ainda que a pontuação 3 permita à SME implementar ação a fim de melhorar a situação do indicador. Nesse sentido, o apoio da União só ocorre se, primeiramente, o município atribuir aos indicadores pontuações 1 ou 2, limitando, de certa forma, o acesso a recursos e programas
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Resultado parcial da pesquisa elaborado pela equipe da UFNR com base nas entrevistas realizadas nos cinco municípios do RN. As informações estão incluídas no Relatório das Tendências por dimensão do PAR (2007- 2011) – Rio Grande do Norte.
do FNDE, principalmente para as redes de ensino que necessitam desse suporte conforme a situação educacional.
A estrutura organizacional do PAR, por ser um planejamento formulado centralmente, apresenta elementos característicos do planejamento estratégico, pois encaminha aos entes da federação um instrumento padronizado, com indicadores delineados conforme as diretrizes previstas no Plano de Metas, especificando as ações e subações de cada indicador, bem como os programas que darão suporte para sua execução. É um planejamento que conduz a proposta de governo para a educação, com o objetivo de garantir um ordenamento territorial tendo em vista a pluralidade de regiões e de redes de ensino no país, como bem ressaltam Cardoso Jr. e Matos (2011, p. 472):
[...] trata-se de fazer da função planejamento governamental o campo aglutinador de propostas, diretrizes, projetos, enfim, de estratégias de ação, que anunciem, em seus conteúdos, as potencialidades implícitas e explícitas, vale dizer, as trajetórias possíveis e/ou desejáveis para a ação ordenada e planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional.
Finalizado o diagnóstico, o município elabora o PAR, além de fornecer as informações e os documentos (no caso de projetos que envolvem a construção ou a ampliação de escolas) no Simec para análise técnica do MEC e do FNDE. Ao ser aprovado, celebra-se o Termo de Compromisso entre a União e o município, em que são firmadas as ações de assistência técnica e financeira a ser executadas pelo MEC.
Conforme a Resolução CD/FNDE nº 29/2007, na operacionalização da assistência pela União aos projetos no âmbito do PAR, os municípios que aderiram ao Compromisso “[...] poderão ser beneficiados com as ações suplementares de assistência técnica e financeira [...]” no atendimento à gestão educacional; à formação de professores e profissionais da educação; às práticas pedagógicas e de avaliação; e à infraestrutura física e aos recursos pedagógicos. Esse apoio será implementado mediante programas e ações das Secretarias do MEC e do FNDE, considerando as dimensões citadas anteriormente (BRASIL, 2007e).
Para garantir a assistência da União, são estabelecidas condições aos municípios, que incluem: a) enviar no prazo estabelecido pelo MEC as informações das ações para melhorar a qualidade da rede de ensino; b) receber a consultoria do MEC, garantindo a participação dos administradores municipais e de representantes da sociedade civil na formulação do PAR; e c) criar o Comitê Local do Compromisso, conforme previsto no Decreto nº 6.094/2007. Esse Comitê Local do PAR deve ser constituído por representantes “[...] das associações de empresários, trabalhadores, sociedade civil, Ministério Público, Conselho Tutelar e dirigentes
do sistema educacional público [...]”, responsáveis por mobilizar a sociedade e monitorar as metas de evolução do Ideb projetado para as redes de ensino e escolas (BRASIL, 2007b).
No Plano de Metas, a assistência financeira configura-se como voluntária, ou seja, em oposição à transferência direta de serviços ou produtos para os estados e municípios, como o PNBE e PNLD, e à transferência automática, que tem amparo em lei, determinando os “[...] critérios que permitem que a distribuição dos recursos ocorra sem outros elementos que intervenham no financiamento previamente determinado [...]” (CRUZ, 2009, p. 216). Para o repasse de recursos, os municípios devem seguir as orientações e diretrizes previstas na Resolução CD/FNDE nº 23/2008, garantindo, assim, as ações do PAR. Dessa forma, os municípios passam a elaborar um plano de trabalho, considerando os seguintes critérios: a) coerência na proposta e adequação às normas específicas de cada ação prevista pelo FNDE; b) clareza na justificativa do projeto; c) viabilidade para execução da proposta enviada ao MEC; d) coerência, consistência e compatibilidade dos dados prestados pelo município, que serão analisados pelo MEC; e) elaboração de um plano de acompanhamento e avaliação dos resultados (BRASIL, 2008b).
Em projetos que contemplam adaptação, reforma ou ampliação de prédios escolares da rede pública de ensino, será exigido ao ente federado: projeto de arquitetura; caracterização e especificação técnicas, com todas as informações necessárias para entendimento da obra; orçamento detalhado do custo da obra; cronograma físico e financeiro para execução da obra; e licença ambiental, quando o convênio envolve obras e serviços que precisam de estudos ambientais.
Na Resolução CD/FNDE nº 53/2009, são apresentadas novas orientações para o apoio financeiro da União, principalmente para infraestrutura física e recursos pedagógicos da rede pública de ensino, que envolvem implantar um sistema para controlar a entrega e a distribuição dos materiais didáticos. Já nas propostas para obras ou serviços de engenharia são solicitadas informações técnicas, como: visão global da obra e identificação de todos os elementos; identificação do tipo de serviço e dos materiais/equipamentos a ser incorporados à obra; subsídios para montagem de um plano de licitação e gestão da obra, com programação, estratégias e normas de fiscalização; e orçamento detalhado do custo da obra (BRASIL, 2009a).
Em 2011, os municípios foram orientados a atualizar o PAR, a partir do Guia Prático de Ações, elaborado para nortear as ações que irão compor o novo ciclo para o período de 2011 a 2014. Com base no Guia Prático, os municípios devem definir as ações para melhorar a qualidade da educação, considerando o planejamento realizado no primeiro PAR:
[...] foram orientados a atualizarem os seus diagnósticos, na nova estrutura do PAR, com vigência para o período de 2011 a 2014, no SIMEC – Módulo PAR 2010. Essa etapa deve significar uma atualização dos dados da realidade local, com ênfase na importância do planejamento na construção da qualidade do ensino. Esse é um momento de revisão [...] do seu Plano de Ações Articuladas. Constitui-se numa oportunidade privilegiada de reflexão, onde, a partir da análise do monitoramento, com uma avaliação criteriosa do que foi executado, será realizado o planejamento plurianual para os próximos quatro anos. Esse processo deve ser norteado pela busca da melhoria na qualidade do ensino em todas as escolas, atendendo às expectativas de aprendizagem de cada série; e pelo alcance dos resultados e metas previstos a partir do IDEB [...] (BRASIL, 2011b, p. 2).
O novo instrumento diagnóstico da situação educacional está estruturado conforme os eixos previstos no Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, compreendendo novas áreas e indicadores, que devem ser pontuados conforme os critérios definidos no PAR (2007-2010), apresentados no Quadro 2, a seguir.
Quadro 2 – PAR (2011-2014): dimensões, áreas e indicadores
Dimensões Áreas Indicadores
1. Gestão Educacional
Gestão democrática: articulação e
desenvolvimento dos sistemas de ensino 07
Gestão de pessoas 09
Conhecimento e utilização de informação 06
Gestão de finanças 03
Comunicação e interação com a sociedade 03
2. Formação de Professores e de
Profissionais de Serviço e Apoio Escolar
Formação inicial de professores da educação
básica 04
Formação continuada de professores da
educação básica 04
Formação de professores da educação básica para atuação em educação especial/atendimento educacional especializado, escolas do campo, em comunidades quilombolas ou indígenas
04 Formação de professores da educação básica
para cumprimento das Leis 10.639/03, 11.525/07 e 11.645/08
01 Formação de profissionais da educação e outros
representantes da comunidade escolar 04
3. Práticas Pedagógicas e Avaliação
Organização da rede de ensino 07
Elaboração e organização das práticas
pedagógicas 06
Avaliação da aprendizagem dos alunos e tempo para assistência individual/coletiva aos alunos que apresentam dificuldade de aprendizagem
02
4. Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos
Instalações físicas da Secretaria Municipal de
Educação 02
Condições da rede física escolar existente 12
Recursos pedagógicos para o desenvolvimento de práticas pedagógicas que considerem a diversidade das demandas educacionais
04 Fonte: BRASIL (2011b).
No total, o PAR (2011-2014) passa a ter 82 indicadores. Ao contrário do PAR (2007- 2010), que estabelecia que apenas os indicadores cuja avaliação recebesse pontuação 1 e 2 incluiriam ações de apoio técnico ou financeiro do MEC, no segundo PAR o governo federal definiu que “para os indicadores com pontuação 3 ou 4, o município pode optar por cadastrar ou não as ações e subações disponíveis para esses indicadores” (BRASIL, 2011c, p. 31). Isso passa a ser um avanço, pois, independente da avaliação realizada pelo ente federado sobre os indicadores presente no PAR, este pode receber a assistência do MEC.
Também se observam avanços estruturais no instrumento de planejamento, com mais organização entre as dimensões e seus indicadores, assim como mudanças significativas nas dimensões, dando oportunidade para uma melhor avaliação da situação educacional da rede pelos entes federados. Nesse contexto, apontam-se algumas mudanças nas dimensões do PAR (2011-2014), a saber: Gestão Educacional, há relação de diretrizes do PNE em indicadores da área da gestão democrática; na Formação de Professores e de Profissionais de Serviço e
Apoio Escolar, há ações que enfatizam a temática da inclusão, como a formação continuada
de professores destinada para o desenvolvimento de práticas educativas inclusivas nas salas de aula e participação de gestores, equipe pedagógica e profissionais de serviço em programas de formação continuada para educação inclusiva; nas Práticas Pedagógicas e Avaliação, coloca-se em pauta a universalização do ensino obrigatório dos 4 aos 17 anos de idade, promoção de educação de tempo integral, ações para superação de abandono e evasão escolar, atendimento para as demandas específicas para jovens e adultos, processo de escolha do livro didático, entre outros; e na Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos, considera-se a inclusão das condições físicas e materiais das secretarias de educação e ampliação de indicadores nas condições de instalações físicas das escolas públicas.
3.3 PAR (2011-2014) E A DIMENSÃO INFRAESTRUTURA FÍSICA E RECURSOS