Centro de Ciências Agrárias
Mestrado Profissional em Avaliação de Políticas Públicas (MAPP) Linha de Pesquisa: Políticas Públicas, Território e Cultura
MARIA SÂMIA DE OLIVEIRA
POLÍTICAS PÚBLICAS NO ESPAÇO RURAL DA COSTA SOL
POENTE: AVALIAÇÃO DO PRODETUR NO MUNICÍPIO DE
ACARAÚ - CE
MARIA SÂMIA DE OLIVEIRA
POLÍTICAS PÚBLICAS NO ESPAÇO RURAL DA COSTA SOL
POENTE: AVALIAÇÃO DO PRODETUR NO MUNICÍPIO DE
ACARAÚ - CE
Dissertação apresentada à coordenação do Programa de Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas (MAPP) da Universidade Federal do Ceará como requisito parcial para obtenção do título de mestre.
MARIA SÂMIA DE OLIVEIRA
POLÍTICAS PÚBLICAS NO ESPAÇO RURAL DA COSTA SOL
POENTE: AVALIAÇÃO DO PRODETUR NO MUNICÍPIO DE
ACARAÚ - CE
Dissertação apresentada à coordenação do Programa de Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas (MAPP) da Universidade Federal do Ceará como requisito parcial para obtenção do título de mestre.
Aprovada em: ________/______/___________
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. Gil Célio de Castro Cardoso (orientador) Universidade Federal do Ceará
Prof. Dr. Maione Rocha de Castro Cardoso Universidade Federal do Ceará
Prof. Dr. Jackson Renner Rodrigues Soares Universidade de Santiago de Compostela
À minha família, pelo apoio e presença nesta caminhada. A Deus, que sempre faz em nossas vidas muito além do que pedimos ou pensamos.
AGRADECIMENTOS
Ao professor doutor Gil Celio de Castro Cardoso pela paciência e excelente orientação. Ao diretor geral do IFCE campus Itapipoca, Francisco Régis Abreu Gomes, pelo apoio e liberação para participar das aulas do mestrado.
À minha mãe, Suely Machado, que de longe permaneceu em oração para materialização desse sonho.
A todos os participantes desta pesquisa, em especial, ao sr. Bruno Gabai, que gentilmente contribuiu para a pesquisa documental por meio dos relatórios do Banco do Nordeste do Brasil – BNB, além da valiosíssima participação por meio de entrevista.
A todos os colegas do curso de Mestrado em Avaliação em Políticas Públicas da UFC, pela força e aprendizado mútuo. Foram dias inesquecíveis.
Aos colegas de trabalho do IFCE campus Itapipoca, que, sem saber, ajudaram dando-me tranquilidade enquanto eu estava ausente do trabalho. Com eles aprendo todos os dias.
Tratar de políticas públicas é ir além de uma apresentação e conhecimento de suas definições, é discutir como essas ações são formuladas, seus propósitos e quais os desdobramentos para sua criação e implementação. As políticas públicas voltadas para as atividades turísticas possuem potencial para realizar importantes modificações na qualidade de vida da população. Consistem em diretrizes norteadoras do poder público, que regem normas e procedimentos para suas relações com a sociedade. O Turismo impõe modificações em todo o litoral cearense, que vem passando por uma crescente transformação no seu uso e ocupação, com a implementação de infraestruturas. A região do Polo Costa do Sol constituiu uma prioridade do PRODETUR/CE II e o Município de Acaraú é considerado no contexto local como corredor turístico, em razão do fluxo de turistas que passam pelo Município no percurso de Fortaleza em direção a Jericoacoara. Nesse sentido, este trabalho exprime como objetivo geral avaliar se as políticas públicas advindas da ação do PRODETUR NE II para o desenvolvimento do Turismo na Costa Sol Poente promoveram transformações socioeconômicas que contribuíram para diminuição das desigualdades no Município de Acaraú-CE, com a melhoria das condições de vida das famílias e a diversificação da economia regional, do ano de 2005 até o ano de 2018. A sustentação teórica desta pesquisa descansa nas pesquisas bibliográficas realizadas, categorias de análise que permitem a compreensão do espaço do Turismo. Para o desenvolvimento desta demanda empregam-se os métodos investigativos na avaliação de políticas públicas com adoção do recorte da proposta de avaliação em profundidade, considerando a importância para compreensão da política, os eixos de conteúdo e trajetória institucional da política, aliados à metodologia de avaliação construtivista de Guba e Lincoln (1989), com interpretação hermenêutico-compreensiva que leva em conta as reivindicações, preocupações, aspectos de representantes e beneficiários. Como resultados apresentados, estão os consensos dos entrevistados sobre as principais ações do PRODETUR na região, como a construção da rodovia CE 085, que representou um marco para outras iniciativas locais que visavam o crescimento das atividades turísticas. Com o remate do estudo, chega-se à compreensão de que o Programa de Desenvolvimento do Turismo contribuiu para importantes modificações no espaço rural do município sob exame, mas que existe o desafio da construção de políticas públicas de forma mais participativa, além da melhoria da capacidade de gestão do turismo.
Dealing with public policies is to go beyond a presentation and the knowledge of their definitions. It means to discuss how these actions are formulated, what their purposes are and what the consequences for their creation and implementation are. Public policies directed to tourism activities have the potential to make important changes in the quality of life of the population. They consist on guiding directives of the public power, which governs norms and procedures for its relations with society. Tourism flow imposes modifications throughout the coast of Ceará, which has been experiencing a growing transformation in its use and occupation with the implementation of infrastructure services. The region of Polo Costa do Sol was a priority of PRODETUR / CE II and the town of Acaraú which is considered in the local context a touristic corridor due to the flow of tourists that pass through Acaraú coming from Fortaleza on their way to Jericoacoara. In this sense, this work general objective is to evaluate if the public policies resulting from the action of PRODETUR/NE II for the development of Tourism in the Costa Sol Poente promoted socioeconomic transformations that contributed to the reduction of inequalities in the town of Acaraú-CE with the improvement of living conditions of families and the diversification of the regional economy from 2005 to 2018. The theoretical support of this research rests on the bibliographical research carried out, categories of analysis that allow the understanding of the Tourism space. For the development of this demand, investigative methods in the evaluation of public policies with the adoption of the in-depth evaluation proposal were used, considering the importance for the understanding of the policy, its content and institutional trajectory, along with the constructivist evaluation methodology of Guba and Lincoln (1989), with the hermeneutic-understanding interpretation that takes into account the claims, concerns, and aspects of representatives and beneficiaries. As the results showed, the interviewees' consensus was reached on the main actions of PRODETUR in the region such as the construction of the highway CE 085, which represented a milestone for other local initiatives focused on the growth of touristic activities. With the end of the study, we reach the conclusion that the Tourism Development Program contributed to important modifications in the rural area of the municipality under examination, but that there is still the challenge of building public policies in a more participative way, besides improving the capacity of tourism management.
1 Eixos Analíticos da Avaliação em Profundidade ... 26
2 Síntese do Desenho Metodológico ... 35
3 Mapa do Turismo do Ceará, com Municípios com maior vocação turística ... 46
4 distância entre as praias de Barrinha e Jericoacoara... 114
5 Praia da Barrinha – Acaraú – CE... 115
6 Fachada do Museu em Barrinha ... 116
7 Exposição de peças antigas do Museu de Barrinha ... 117
8 obras da construção das barracas na praia de Arpoeiras ... 120
9 Obras das barracas de Arpoeiras, em fase de conclusão ... 121
10 Restaurantes no entorno do centro de Arpoeiras ... 122
11 Resultado da Classificação pelo Método de Reinert: filograma... 124
12 Segmento de corpus ‘percepção dos sujeitos constitutivos’ ... 129
13 Segmento de corpus ‘conhecimento sobre políticas públicas e participação’. ... 130
14 Área de abrangência do PRODETUR I e II na Costa Sol Poente ... 133
1 População de Acaraú e Região Limítrofes no Censo de 2010 e estimativa da população de 2018 ... 80 2 Densidade demográfica de Acaraú e Região Limítrofe no Censo de 2010 e estimativa da população de 2018 ... 80 3 Valor Adicionado Bruto, por atividade econômica, no PIB no Município de Acaraú, de 2008 a 2015. ... 94 4 Comportamento do número de estabelecimentos turísticos na Costa do Sol, de 2012 a 2017 ... 96 5 Situação trabalhista dos respondentes ... 108
1 Relação dos possíveis entrevistados ... 33
2 Evolução das políticas e ações voltadas para o Turismo até a segunda fase do PRODETUR: ... 67
3 Síntese do PRODETUR NE I/ NE II/ Nacional CE ... 71
4 Principais ações do PRODETUR I em cada um dos componentes ... 72
5 Marcos regulatórios de 2005 a 2018... 76
6 Atrativos Turísticos, conforme a região ... 98
7 Registros culturais do Município de Acaraú em 2009 ... 99
8 Festividades culturais do Município de Acaraú ... 99
9 Principais áreas utilizadas para lazer e Turismo identificadas na Área de Estudo no Município de Acaraú. ... 100
10 Análise territorial dos ambientes internos e externos da dimensão ambiental na Costa Sol Poente. ... 102
11 Denominações utilizadas para indicar as categorias do segmento de corpus percepção dos sujeitos constitutivos ... 124
12 Componentes do PRODETUR I e II ... 135
13 Investimentos do PRODETUR I no litoral extremo oeste por componentes e prioridades ... 137
14 Investimento financeiro para apoio a serviços turísticos ... 141
15 Investimento financeiro para obras na função urbanismo ... 142
16 Elaborações teóricas iniciais dos gestores ... 145
17 Consenso dos gestores entrevistados. ... 146
18 Elaborações teóricas iniciais dos empreendedores sobre as principais ações do PRODETUR ... 146
19 Consenso dos empreendedores ... 146
20 Elaborações teóricas iniciais dos representantes do Turismo local ... 148
21 Consenso dos representantes comunitários ... 148
1 Distribuição da população da Região de Acaraú, conforme Rendimento (Pessoas de dez anos
ou mais de idade). ... 87
2 Quantidade de empresas com atividades no setor do Turismo em Acaraú e Região Limítrofe ... 88
3 Cadastro Central de Empresas 2016 - Acaraú e Municípios limítrofes ... 89
4 Cadastro Geral de Empregados e Desempregados 2018 - região do Baixo Acaraú... 90
5 Número de empregos formais em 31 de dezembro de 2017 em Acaraú e Municípios limítrofes. ... 91
6 Produto Interno Bruto do Município de Acaraú, ano 2015, por setor da economia ... 94
7 Produto Interno Bruto - PIB na microrregião 3 do Estado do Ceará em 2015. ... 95
8 Estabelecimentos turísticos na Costa do Sol de 2012 a 2017 ... 96
9 Caracterização da ocupação formal das Atividades Características do Turismo (ACTs) de 2012 a 2017, na região turística Costa do Sol... 97
10 Perfil dos entrevistados por cor e gênero... 105
11 Característica socioeconômicas dos entrevistados, quanto à moradia ... 106
12 Características socioeconômicas dos entrevistados, conforme renda e gênero ... 107
13 Demonstrativo de renda, de acordo com a escolaridade dos entrevistados ... 108
14 Faixa etária dos respondentes, de acordo com a situação trabalhista ... 109
15 Equipamentos turísticos que favorecem o Turismo em Acaraú, de acordo com a percepção dos moradores... 110
16 Percentual de equipamentos que favorecem o Turismo, por localidade de Acaraú ... 110
17 Percepção da melhoria da qualidade de vida, por localidades de Acaraú ... 112
18 Percentual de participação em fóruns de planejamento e gestão do Turismo em Acaraú ... 113
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento BNB Banco do Nordeste do Brasil
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CAGED Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
CEMPRE Cadastro Central de Empresas CHD Círculo Hermenêutico - Dialético
CNAE Classificação Nacional de Atividade Econômica
CODITUR Companhia de Desenvolvimento Industrial e Turístico do Ceará COMBRATUR Comissão Brasileira de Turismo
DER Departamento Estadual de Rodovias EMBRATUR Empresa Brasileira de Turismo EMCETUR Empresa Cearense de Turismo S/A
GTDN Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservação e Biodiversidade IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPECE Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará ISPER Informações para o Sistema Público de Emprego e Renda MTUR Ministério do Turismo
OMT Organização Mundial do Turismo
PDITS Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentável PDSRT Plano de Desenvolvimento Sustentável da Região Turística PTDRS Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável PIB Produto Interno Bruto
PIDT CE Plano Integrado de Desenvolvimento Turístico do Estado do Ceará PLANED Plano Estadual de Desenvolvimento
PRODETURIS Programa de Desenvolvimento do Turismo no Litoral do Ceará PROINFTUR Programa de Valorização da Infraestrutura Turística do Litoral Oeste PRT Programa de Regionalização do Turismo
SEMACE Secretaria de Meio Ambiente do Ceará SETUR Secretaria de Turismo
SIMT Sistema de Informações sobre o Mercado de Trabalho no Setor Turismo
1 Mapa da Rede Tucum ... 49 2 Município de Acaraú - CE ... 81 3 Microrregião Administrativa 3 do Estado do Ceará ... 81
1 INTRODUÇÃO ... 17
1.1 Justificativa e importância do estudo ... 20
1.2 Objetivos da pesquisa ... 21
1.3 Estrutura do trabalho ... 22
2 OS MÉTODOS INVESTIGATIVOS NA AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS À LUZ DO MAPP E A PROPOSTA DE AVALIAÇÃO DA PESQUISA. . 24
2.1 Coleta de dados ... 32
2.2 Análise dos dados ... 34
3 BASES TEÓRICAS DO PROCESSO INVESTIGATIVO ... 36
3.1 O papel do Estado para o desenvolvimento de políticas públicas do Turismo. ... 36
3.2 Turismo e desenvolvimento local ... 42
3.3 Turismo e territórios como suporte das políticas públicas ... 46
3.4 Turismo de Base Comunitária como instrumento de desenvolvimento local ... 49
3.5 O papel das políticas públicas de Turismo para sustentabilidade ambiental ... 54
4 AS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO NO CEARÁ E SEUS MARCOS REGULATÓRIOS ... 60
4.1 Organização institucional do PRODETUR CE e a articulação com os Municípios ...68
4.2 Delineamentos do PRODETUR/NE no Ceará ... 70
5.1 Mercado de trabalho ... 88
5.2 Produto Interno Bruto (PIB) ... 92
5.3 Aspectos gerais e indicadores do Turismo na Costa do Sol ... 95
6 RESULTADOS ... 104
6.1 O perfil dos respondentes do questionário e a relação com o Turismo local ... 105
6.2 Comunidades com importância turística em Acaraú – CE: qual o olhar dos seus moradores?... 114
6.3 A percepção do Turismo local sob o olhar dos gestores, empreendedores e atores comunitários ... 123
7 AVALIAÇÃO DO PRODETUR NO MUNICÍPIO DE ACARAÚ ... 133
7.1 Resultados com suporte no Círculo Hermenêutico-Dialético (CDH) ... 144
8 CONCLUSÃO ... 152
REFERÊNCIAS ... 155
1 INTRODUÇÃO
Tratar de políticas públicas é ir além de uma apresentação e conhecimento de suas definições, é discutir como essas ações são formuladas, seus propósitos e quais os desdobramentos para sua criação e implementação.
As políticas públicas voltadas para as atividades turísticas, possuem potencial para realizar importantes modificações na qualidade de vida da população. Consistem em diretrizes norteadoras do poder público, que regem normas e procedimentos para suas relações com a sociedade.
Segundo Bardal, Alberton e Campos (2010), as políticas públicas orientam as ações de aplicação dos recursos, nas quais as decisões são tomadas para a solução dos problemas da sociedade. Visam à proteção local, cultural e, ainda, à responsabilidade ambiental. Assim, um dos principais objetivos da gestão consciente dos recursos naturais é atingir a melhoria da qualidade de vida das pessoas.
Continuando uma abordagem no sentido de entender a política pública em estudo sobre suas implementações num espaço rural para o desenvolvimento do Turismo, Panosso Netto (2010) traduz seu pensamento, fazendo relação com inclusão social e ainda expressa que a implantação destas necessita do desenvolvimento de ações para minimizar seus influxos negativos e maximizar os positivos, coleta de dados qualitativos e quantitativos, produção de conhecimentos críticos na busca de sua melhor compreensão, além de estudos interdisciplinares que envolvam a sociedade em todos os seus aspectos econômicos, políticos, culturais, sociais e ambientais.
No Estado do Ceará, o Turismo configura uma atividade econômica que tem crescido bastante. As esferas públicas e privadas ampliam as possibilidades de desenvolvimento dessas atividades nas comunidades do interior do Estado, com o propósito de ensejar renda por meio de novos empreendimentos. Essa ampliação favorece as regiões menos favorecidas socioeconomicamente, além de fortalecer a identidade cultural.
No Ceará, nos anos 1990, foi marcada a primeira iniciativa concreta de fomento ao Turismo, com a implantação do Programa de Desenvolvimento do Turismo no Litoral do Ceará – PRODETURIS, que antecedeu o programa federal de Turismo para o Nordeste,
e, assim, apresentou os estudos básicos para implantação do Turismo e do suporte ao Programa de Ação para o Desenvolvimento do Turismo no Nordeste (PRODETUR/NE).
Na mesma década, foi criado o Plano de Desenvolvimento Sustentável do Estado do Ceará, tendo o Turismo como atividade de destaque para o dinamismo da economia cearense e tais iniciativas tinham o objetivo principal, com a implementação dessas políticas públicas, de transformar o Ceará em um destino turístico consolidado. Assim, a temática em políticas públicas assume um papel de destaque, em razão da necessidade de acompanhar com mais rigor os projetos de “modernização” financiados por agências internacionais, como o Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento - BIRD e o Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Sobre as políticas públicas implantadas na Esfera Federal, o Plano Nacional do Turismo - PNT, já na primeira década do século XXI, foi implantado com o desafio de contribuir para a diminuição das desigualdades regionais, em um processo dinâmico e contínuo, visando ampliar o crescimento e desconcentrar a renda advinda do Turismo, por meio da regionalização, interiorização e segmentação da atividade turística. Para isso foram estabelecidas metas que deram origem ao Programa de Regionalização do Turismo - PRT.
Dentro dessa interiorização da atividade turística, a Cidade de Acaraú aparece no mapa de regiões turísticas do Estado e está localizada no litoral extremo oeste, segundo o Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará – IPECE e a Secretaria de Turismo do Estado do Ceará. O Município tem grande potencial para o desenvolvimento de uma variada tipologia de atividades e roteiros turísticos, destacando-se sol e praia, Turismo ecológico com seus manguezais e o Turismo rural, utilizando-se da agricultura familiar com o uso dos recursos naturais, sua preservação, conservação e recuperação destes para que possam constituir atrativos turísticos.
O referido Município, em 2013, estava catalogado entre as 303 regiões turísticas a serem geridas pelo PRT. Essa distribuição teve o objetivo de fortalecer a gestão descentralizada e estruturar, diversificar e qualificar a oferta turística brasileira, além de também estar inserido nos roteiros turísticos criados pelo mesmo programa, que englobava os Estados do Ceará, Piauí e Maranhão, denominado em 2011, pelo Ministério do Turismo, de Integrado Jeri/Delta/Lençóis: Rota das Emoções.
Estes roteiros integrados surgiram em função da proximidade dos territórios e seu fomento ao Turismo. Os três estados citados uniram-se durante o período de execução do
PRODETUR/NE II para desenvolver ações de planejamento turístico com o apoio do Ministério do Turismo e do SEBRAE, sendo a Rota das emoções o primeiro consórcio estadual para o desenvolvimento do Turismo, envolvendo os destinos Lençóis Maranhenses (MA), Delta do Parnaíba (PI) e Jericoacoara (CE).
Segundo Paiva (2014), anteriormente, a região do Polo Costa do Sol, também se constituiu uma prioridade do PRODETUR/CE II que englobou 18 Municípios, dos quais somente sete foram foco de intervenções na primeira etapa do Programa: Caucaia, Fortaleza, Itapipoca, Paraipaba, Paracuru, São Gonçalo do Amarante e Trairi, acrescidos dos Municípios de Aquiraz, Camocim e Jijoca de Jericoacoara, Amontada, Acaraú, Barroquinha, Chaval, Cruz, Granja, Itarema e Viçosa do Ceará. Esses Municípios acrescidos na segunda etapa da composição do PRODETUR NE II formam a região turística denominada pelo PROINFTUR como litoral extremo oeste do Ceará.
Por meio do Programa Roteiros Integrados do Brasil, o PRODETUR/CE II, unido ao Programa de Regionalização do Ministério do Turismo, realizou uma das principais ações de provisão de infraestrutura, dando continuidade às ações da primeira fase do Programa, que foi a ampliação da via Estruturante CE-085, na Costa do Sol Poente. Com essa ampliação, o Município de Acaraú aparece como corredor turístico, em razão do fluxo de turistas que passam por ali no percurso de Fortaleza em direção a Jericoacoara.
A região, além do Turismo de sol e mar, oferece diversas opções de ecoturismo, atividades de aventura e Turismo cultural para agradar aos mais exigentes e diversificados perfis de turista.
Acaraú é um dos Municípios do litoral extremo oeste, próximo a Jericoacoara, núcleo indutor do Turismo. A costa oeste do Ceará é definida pela SETUR como prioritária nos investimentos do PRODETUR II e III, com financiamento de órgãos nacionais e internacionais. Em meio a este contexto, o Município de Acaraú, um dos principais da região extremo oeste, não cresce economicamente e não se beneficia diretamente com o desenvolvimento do Turismo em Jericoacoara.
Assim, faz-se necessário entender por que as políticas públicas que dinamizam o Turismo em Jijoca de Jericoacoara não englobam o seu entorno, com o prestígio dos pequenos negócios e inclusão das comunidades e pequenos empreendedores nas políticas de Turismo que abrangem o Município de Acaraú.
É nesse contexto que o problema desta investigação se ergue: as políticas públicas de Turismo, sobretudo o Programa de Desenvolvimento do Turismo – PRODETUR NE
contribuíram para a inclusão social e econômica das comunidades rurais do Município de Acaraú, via desenvolvimento do Turismo, com resultados a partir do dinamismo da atividade turística em Jericoacoara?
1.1 Justificativa e importância do estudo
A avaliação das ações implementadas com a implantação do PRODETUR, tem grande relevância para a área do Turismo, que, desde os anos de 1990, tem crescido e alcançado resultados no Estado do Ceará, bem como reconhecimento atual por parte da sociedade, e pela necessidade de revelar suas restrições, observando se o Município de Acaraú, com todo seu potencial, é alcançado por esses projetos.
A pesquisa tem relevância para o conhecimento científico acerca do tema, pois, embora a avaliação em políticas públicas tenha alcançado um nível relevante de difusão entre as comunidades acadêmica, política e técnica, ainda não é possível observar uma cultura consistente de avaliação no Brasil, devidamente consolidada e continuamente integrada, como instrumento decisivo para a gestão pública; ainda se enfatiza a importância da pesquisa para o reconhecimento dos desafios da implementação dessas políticas no interior, contemplando a população das comunidades rurais.
A região em estudo, como já exposto, tem potencial para o desenvolvimento de uma variada tipologia de atividades e roteiros turísticos, assim, existe ainda a indispensabilidade de conhecer como esse potencial é gerido de forma a trazer o equilíbrio social ou introduzir desequilíbrios para modificar a realidade no interior do Estado. Evidencia-se, ainda, a necessidade do levantamento de debates sobre a responsabilidade da coconstrução e participação dessa gestão, qual o papel da sociedade na elaboração desse ideal para a solução de um problema identificado como socialmente relevante.
O tema também é relevante principalmente por ter um referencial teórico limitado sobre o segmento de Políticas Públicas para o Turismo comunitário no Estado do Ceará, incluído neste trabalho também, além do Turismo tradicional de praias e sol, pois ainda não se utiliza esse produto como atrativo do fluxo turístico para o Estado. Os órgãos oficiais do Turismo não fixam os olhos neste potencial, priorizando, quase que exclusivamente o Turismo de “sol e praia”.
Estudar as políticas públicas interligadas no âmbito municipal, estadual e federal, desenvolvidas no Município de Acaraú exige compreender o contexto histórico, os fatores socioeconômicos e a geografia e política da região para identificar entraves e possibilidades para o desenvolvimento do Município, entendendo também como as instituições têm se conectado para potencializar os investimentos feitos mediante essas políticas.
Justifica-se ainda pelo interessante dos pesquisadores locais em descobrir que mecanismos levariam as comunidades rurais do município de Acaraú a se desenvolverem economicamente com elevação das oportunidades de emprego e renda, com o aproveitamento das potencialidades locais que são pouco trabalhadas, mas que podem servir como impulsionadoras para o crescimento, apoiados pelas forças construídas através de políticas públicas voltadas para a região como foco no desenvolvimento, ou seja, em melhores níveis de qualidade de vida para todos.
1.2 Objetivos da pesquisa
O objetivo geral desta pesquisa é avaliar se as políticas públicas advindas da ação do PRODETUR NE II para o desenvolvimento do Turismo na Costa Sol Poente promoveram transformações socioeconômicas que contribuíram para a diminuição das desigualdades no Município de Acaraú-CE, com a melhoria das condições de vida das famílias e a diversificação da economia regional, do ano de 2005 até 2018.
Esta investigação traz os seguintes objetivos específicos a seguir delineados.
Mapear como as ações do PRODETUR/NE contribuíram para o desenvolvimento socioeconômico do Município de Acaraú.
Averiguar porque o Município de Acaraú, apesar de estar inserido no mapa do Turismo brasileiro e com atividades turísticas de sol e praia, Turismo ecológico e Turismo rural não desponta como elemento propulsor para melhoria da qualidade de vida de seus moradores.
Identificar se os sujeitos constitutivos são conhecedores das políticas públicas aplicadas em seu Município e estão conscientes da importância destas para mudanças significativas nos aspectos social, econômico e ambiental.
1.3 Estrutura do trabalho
Para alcançar os objetivos pretendidos, e com a utilização dos métodos supramencionados, o trabalho foi estruturado em oito capítulos, sobre os quais se procederá apresentação.
No segundo capítulo, os métodos investigativos na avaliação de políticas públicas à luz do MAPP e a proposta de avaliação da pesquisa, traz a tessitura das abordagens feitas e a reflexão sobre as metodologias de pesquisa em políticas públicas. Denota as propostas de avaliação em profundidade (Rodrigues, 2008) e a conexão com o modelo experiencial de Lejano (2012) e a avaliação da 4 ª geração de Guba e Lincoln (1989), sendo esta expressa como a mais adequada para ser adotada como proposta avaliativa da pesquisa. No mesmo capítulo, define-se a metodologia de pesquisa qualitativa, adotando a técnica do Círculo Hermenêutico Dialético (CHD) com a complementação mediante o método de Análise Hermenêutico-Dialética de Minayo (1996), para a interpretação final dessas informações. Nesse mesmo capítulo são trazidos os métodos necessários para coleta e análise dos dados.
No terceiro segmento, vêm as bases teóricas para o processo investigativo, com a explanação sobre as categorias de análise que firmarão a pesquisa. O capítulo traz as discussões sobre o papel do Estado para o desenvolvimento de políticas públicas do Turismo, acerca de desenvolvimento local, concepções sobre territórios como suporte das políticas públicas; e, ainda, breve discussão a respeito de Turismo de base comunitária e o papel das políticas públicas de Turismo para sustentabilidade ambiental.
O quarto capítulo procede o breve histórico atinente às políticas públicas de Turismo do Ceará e seus marcos regulatórios, além do delineamento do PRODETUR na Costa Sol Poente e seus desdobramentos no Município de Acaraú. No quinto capítulo, são apresentadas características importantes como mercado de trabalho, produto interno bruto, indicadores e aspectos gerais do Turismo local.
Os resultados da pesquisa são expressos no capítulo seis, que envolve a percepção dos moradores acerca do Turismo em Acaraú. Os dados são analisados de maneira mais aprofundada com suporte na utilização do software SPSS e do Iramuteq para o tratamento dos segmentos textuais. Complementando esses resultados, o capítulo sete avalia o PRODETUR com oferta de dados advindos da pesquisa documental, relacionando-se com
as formulações teóricas nascidas da aplicação da técnica do Círculo Hermenêutico Dialético (CHD), buscando aproximar os consensos com a realidade.
Por fim, são tecidas as conclusões de todo o trabalho, recuperando os objetivos da pesquisa, a metodologia empregada e confrontando com os resultados alcançados durante o processo investigativo.
2 OS MÉTODOS INVESTIGATIVOS NA AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS À LUZ DO MAPP E A PROPOSTA DE AVALIAÇÃO DA PESQUISA.
A tessitura das abordagens feitas encena uma reflexão sobre como a metodologia de pesquisa em políticas públicas se articula com a metodologia da pesquisa em Ciências Sociais, à luz das discussões realizadas no Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas da Universidade Federal do Ceará.
Esses debates trouxeram à tona a reflexão de que discutir metodologia de avaliação implica que seja questionada a própria avaliação. Como efeito, o pesquisador constrói o desenho de uma metodologia avaliativa a partir da perspectiva de avaliação que ele adota. Nesse sentido existem dois encaminhamentos: avaliação sendo uma técnica aplicada e outra que diz que avaliação é um processo de construção de conhecimento ancorado em pesquisa das Ciências Sociais sobre a qual o pesquisador se debruça num problema, num processo de conhecimento de problematização, de movimentação de teorias a fim de avaliar uma política pública, por meio de técnicas.
Assim, se entende avaliação em políticas públicas em dois campos – o epistemológico e o metodológico. No teor epistemológico, o pesquisador compreende a política e os sujeitos constitutivos, onde se afirma um sentido hermenêutico com a problematização metodológica da política pública na formulação de um desenho avaliativo na qual todos os agentes estão envolvidos. É uma proposta mais compreensiva, onde se chega assim, numa avaliação em profundidade, em que o avaliador entende como se constitui a política pública, as agendas de governo, os marcos da agenda econômica que restringe a execução da política pública e como os agentes envolvidos interpretam essa política. Isso tudo é circunscrito na compreensão que deve mediar a construção dos indicadores da política pública. Já o campo metodológico assume um sentido político, que verifica a eficiência de uma política na agenda de governo.
No entanto não se trata de uma oposição entre métodos qualitativos e quantitativos. É, na verdade, a compreensão de como se articula a dimensão política da política pública nos marcos do Estado e, ao mesmo tempo, lidando com a compreensão dos vários agentes que perpassam nessa trajetória da política e os desenhos metodológicos que devem ser niveladores dessa totalidade que a envolve.
Assim, entende-se haver uma imbricação de metodologia da pesquisa em política pública e metodologia da pesquisa em Ciência Sociais onde considera-se toda dimensão da leitura do objeto, teorias da Sociologia Política, da Antropologia, da Economia Política, numa perspectiva transdisciplinar para definir as dimensões da centralização da óptica do pesquisador, sendo que a pesquisa da política pública é um tipo específico das Ciências Sociais, entendendo o que é avaliação e o que é política pública. Essa especificidade na aplicação da pesquisa social é o que diferencia a “análise” da “avaliação” em políticas públicas.
De tal modo, ao mesmo tempo em que se buscam dados da política pública, simultaneamente, indaga-se acerca do que é avaliação, pensando-a como afirmação de direitos e da democracia. Esse pensamento não a indica como outra metodologia de avaliação e sim uma nova episteme sobre avaliação. Assim, entender a formulação metodológica da política pública é um desafio fundante da avaliação investigativa, pois se trabalha num sentido de antimodelo e contra-hegemônico da avaliação, estabelecendo percursos metódicos, pensando relacionalmente no desvendamento e compreensão macro de política pública, utilizando a pesquisa social para uma avaliação em profundidade.
Consoante alcança Rodrigues (2011),
Uma proposta avaliativa profunda de determinadas programáticas políticas se ancoraria, portanto, numa orientação de base antropológico-interpretativa, quando propõe sejam explorados os significados da política para os que as formulam, executam ou vivenciam (2011, p.3). A autora ainda consigna a ideia de que uma avaliação profunda é aquela que desafia a capacidade de “[...] ser ao mesmo tempo extensa, detalhada, densa, ampla e multidimensional, o que exigiria uma abordagem multi e interdisciplinar”. (2011, p.2)
Nesse sentido, para avaliar em profundidade é necessário pensar nos eixos analíticos para concretização do pensar relacionalmente para constituir o entendimento da política pública investigada. Na perspectiva de Rodrigues (2008), os eixos a serem empregados para uma visão analítica em termos de uma avaliação em profundidade são
[...] conteúdo da política e/ou do programa, contemplando sua formulação, bases conceituais e coerência interna; trajetória institucional; espectro temporal e territorial abarcado pela política ou programa e aná-lise de contexto de formulação dos mesmos. (P.1).
AVALIAÇÃO EM PROFUNDIDADE
Primeiramente, é preciso pensar nos marcos legais da política pública, não apenas na busca da lei que a legitimou, mas no aporte documental com os conceitos que foram estabelecidos e mediados pelos atores do Estado num determinado momento político; no segundo momento, investigar a trajetória política da política pública dentro da agendas de governo nas distintas esferas, percebendo a especificidade da própria política pública; no terceiro eixo analítico, entender como a mesma tramita de modo diferenciado dentro das diferentes instituições e esferas do governo, como os agentes recebem essa política pública, modificando e rearranjando seus conceitos da mesma à luz das especificidades locais. No quarto momento entender a dimensão de território, sendo este a incorporação de todos os outros elementos retrocitados, num dado local, onde se buscam, nesse momento, os indicadores para perceber na experiência da política pública - onde ela acontece e se operacionaliza, os embates e as formas como os atores lhe concedem significados no seu universo cultural.
A figura a seguir demonstra sinteticamente, os eixos analíticos apresentados por Rodrigues (2008) para tornar possível a avaliação em profundidade.
Figura 1: Eixos Analíticos da Avaliação em Profundidade
Fonte: Rodrigues, 2008. Elaboração própria.
Assim, os indicadores são elaborados de modo revelador, num espaço e tempo localizados onde a política pública se instala, com marcos emancipatórios, revelando também indicadores que outrora não estavam postos ou previstos no escopo na política quando esta foi pensada.
1º: Conteúdo da Política ou Programa
• Formulação da política, lei que a legitimou, marcos legais e aporte documental, conceitos estabelecidos e mediados pelos atores do Estado num determinado momento político. 2º: Análise do Contexto • Levantamento de dados sobre o momento político e as condições socioeconômicas em que foi formulada a política em estudo, com atenção para a articulação entre as instâncias local, regional, nacional, internacional e transnacional. Compreensão modelo político, econômico e social que sustentou a política à época de sua formulação.
3º: Trajetória institucional da Política
• Investigação da trajetória política da política pública nas agendas de governo nas distintas esferas e percepção do
grau de
coerência/dispersão do programa ao longo do seu trânsito pelas vias institucionais. 4º: Espectro Temporal e Territorial • Entendimento de como a política pública tramita de modo diferenciado dentro das diferentes instituições e esferas do governo e como os agentes recebem essa política pública e rearranjam seus conceitos de acordo com as especificidades locais.
Logo, compreende-se que avaliar em profundidade é imergir no universo da elaboração da política pública, utilizando os meios investigativos das Ciências Sociais para dar sentido aos indicadores que se mostrarão de modo mais revelador quanto ao entendimento do que é a política pública num contexto político, legal, cultural e territorial onde ela se constitui e se se modifica em sua própria experiência e sob a perspectiva dos olhares dos sujeitos constitutivos.
A partir do exposto e considerando o objeto principal desta pesquisa, este ensaio fará um recorte do modelo de avaliação em profundidade proposto por Leia Rodrigues (2008), no entanto, em linhas gerais, adotará a metodologia fundamentada segundo os pressupostos teóricos do método pluralista construtivista (GUBA e LINCOLN, 1989), que considera como ponto de partida a realidade tal qual ela se exprime, de modo que se pode compreendê-la, constituí-la e reconstituí-la.
Veja-se que a proposta de Rodrigues (2008) denota conexão com o modelo experiencial de Lejano (2012), sendo necessário compreender as duas abordagens.
A proposta avaliativa de Lejano (2012) baseia-se na experiência de conhecimento de pessoa ou grupo inserido na política, tendo como critério mais importante a autenticidade. Rodrigues (2008) dá ênfase aos discursos dos beneficiários da política. Ambos defendem o ponto de vista de que pode haver uma articulação de métodos e técnicas quantitativos e qualitativos, embora a proposta de avaliação seja mais de caráter eminentemente qualitativo.
Rodrigues (2016) explica de modo claro a conexão das duas abordagens:
[...] abordar duas propostas de avaliação de políticas públicas que se interconectam: i) a desenvolvida por Raul Lejano (2012), centrada na noção de experiência e na articulação de métodos e técnicas quantitativos e qualitativos (surveys, etnografia, imagens); e, ii) a desenvolvida por Lea Rodrigues (2008, 2011a), que privilegia a interpretação das categorias de entendimento presentes nas políticas, nos discursos institucionais e nos depoimentos dos beneficiários das políticas; as noções de tempo (percursos, trajetórias) e espaço (territorialidade), sendo uma proposta de caráter eminentemente qualitativo, mas que não descarta a utilização de dados quantitativos. (P.104).
Na concepção de Lejano (2012), em primeiro lugar, uma análise de políticas deve considerar as múltiplas dimensões da experiência e do entendimento, atentando para a
complexidade dos fenômenos – seu caráter processual, contextual, dinâmico e flexível, só apreensível pelo entendimento de sua realização na prática.
Na proposta de Rodrigues (2008), uma avaliação toma basicamente quatro grandes eixos de análise: conteúdo da política e/ou do programa, contemplando sua formulação, bases conceituais e coerência interna; trajetória institucional; espectro temporal e territorial abarcado pela política ou programa e análise de contexto de formulação destes.
Ao se avaliar um programa na esfera da Administração Pública – e, no caso da investigação do PRODETUR, é preciso um debruçamento para entender a relação de parceria do setor privado com investimentos e linhas de financiamento, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Banco de Desenvolvimento da América Latina (CAF) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) – e impõe-se, ainda, conhecer o debate em torno dos diversos conceitos sobre a avaliação de políticas públicas nas perspectivas, para, após isso, ser possível o delineamento do percurso metodológico.
A importância de compreender as propostas de Lejano e Rodrigues se dá pelo fato de que ambos admitem a utilização de dados quantitativos, sem abrir mão da subjetividade da análise do pensamento dos sujeitos envolvidos.
No alcance de Moreira (2002), a diferença entre a pesquisa quantitativa e a qualitativa vai além da simples escolha de estratégias de pesquisa e procedimentos de coleta de dados, representando, na verdade, posições epistemológicas antagônicas.
No que se refere à política em estudo, para ir além da busca das respostas para os questionamentos que serão norteadores para a avaliação do PRODETUR e políticas locais, o eixo analítico Espectro territorial/ e Temporalidade apresentado em Rodrigues, conduziria ao entendimento de como uma política gestada no âmbito nacional chega ao Municípios, especificamente no Município do Acaraú e como esta se modifica e gera, a partir de seus objetivos e ações realizadas, outras “forças” no âmbito das políticas públicas na esfera municipal para atendimento das necessidade locais.
A possibilidade de desvendar essas forças e desdobramentos da Política, em várias esferas, seria possível em virtude dos aspectos que contemplam esse terceiro eixo, uma vez que o mesmo diz respeito ao percurso de uma política pelas vias institucionais e espaços
socioculturais, ao longo do tempo de sua implementação, intimamente articulado ao da trajetória institucional da política.
Esse entendimento das modificações que atravessam a Política é possível, uma vez que os eixos analíticos da proposta de avaliação em profundidade consideram os espaços políticos, econômicos e socioculturais distintos, comportando não apenas o ponto de vista macroestrutural, o trânsito pelas esferas federal, estadual e municipal, mas também a apreensão e efetivação da política em contextos distintos.
Para o desenvolvimento de uma avaliação em profundidade e compreensão de todos esses eixos analíticos, no entanto, esta investigação demandaria mais tempo, não sendo possível sua realização dentro do período determinado para essa pesquisa. Assim, vai se adotar um recorte da proposta de avaliação em profundidade, considerando a importância para compreensão da política, os eixos de conteúdo e trajetória institucional da política em estudo, aliados à metodologia de avaliação construtivista ou avaliação da 4ª geração, de Guba e Lincoln (1989).
Consoante Legendre (1993, p. 255), “[...] o construtivismo é uma posição epistemológica que concebe o conhecimento como uma atividade do intelecto”. Essa avaliação traz uma interpretação hermenêutico-compreensiva que leva em conta as reivindicações, preocupações, pontos de representantes e beneficiários. Nesse modelo de avaliação que surgiu, adentrando os anos de 1990, emergiu uma conceituação cuja característica principal é a negociação, em que o consenso é buscado entre pessoas de valores diferentes.
Assim, considerando que, na avaliação das políticas públicas voltadas para o desenvolvimento do Turismo, é preciso entender os conflitos do papel do Estado com a produção e transformação de espaços das comunidades e dos agentes transformadores, dentre eles proprietários dos meios de produção da atividade turística, sendo estes os sujeitos que farão parte da investigação, com coleta de dados através de entrevista, de questionários e visitas de campo necessários para perceber que tipos de conflitos são produzidos com essas interações e interesses, além do recorte da avaliação em profundidade, a avaliação da 4 ª geração de Guba e Lincoln (1989) se mostra a de adequada adoção como proposta avaliativa da pesquisa.
Para ficar evidente como será realizada a pesquisa, são descritos a seguir os passos metodológicos que incluem os sujeitos constitutivos e seu espaço, as ferramentas utilizadas, os procedimentos para a coleta de dados e as distintas etapas levadas a efeito.
A metodologia utilizada para o desenvolvimento deste trabalho tem caráter qualitativo. Sob o ponto de vista dos objetivos e da natureza do problema, a pesquisa caracteriza-se como exploratória e descritiva, tendo como objetivo conhecer a variável de estudo tal como se mostra, seu significado e o contexto onde ela se insere e ainda descrever as características da política em estudo e a experiência dos sujeitos constitutivos que se envolvem tanto na elaboração de novas ações, advindas do PRODETUR, quanto na avaliação destas, bem assim na percepção do desenvolvimento local na experiência onde ela se constitui e se modifica.
O modelo de avaliação escolhido será a avaliação da 4 ª geração, de Guba e Lincoln (1989), no entanto, também se adotará um recorte da proposta de avaliação em profundidade da autora Rodrigues (2008). Essa autora propõe um modelo que privilegia a interpretação das categorias de entendimento nas políticas, discursos institucionais e depoimentos dos beneficiários das políticas; as noções de tempo (percursos, trajetórias) e espaço (territorialidade), sendo uma proposta de caráter eminentemente qualitativo, mas que não descarta a utilização de dados quantitativos. (RODRIGUES, 2016). Nesse sentido, considerar-se-ão os eixos analíticos do conteúdo, privilegiando sua formulação e bases conceituais e da trajetória da política para sua implementação.
Com a adoção dessa proposta avaliativa de pesquisa, surge também a necessidade de se demandar uma metodologia de busca adequada à realização de um estudo. Nesse sentido, perfilar-se-á para as análises qualitativas, a técnica do Círculo Hermenêutico Dialético (CHD) também desenvolvida por Guba e Lincoln (1989). Essa técnica foi criticada por Allard (1996) ao assinalar que seus autores não explicam de maneira consistente, como é possível aprofundar a análise das sínteses das informações obtidas mediante técnica CHD, sendo necessária uma complementação pelo método de análise hermenêutico-dialética, de Minayo (1996), para a interpretação final dessas informações.
Oliveira (2001), descreve o Círculo Herrnenêutico-Dialético como
[...] uma relação constante entre o pesquisador, os entrevistados e o comitê de pilotagem, trata-se de um processo dialético, que supõe constante diálogo, críticas, análises, construções e reconstruções coletivas. Pela constante relação entre entrevistados e pesquisador(a), é possível se chegar o mais próximo possível à realidade, chamada de “consenso” pelos autores Guba e Lincoln (p. 70).
Na concepção de Minayo (1996), faz necessária uma articulação entre os dados coletados e os referenciais teóricos da pesquisa, pois nem sempre é possível um consenso entre um determinado grupo de entrevistados, mas uma interpretação aproximada da realidade mediante a acomodação desses dados e uma proposta como um “caminho do pensamento” (MINAYO, 2004) que abarque tanto o “como fazer”, quanto o “como pensar” a análise dos dados (BICALHO, 2009).
Assim,
O método hermenêutico-dialético é o mais capaz de dar conta de uma interpretação aproximada da realidade. Essa metodologia coloca a fala em seu contexto para entendê-la a partir do seu interior e no campo da especificidade histórica e totalizante, em que é produzida. (MINAYO, 2008, p. 231).
Nesse sentido surge uma metodologia interativa, fundamentada nos pressupostos teóricos do método pluralista construtivista (GUBA e LINCOLN, 1989) e no método hermenêutico-dialético (MINAYO, 2004).
Essa metodologia segundo Oliveira (2008), é
[...] um processo hermenêutico-dialético que facilita entender e interpretar a fala e depoimentos dos atores sociais em seu contexto e, analisar conceitos em textos, livros e documentos, em direção a uma visão sistêmica da temática em estudo. (p.124).
A autora também consigna a ideia de que
a aplicação da metodologia interativa através da aplicação do CHD como sequência didática interativa implica uma postura pedagógica crítica e criativa, que permite eliminar de forma significativa a subjetividade do pesquisador, tanto no processo da coleta de dados, como na análise dos dados, sistematização e produção de um novo conhecimento. (p.13). Considera-se ainda, para adoção dos métodos, a definição oferecida por Allard (1997) que traz o Círculo Hermenêutico-Dialético como elaboração e interpretação hermenêutica de um determinado grupo [...] através de um vaivém constante entre as interpretações e reinterpretações sucessivas (dialética) das pessoas.
Desse modo, esta pesquisa utilizará para compreensão e análise dos dados das entrevistas semiestruturadas, a aplicação da técnica CHD - Círculo Hermenêutico-Dialético dentro de uma abordagem qualitativa da pesquisa, pois essa técnica se caracteriza pela relação constante entre o pesquisador e os agentes sociais numa dinâmica de dialógica na coleta de dados.
2.1
Coleta de dadosPara a coleta de dados, foi realizado um levantamento bibliográfico e documental, mediante aprofundamento da revisão de literatura e bases de sustentação da política em estudo, com suporte na consulta de livros, artigos, bases de dados, teses, dissertações e documentos oficiais. Além da leitura de documentos referenciais, para basilar o processo investigativo, será feita uma análise dos principais documentos (leis, decretos, políticas, documentos institucionais, base de dados do Ministério do Turismo-Mtur) a fim de identificar os parâmetros para a implantação da política pública do Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste – PRODETUR NE II, metas e objetivos traçados pelo Mtur e os resultados previstos no que tange às ações voltadas para o desenvolvimento no Turismo no Ceará, especialmente na Costa Sol Poente.
Após esse levantamento e análise de documentos legais, foram realizadas entrevistas semiestruturadas. Como ensinam Lüdke e André (1986, p. 34), a grande vantagem dessa técnica em relação às outras “[...] é que ela permite a captação imediata e corrente da informação desejada, praticamente com qualquer tipo de informante e sobre os mais variados tópicos”. Na entrevista semiestruturada, as perguntas determinadas anteriormente, com respostas relativamente livres e ante a necessidade, o pesquisador pode acrescentar aspectos não previstos, dependendo das respostas dos entrevistados.
A aplicação dessa técnica tem como objetivo perceber como os agentes públicos e privados avaliam o PRODETUR NE II e quais as suas leituras sobre a contribuição da atividade turística para o desenvolvimento socioeconômico do Município de Acaraú.
A entrevista foi realizada com sujeitos que articulam a execução das políticas públicas do Turismo no âmbito local – grupo do poder público, grupo dos empreendedores locais e terceiro grupo de representantes do Turismo Comunitário das localidades de Acaraú, bem como famílias que compõem as comunidades.
Quadro 1: Relação dos entrevistados
Grupo Instituição/Cargo Entrevistado
Poder Público
Secretaria de Turismo, Cultura e Comunicação
Gestor 1
Secretaria de Assistência Social Gestor 2 Gerente Executivo do Escritório Técnico de
Estudos Econômicos do Nordeste – ETENE (e ex-Coordenador do Prodetur/NE II)
Gestor 3 Representantes do turismo comunitário das localidades rurais de Acaraú
Presidente da Associação das Mulheres Rendeiras de Bilro de Juritianha
Representante 1
Apoiador e sócio do Encanto do Mangue de Curral Velho, com Apoio da Rede Tucum
Representante 2
Proprietário do museu em Barrinha Representante 3
Empreendedores Locais
Proprietário do Restaurante Komaki Empreendedor 1 Proprietário do Restaurante Camboc
Barrinha
Empreendedor 2
Proprietário do Restaurante e Hotel Arpoador Pousada das Canoas
Empreendedor 3
Fonte: elaboração própria, conforme levantamento efetuado, em outubro de 2018.
Para identificar as principais atividades turísticas desenvolvidas no Município de Acaraú, foram realizadas visitas de campo. A técnica permitiu conhecer as atividades que se diferenciam do Turismo sol e mar, entender a importância do Turismo e como a atividade se materializa nas comunidades, bem como, se ali ocorre o alcance das políticas públicas.
Por último, com a aplicação dos questionários foi possível levantar a percepção da população local acerca do PRODETUR e concluir se os sujeitos constitutivos são conhecedores das políticas públicas aplicadas em seu Município e estão conscientes da importância destas para operar mudanças significativas nos aspectos social, econômico e ambiental.
No que tange à amostra, optou-se pela probabilística não intencional, podendo ser aplicada aos donos de pequenos negócios voltados para a atividade turística, membros de comunidades organizadas que visem diversidades culturais, o fortalecimento das atividades tradicionais, como a agricultura e a pesca artesanais.
A fórmula para determinação do tamanho da amostra (n), com base na estimativa da proporção populacional é
Considerando que a população estimada do Município de Acaraú em 2018, segundo dados do IBGE, é de 62.557 habitantes, e que na pesquisa se admite o nível de confiança de 90% e margem de erro de 10%, foram aplicados 68 questionários, conforme cálculo realizado para definição da amostra.
2.2
Análise dos dadosAs informações coletadas na pesquisa de campo foram submetidas ao tratamento dos dados por meio da técnica de Análise de Conteúdo, onde serão tratadas informações acerca dos indicadores oficiais e análise de desempenho dos componentes do PRODETUR NE II no Município de Acaraú, a percepção dos sujeitos, gestores e comunidades.
A Análise de Conteúdo segundo Minayo (2001, p. 74), é “[...] compreendida muito mais como um conjunto de técnicas”. Para a autora, constitui-se na análise de informações sobre o comportamento humano, possibilitando uma aplicação bastante variada, e tem duas funções: verificação de hipóteses e/ou questões e descoberta do que está por trás dos conteúdos manifestos. Para a autora essas funções podem ser complementares, com aplicação tanto em pesquisas qualitativas como quantitativas.
Ainda consoante Minayo (2007), a operacionalidade da técnica se desdobra nas etapas pré-análise, exploração do material ou codificação e tratamento dos resultados obtidos/ interpretação. Para Bardin (1995), é uma técnica de investigação que, por meio de uma descrição objetiva e sistemática do conteúdo manifesto das comunicações, tem por finalidade a interpretação destas comunicações. Essas duas concepções encontram fundamentos nos pressupostos teóricos do método pluralista construtivista (GUBA e LINCOLN, 1989), como já citado ao se descrever a metodologia empregada neste experimento acadêmico Stricto-Sensu.
A análise de conteúdo corrobora o método de análise hermenêutico-dialético de Minayo (2004, p. 32), sendo que essa prática interpretativa de dados toma “[...] como centro da análise, a prática social, a ação humana, e as considera como resultado de condições anteriores, exteriores, mas também como práxis”.
Avaliação do PRODETUR
Pesquisa documental Questionários Entrevistas
A seguir na Figura 2 vem a síntese do desenho metodológico desta investigação.
Figura 2: Síntese do Desenho Metodológico
Fonte: Elaboração própria.
Assim, como foram utilizados diversos recursos para coletas de dados, sendo necessária, em alguns momentos uma abordagem mais qualitativa – a qual prevalece, mas, em outros, tratamentos de dados mais quantitativos, foi preciso recorrer-se a uma técnica que privilegie tanto funções qualitativas quanto as quantitativas. Desse modo, os dados coletados com a aplicação de 68 (sessenta e oito) questionários serão analisados e tratados por meio do SPSS - um pacote de software para a análise estatística de dados. Alguns indicadores também serão trabalhados por meio do Excel.
ABORDAGEM QUALITATIVA Gestores e representantes do Turismo local Modelo De Avaliação Construtivista/Avaliação Da 4ª Geração QUESTIONÁRIOS Grupos e comunidades que dependem do Turismo local
ENTREVISTAS PESQUISA DOCUMENTAL
Conteúdo e trajetória institucional da política Marcos legais ( leis, decretos, relatórios) Análise de conteúdo/Método CHD
3
BASES TEÓRICAS DO PROCESSO INVESTIGATIVOEm razão da complexidade do assunto e por seu rigor metodológico, a sustentação teórica desta pesquisa firmará, com esteio em pesquisas bibliográficas, categorias de análise que permitam a compreensão do espaço do Turismo, podendo-se indicar cinco mais relevantes: o papel do Estado para o desenvolvimento de políticas públicas do Turismo; Turismo e desenvolvimento local; Turismo e territórios como suporte das políticas públicas; Turismo de base comunitária e o papel das políticas públicas de Turismo para sustentabilidade ambiental.
3.1
O papel do Estado para o desenvolvimento de políticas públicas do Turismo.As atividades turísticas possuem potencial para realizar importantes modificações na qualidade de vida da população, especialmente se existe a interferência do poder público por meio de políticas públicas e diretrizes norteadoras que regem normas e procedimentos para suas relações com a sociedade. Cabe ao Estado ser agente produtor desse espaço, pois num contexto capitalista, essas transformações desencadeiam uma série de outras mudanças na infraestrutura, na urbanização, na legislação específica para ocupação de espaços com grande potencial turístico. Cardoso (2008), numa discussão sobre o papel do Estado no capitalismo e a utilização do neoinstitucionalismo1 para análise das políticas públicas expõe a ideia de que no capitalismo, a atuação de um Estado forte é indispensável, haja vista ser esta a única instituição capaz de reproduzir as duas condições necessárias ao seu pleno funcionamento: a acumulação e a legitimidade. Nas palavras do autor, a acumulação é necessária por ser o princípio básico da reprodução; enquanto a legitimidade é requisitada como meio de obter consenso da sociedade civil acerca de seus atos.
Assim, o Estado deve legitimar as ações políticas e institucionais e mecanismos que assegurem investimentos nas atividades essenciais para o crescimento econômico. Demais
1 Cardoso (2008) aponta quatro dimensões para o neoinstitucionalismo: autonomia que os funcionários
estatais têm em relação aos outros interesses sociais; a relação entre as instituições políticas e as identidades sociais; na terceira dimensão, as características das instituições governamentais, dos sistemas partidários e das regras eleitorais que afetam o grau de sucesso político que qualquer grupo ou movimento pode alcançar, na medida em que possibilitam ou vetam o acesso dos grupos às decisões públicas; e por último coloca que as políticas adotadas anteriormente reestruturam o processo político posterior.
disso, faz-se também necessário operar intervenções para conservação dos recursos naturais e do patrimônio histórico e cultural.
Cardoso (2008), ainda exprime que a soberania do Estado perante as demais instituições torna suas ações legítimas e quase incontestáveis, garantindo solidez e fundamento ao sistema capitalista. Nesse sentido, é na implantação dessas políticas, que no âmbito da atividade turística e no gerenciamento e planejamento estratégico do uso dos meios para prestação de serviços em diversos segmentos - reservas ecológicas, transportes, eventos - da qual o Estado é proprietário, que se garante a parte da sociedade a qual, muitas vezes, não usufrui dos benefícios advindos da atividade turística expandida no território onde se encontram, ser esta beneficiada, sem que se perca, com isso, toda a identidade local carregada de seus significados.
Assim, no segmento da atividade turística, o Estado é proprietário de seus atributos, que no Ceará, se destaca o caso do Turismo de ‘sol e mar’, tendo o domínio sobre as áreas de marina e áreas de preservação (dunas, lagoas, mangues, falésias). Junta-se aos destaques turísticos do Ceará, o Turismo Comunitário2, focado na preservação de ecossistemas litorâneos, a exemplo da comunidade de Curral Velho, em Acaraú-CE. Para tanto, todos esses segmentos só se interligam com o planejamento governamental mediante políticas públicas que, se corretas e planejadas, propiciam a geração de emprego e renda, podendo impulsionar o desenvolvimento da economia em localidades com potencial turístico.
Como entende, contudo, Paiva (2012), os objetivos pretendidos pelo Estado não se concretizam plenamente porque o Turismo, assim como as demais atividades da acumulação capitalista, produz configurações espaciais contraditórias em diversas escalas (do global ao local), exacerbadas historicamente pelo acúmulo das desigualdades socioespaciais, além dos conflitos de interesses dos diversos agentes envolvidos (Estado, mercado, diversos estratos da sociedade).
O Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste - PRODETUR/NE, é uma política que busca organizar as intervenções públicas para o desenvolvimento da atividade turística, por via de prévios processos de planejamento das regiões turísticas
2 Com apoio institucional, comunidades do litoral do Ceará desenvolvem o Turismo Comunitário, que visa à
manutenção e preservação das áreas onde residem e buscando uma alternativa de renda para as populações locais.
(Mtur, 2015). O programa, baseado na autossustentabilidade, foi criado buscando a consciência das condições de interdependência entre os governos federal, estadual e municipal, com o capital internacional, empresas e organizações não-governamentais (ONGs), numa percepção de participação de vários agentes da sociedade interligados para constituir verdadeira alternativa econômica geradora de emprego e renda principalmente para a população local, melhorando a qualidade de vida das comunidades receptoras.
Para se falar das políticas públicas de Turismo, com foco no PRODETUR e ações regionais ramificadas com suporte nele, como instrumentos que garantem que a permanência da singularidade das comunidades receptoras e o desenvolvimento local coexistam, impõe-se entender o papel do Estado e a formulação dessas políticas. Costa (2015) alerta para a razão de que o conceito de política pública, como é proposto no geral, pode se confundir com a própria noção de Estado. Para ele, há um problema analítico para o qual é preciso atentar para não cair numa generalidade de que qualquer atividade estatal seria uma Política Pública. Como citado por Cardoso (2008), a soberania do Estado perante as demais instituições torna suas ações legítimas e quase incontestáveis, no entanto, Costa (2015), ressalta que as ações do Estado devem ser “voltadas para dentro”, onde, além da sua dimensão externa, com detenção de poder, ressalta que o
Estado moderno, contemporâneo, do século XX, agora século XXI, é um Estado que está fortemente orientado para a construção interna dessas condições de existência de seu próprio Estado. Isso vai propor então, uma série de caminhos de desenvolvimento de um Estado que o colocará em confronto com sua própria natureza de Estado monopolista da violência, da legitimidade e, portanto, da representação, no sentido mais moderno, dessas populações. (p.139).
O autor consigna a ideação de que a origem das políticas públicas explicita as contradições do papel do Estado, que ora são constituídos como máquinas eficazes de dominação das sociedades, ao mesmo tempo em que na sociedade contemporânea, reflete a maneira da representação da população dentro do próprio Estado. Para ele, “O Estado contemporâneo, é, por natureza (histórica), o Estado das Políticas Públicas.” Assim nas palavras do autor “[...] as Políticas Públicas, portanto, refletem a heterogeneidade dessas sociedades e refletem também as contradições que essas sociedades enfrentam nesse duplo desafio”. (2015, p. 141).
Bacelar (2003) exprime que pouco antes das primeiras ações mais efetivas voltadas para o campo políticas públicas do Turismo, por volta dos anos 80, o Estado se exibia como conservador com caráter desenvolvimentista, autoritário e centralizador. Para a autora, (2003, p.2),
O Estado brasileiro é, tradicionalmente, centralizador. A pouca ênfase no bem-estar, ou seja, a tradição de assumir muito mais o objetivo do crescimento econômico e muito menos o objetivo de proteção social ao conjunto da sociedade, fez com que o Estado adquirisse uma postura de fazedor e não de regulador.
Ela menciona que o caráter autoritário trouxe o ranço dessa vertente e tornou-se um traço muito forte nas políticas públicas do País, e que as políticas públicas eram muito mais políticas econômicas.
Consoante ela alcança,
O Estado desempenhava a função de promover a acumulação privada na esfera produtiva. O essencial das políticas públicas estava voltado para promover o crescimento econômico, acelerando o processo de industrialização, o que era pretendido pelo Estado brasileiro, sem a transformação das relações de propriedade na sociedade brasileira. (2003, p.1).
Um pouco desse caráter centralizador, no entanto, se esvaiu com as oportunidades para movimentos populares, pois havia a perspectiva de uma proposta de descentralização com decisão a favor de políticas sociais, uma propositura favorável do Estado como transformador, que se sobrepõe ao acúmulo de produção capitalista e dessa acumulação privada da esfera produtiva.
No âmbito das políticas públicas voltadas para o desenvolvimento do Turismo, os conflitos do papel do Estado são evidenciados, quando por meio do fomento a megaempreendimentos hoteleiros que alteram significativamente as dinâmicas sociais dos lugares onde se instalaram produzindo impactos sociais e ambientais irreparáveis e, nesse contexto, o Estado, agente das políticas que devem levar ao desenvolvimento, há de ser também o interventor dos conflitos gerados com a produção e transformação de espaços, entre comunidade e grandes proprietários dos meios de produção da atividade turística. Na perspectiva de Costa (2015),
Toda Política Pública provoca conflitos, provoca tensões. Ela mobiliza os temas mais diferentes dentro do campo da ação política – hoje em dia
