UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
LINHA DE PESQUISA: EDUCAÇÃO, POLÍTICA E PRÁXIS EDUCATIVA
AMILKA DAYANE DIAS MELO LIMA
RELAÇÕES FEDERATIVAS E O REGIME DE COLABORAÇÃO: DESAFIOS NO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL DE
PARNAMIRIM-RN (2009-2016)
NATAL/RN 2019
AMILKA DAYANE DIAS MELO LIMA
RELAÇÕES FEDERATIVAS E O REGIME DE COLABORAÇÃO: DESAFIOS NO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL DE
PARNAMIRIM-RN (2009-2016)
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação do Centro de Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito parcial para a obtenção do título de Doutor em Educação. Linha de Pesquisa: Educação, Política e Práxis Educativa.
Orientadora: Profª. Drª. Magna França
NATAL/RN 2019
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial Moacyr de Góes - CE
Melo, Amilka Dayane Dias Melo Lima.
Relações Federativas e o regime de colaboração: desafios no financiamento da educação pública municipal de Parnamirim/RN (2009-2016) / Amilka Dayane Dias Melo Lima. - Natal, 2020. 388 f.: il.
Tese (Doutorado) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Educação, Programa de Pós Graduação em Educação. Orientadora: Profª. Drª. Magna França.
1. Relações federativas - Tese. 2. Regime de colaboração - Tese. 3. Financiamento da educação básica - Tese. 4. Rede Pública Municipal de Ensino de Parnamirim/RN - Tese. I. França, Magna. II. Título.
RN/UF/BS Moacyr de Góes CDU 37.014.543
Elaborado por Rita de Cássia Pereira de Araújo - CRB-15/804
AMILKA DAYANE DIAS MELO LIMA
RELAÇÕES FEDERATIVAS E O REGIME DE COLABORAÇÃO: DESAFIOS NO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL DE
PARNAMIRIM-RN (2009-2016)
Tese apresentada ao programa de Pós-graduação em Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como parte integrante dos requisitos para a obtenção do título de Doutor.
Aprovada em __/__/__
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________ Profª. Drª Magna França (Orientadora)
Universidade Federal do Rio Grande do Norte _____________________________________________
Prof. Dr. Luiz de Souza Júnior (Titular Externo) Universidade Federal da Paraíba
____________________________________________ Prof. Dr. Marcos Edgar Bassi (Titular Externo)
Universidade Federal de Santa Catarina
____________________________________________ Prof. Dr. Gilmar Barbosa Guedes (Titular Interno)
Universidade Federal do Rio Grande do Norte ___________________________________________
Alda Maria Duarte Araújo Castro (Titular Interno) Universidade Federal do Rio Grande do Norte ____________________________________________ Maria Aparecida dos Santos Ferreira (Suplente Externo)
Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte ______________________________________________
Maria Goretti Cabral Barbalho (Suplente Interno) Universidade Federal do Rio Grande do Norte
NATAL/RN 2019
Dedico,
ao meu companheiro Jorge, incentivador dos meus sonhos e apoiador de minhas causas; a minha mãe Amália, que tanto se empenhou à minha formação humana e escolar.
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar, a Deus, força maior que me proporcionou ânimo para que este trabalho se concretizasse.
Ao meu companheiro Jorge Alberto que é o maior incentivador dos meus sonhos. Por meio do seu apoio tive o suporte necessário para a concretização desse trabalho.
A todos da minha família, em especial, a minha mãe, meu primeiro referencial de professora, educadora e mestre. Agradeço pelas incontáveis horas dedicadas à minha vida escolar, contribuindo para que eu alcançasse mérito na vida acadêmica e pessoal.
À minha filha de quatro patas, Luna, que de modo especial me acompanhou durante todo percurso na pós-graduação me fazendo companhia durante os dias, noites e madrugadas de produção científica.
À minha orientadora, professora Drª Magna França, exemplo de alegria, perseverança e rigorosidade. Agradeço desde quando me aceitou enquanto bolsista de educação básica no projeto de pesquisa em rede Observatório da Educação/ Capes, bem como por ter acreditado na minha capacidade de seguir adiante na pós-graduação, sendo a mentora da realização dos meus sonhos.
A Professora Drª Luisa Cerdeira, Professor Dr. Belmiro Gil Cabrito e Professor Dr. Tomás Patrocínio os quais me receberam da melhor forma possível na Universidade de Lisboa/Portugal durante o período do Programa Institucional de Doutorado-sanduíche no Exterior (PDSE) ou Programa Intercalar de Doutoramento. Agradeço, também, as valiosas contribuições do Prof. Dr. Belmiro nesse trabalho e por ter aceito o convite para me orientar no citado programa, enriquecendo significativamente minha trajetória acadêmica e científica.
Aos queridos amigos do grupo de pesquisa de Financiamento da Educação e orientandos da Prof. Drª Magna França: Fádyla Araújo, Janaina Barbosa, Arécia Moraes, Amanda Higino, Magnólia Margarida e Élida Raquel. Em especial, ao Professor Dr. Edmilson Jovino e a professora Drª Aparecida Santos, pelas contribuições ao longo da jornada acadêmica.
À amiga Fádyla Araújo, que, desde a graduação, é minha parceira da vida acadêmica e dividiu comigo incontáveis momentos em meio a vivências de ordem pessoal e profissional. Agradeço, também, por ser a intermediadora do meu retorno à UFRN, na oportunidade em que me incentivou a concorrer à bolsa de Professor de Educação Básica do projeto de pesquisa do qual, fomos integrantes.
À amiga Josielle Soares, minha companheira na jornada do doutorado, que dividiu comigo todas as angústias e alegrias desse processo. Agradeço, também, ao seu companheiro Nelson Oliveira, sempre disposto a ajudar no que fosse preciso.
À amiga Kize Arachelli que, da forma mais doce, tem sido luz na minha trajetória acadêmica.
A todos os amigos da linha de Pesquisa Educação, Política e Práxis Educativa, em especial aqueles com que tenho dividido os últimos anos dessa trajetória acadêmica: Maria Paula, Gerlane Santos, Arecia Morais, Gilnede Lobo, Allan Solano, Janaina Silmara, Larissa Fernandes, Danilma de Medeiros, Raphael Lacerda e Pedro Ximenes. A esse último, agradeço por ter sido um amigo companheiro e prestativo durante as nossas vivências no PSDE.
À amiga Nilvane Zanella a quem conquistei durante o período do PDSE e, desde então, tem torcido para que eu lograsse êxito na concretização desse trabalho.
Aos professores da Linha de Pesquisa Educação Política e Práxis Educativa: Professor Dr. Antônio Cabral Neto, Professor Dr. Dante Henrique Moura, Professora Drª Maria Aparecida Queiroz, Professora Drª Luciane Terra, Professora Drª Maria Goretti Cabral Barbalho, Professor Dr. Walter Pinheiro, Professor Dr. Gilmar Barbosa Guedes e Professora Drª Rute Regis. Agradeço, especialmente, a Professora Drª Alda Maria Duarte Araújo Castro, pela atenção e cuidado durante o período em que estive cursando o PDSE.
Ao grupo de pesquisa do Observatório da Educação/ Capes, que desenvolveu o projeto em rede denominado “Remuneração de professores de escolas públicas de educação básica no contexto do Fundeb e do PSPN”, do qual fui integrante durante o mestrado, sendo esse o espaço que despertou ainda mais meu interesse pela pesquisa no campo das políticas educacionais e financiamento da educação.
Ao Programa de Pós-Graduação em Educação da UFRN, pela oportunidade de realizar o Doutorado.
À Capes pela concessão da bolsa do PDSE referente ao processo nº 88881.135076/2016-01.
À prefeitura de Parnamirim e sua Secretaria Municipal de Educação e Cultura (SEMEC), bem como ao governo do estado do Rio Grande do Norte e sua Secretária de Estado da Educação e da Cultura (SEEC), por permitirem meu afastamento das atividades profissionais durante o curso do Doutorado, inclusive, na oportunidade do PDSE.
A todos que fazem o Núcleo da Educação do Campo e da Diversidade (NECAD) da Secretária de Estado da Educação e da Cultura (SEEC) e governo do Rio Grande do Norte a qual fui integrante. Agradeço, em especial, à Glauciane Pinheiro que compreendeu minhas
especificidades durante o período em que estava cursando o doutorado, me concedendo apoio com todo seu aconchego e amor.
Enfim, a todos os que contribuem para minha formação humana, profissional e acadêmica.
E é tempo de reconhecer que não há empreendimento maior e mais indeclinável para uma democracia – mesmo uma simples democracia política que não seja uma burla ou uma fraude grosseira – que educar toda uma nação, ou todo o povo para ser efetivamente a nação. Vejamos, portanto, desenganadamente, o que isso, posto por obra ou transposto para a realização efetiva, representa de encargo e custo a serem providos (TEIXEIRA, 1954, p.3).
LISTA DE SIGLAS
ABM Associação Brasileira de Municípios
ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas
ADIN Ação Direta de Inconstitucionalidade
ADO Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão
ANEB Avaliação Nacional da Educação Básica
ANPAE Associação Nacional de Política e Administração da Educação
ANRESC Avaliação Nacional do Rendimento Escolar
BB Banco do Brasil
BIRD Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento
BM Banco Mundial
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CAQ Custo Aluno Qualidade
CAQi Custo Aluno-Qualidade inicial
CD Câmara dos Deputados
CEB Câmara de Educação Básica
CFT Comissão de Finanças e Tributação
CNM Confederação Nacional de Municípios
CNTE Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação
COFINS Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
CONAE Conferência Nacional de Educação
CONFAZ Conselho Nacional de Política Fazendária
CONOF Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira
CONSED Conselho Nacional de Secretários de Educação
CONSEPLAN Conselho Nacional de Secretários Estaduais do Planejamento
CPACEB Comitê Permanente de Avaliação de Custos na Educação Básica do Ministério da Educação
CPMF Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira
CSLL Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
CTN Código Tributário Nacional
CTU Conta Única do Tesouro Nacional
FAMEM Federação dos Municípios do Estado do Maranhão
FEF Fundo de Estabilização Fiscal
FIES Fundo de Financiamento Estudantil
FINEDUCA Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação
FMI Fundo Monetário Internacional
FNE Fórum Nacional de Educação
FNP Frente Nacional de Prefeitos
FPE Fundo de Participação dos Estados
FPM Fundo de Participação dos Municípios
FSE Fundo Social de Emergência
FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
FUNDESCOLA Fundo de Fortalecimento da Escola
GPS Guia de Previdência Social
GSE Guia do Salário-educação
GT Grupo de Trabalho
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestações de Serviços de Transporte e Comunicação
IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IGF Imposto sobre Grandes Fortunas
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais IOF – Ouro Imposto sobre Operações Financeiras ligadas ao Ouro
IPCA Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IPI – Exportação Imposto sobre Produtos Industrializados Proporcional às Exportações IPTU Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana
IPVA Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores
IR Imposto sobre Renda
ISS Imposto sobre Serviços de qualquer Natureza
ITBI Imposto sobre Transmissão Intervivos de Bens e Direitos Relativos a Imóveis ITCD Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação de Bens e Direitos
ITCMD Imposto Transmissão de Causas Mortis e Doação
ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
LDO Leis de Diretrizes Orçamentárias
LOA Leis Orçamentária Anual
LOM Lei Orgânica Municipal
MDE Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
MEC Ministério da Educação e Cultura
MME Ministério das Minas e Energia
MTO Manual Técnico do Orçamento
OCDE Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico
OIT Organização Internacional do Trabalho
OMC Organização Mundial do Comércio
OMS Organização Mundial da Saúde
ONU Organização das Nações Unidas
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PAR Plano de Ações Articuladas
PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola
PDE Plano de Desenvolvimento da Escola
PEE Plano Estadual de Educação
PEE Planos Estaduais de Educação
PETERN Programa de Transporte Escolar do Estado do Rio Grande do Norte
PIB Produto Interno Bruto
PISA Programa Internacional de Avaliação de Alunos
PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PMDE Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
PME Plano Municipal de Educação
PNATE Programa Nacional de Transporte Escolar
PNE Plano Nacional de Educação
PNLA Programa Nacional do Livro Didático para a Alfabetização de Jovens e Adultos
PNLD Programa Nacional do Livro Didático
PPA Plano Plurianual
PPCR Planos de Cargos, Carreira e Remuneração
Projovem Programa Nacional de Inclusão de Jovens
PSPN Piso Salarial Profissional Nacional
PT PARTIDO DOS TRABALHADORES
PTA Programa de Trabalho Anual
RFB Receita Federal do Brasil
RN Rio Grande do Norte
RREO Relatório Resumido da Execução Orçamentária
SAEB Sistema de Avaliação da Educação Básica
SASE Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino
SEARN Sistemas de Ensino Articulados do Rio Grande do Norte
SECADI Secretaria da Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inclusão
SEEC Secretaria de Educação e Cultura
SIAFE Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira
SIMEC Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle do Ministério da Educação
SIOPE Sistema de Informações Sobre Orçamentos Públicos em Educação
STF Supremo Tribunal Federal
STN Secretária do Tesouro Nacional
TCU Tribunal de Contas da União
UNDIME União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação
UNESCO Organização das Nações Unidas para educação, ciência e cultura
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Projeção dos Recursos para cumprir a Meta 20 do PNE (2014-2024) ... 116 Gráfico 2 - Despesas Primárias Totais e Mínimo Constitucional (R$ bilhão) do Ministério da
Educação (2014 – 2017) ... 146
Gráfico 3 - População residente em Parnamirim/RN (1970 – 2017) ... 156 Gráfico 4 - Produto Interno Bruto a preços correntes (mil reais) - Parnamirim/ RN (2002 -
2015) ... 160
Gráfico 5 - Arrecadação de impostos próprios e os transferidos pela União e estado do RN à
rede municipal de ensino de Parnamirim/RN (2009-2016) ... 212
Gráfico 6 - Produto Interno Bruto do Brasil a preços constantes (2008-2017) ... 218 Gráfico 7 - Demonstrativo da arrecadação municipal, estadual e federal da rede municipal de
ensino de Parnamirim/RN ... 220
Gráfico 8 - Total de arrecadação (25%) da rede municipal de ensino de Parnamirim/RN
(2009-2016) ... 222
Gráfico 9 (A-H) - Demonstrativo das receitas totais da rede municipal de ensino de
Parnamirim/RN (25% Constitucionais e Receitas Adicionais (2009-2016) ... 257
Gráfico 10 (A-H) - Matrículas da educação básica, segundo etapa de ensino (Educação
Infantil e Ensino Fundamental) da rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN (2009-2016) ... 297
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Índice de correção do IPCA – base janeiro de cada ano e dezembro de 2016 .... 36
Quadro 2 - Alíquotas da vinculação de recursos para a educação no Brasil (1934-1988) ... 72
Quadro 3 - Estrutura do financiamento da Educação básica brasileira ... 74
Quadro 4 - Vigência da Desvinculação das Receitas da União (1994 -2023) ... 77
Quadro 5 - Prefeitos eleitos em Parnamirim/RN (1960 - 2017) ... 161
Quadro 6 - Funções dos entes federados e financiamento da educação básica pública brasileira. ... 164
Quadro 7 - Competências e repartição de impostos e transferências por esfera de governo 191 Quadro 8 - Fontes de recursos na composição do Fundeb (2010-2020) ... 230
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) e seus componentes –
Parnamirim/ RN (1991-2010) ... 157
Tabela 2 - Programas do FNDE desenvolvidos na rede pública municipal de ensino de
Parnamirim/RN (2009-2016) ... 179
Tabela 3 - Demonstrativo em R$ das receitas dos 25% de arrecadação de impostos próprios
municipais da rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN (2009-2016) ... 194
Tabela 4 - Demonstrativo em R$ das receitas dos 25% de arrecadação de impostos
transferidos pelo estado do RN à rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN (2009-2016) ... 200
Tabela 5 - Demonstrativo em R$ das receitas dos 25% de arrecadação de impostos
transferidos pela União à rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN (2009-2016) ... 203
Tabela 6 - Crescimento total em R$ da receita própria municipal, transferências estaduais,
federais e total da receita vinculada constitucionalmente à rede pública municipal de ensino de Parnamirim / RN (2009 – 2016) ... 214
Tabela 7 - Incidência das receitas (municipal, estadual e federal) da educação municipal de
Parnamirim / RN no total das receitas (25%), (2009 - 2016) ... 223
Tabela 8 - Demonstrativo em R$ das receitas transferidas e recebidas da cesta do Fundeb da
rede pública municipal de Parnamirim / RN (2009-2016) ... 234
Tabela 9 - Incidência das receitas estaduais e federais subvinculadas para o Fundeb no total
de todas as receitas subvinculadas para o Fundeb de Parnamirim (2009-2016) ... 239
Tabela 10 - Incidência das receitas subvinculadas totais transferidas ao Fundeb no total de
todas as receitas recebidas pelo o Fundeb em Parnamirim/RN (2009-2016) ... 241
Tabela 11 - Demonstrativo em R$ das receitas adicionais para financiamento do ensino da
rede pública municipal de Parnamirim / RN (2009-2016) ... 247
Tabela 12 - Crescimento das receitas adicionais para financiamento do ensino da rede pública municipal de Parnamirim / RN (2009-2016) ... 252
Tabela 13 - Incidência das receitas adicionais para financiamento do ensino no total das receitas federais que compõem os 25% constitucionais da rede pública municipal de Parnamirim / RN (2009-2016) ... 254
Tabela 14 - Receitas (mínimo 25%) e despesas vinculadas à educação no município de
Tabela 15A - Demonstrativo das despesas (vinculação constitucional e Fundeb) com ações
típicas de MDE (R$) da rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN (2009-2012) ... 272
Tabela 15B - Demonstrativo das despesas (vinculação constitucional e Fundeb) com ações
típicas de MDE (R$) da rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN (2013-2016) ... 273
Tabela 16A -Demonstrativo das despesas do Fundeb da rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN (2009-2012) ... 276
Tabela 16B -Demonstrativo das despesas do Fundeb da rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN (2013-2016) ... 277
Tabela 17 - Número de matrículas, receita, despesa, saldo financeiro do Fundeb, número de
profissionais do magistério e aplicação do mínimo de 60% dos recursos na rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN (2009-2016) ... 181
Tabela 18 - Valores do PSPN (Lei nº 11.738/08) e percentual de reajuste (2009-2016) ... 285 Tabela 19A - Outras despesas custeadas com receitas adicionais para financiamento do ensino (2009-2012) ... 287
Tabela 19B - Outras despesas custeadas com receitas adicionais para financiamento do
ensino (2013-2016) ... 288
Tabela 20 - Receitas e despesas custeadas com os recursos adicionais para financiamento do
ensino na rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN (2009-2016) ... 289
Tabela 21 - Despesas totais em R$ com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE)
na rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN (2009-2016) ... 291
Tabela 22 - Número de matrículas da educação infantil e ensino fundamental da rede pública
municipal de ensino de Parnamirim/RN (2009-2016) ... 293
Tabela 23 - Número de professores da educação infantil e ensino fundamental da rede pública
municipal de ensino de Parnamirim/RN (2009-2016) ... 299
Tabela 24 - Número de estabelecimentos de ensino da educação infantil e ensino fundamental
da rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN (2009-2016) ... 301
Tabela 25 - Número de turmas da educação infantil e ensino fundamental da rede pública
municipal de ensino de Parnamirim/RN (2009-2016) ... 303
Tabela 26 - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) do ensino fundamental
de Parnamirim/RN (2009-2017) ... 309
Tabela 27 - Taxas de rendimento escolar do ensino fundamental da rede pública municipal de
Tabela 28 - Taxa de distorção idade-série do ensino fundamental da rede pública municipal
de ensino de Parnamirim/RN (2009-2016) ... 312
Tabela 29 - Média de aluno por turma da rede pública municipal de ensino de
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Mecanismo de funcionamento da Emenda Constitucional nº 95/2016. ... 143 Figura 2 - Localização da cidade de Parnamirim/RN ... 154 Figura 3 - Fluxo de recursos das transferências do Fundo de Participação dos Municípios 205 Figura 4 Fluxo de recursos das transferências do Imposto sobre Produtos Industrializados
-Exportação. ... 208
RESUMO
Esta tese tem por objetivo analisar o financiamento da rede pública municipal de ensino do município de Parnamirim/RN, no contexto das relações federativas e do regime de colaboração, no período de 2009-2016. O estudo parte da dinâmica federativa que envolve o financiamento da educação básica após a Constituição Federal de 1988, compreendendo o regime de colaboração enquanto mecanismo necessário para equilibrar as tensões na oferta educacional, em face da assimetria quanto à capacidade de autofinanciamento entre os entes federados, o legado da desigualdade de distribuição de renda e a discrepância do potencial tributário entre as regiões. O suporte teórico metodológico se alinha com a abordagem qualitativa e pesquisa documental tendo como base: legislações do estado do RN e prefeitura de Parnamirim/RN, consulta às liberações dos programas do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), Relatório Resumido da Execução Orçamentária – Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), Sinopses Estatísticas do Censo Escolar do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP); Microdados do Censo Escolar e Indicadores de Desenvolvimento Educacional, também do INEP. Os resultados apontam que, no Brasil, os recursos públicos dos sistemas de ensino evidenciam limitações quanto ao equilíbrio federativo. No contexto específico da rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN, a ocorrência do regime de colaboração no seu financiamento é parcial, sendo mais evidente entre 2009-2013. A partir de 2014, percebe-se maior desequilíbrio entre a contribuição de cada ente versus sua capacidade fiscal. Esse fenômeno ocorre em razão da progressiva diminuição da atuação da União no financiamento dessa rede. Vale salientar que, embora o estabelecimento do regime de colaboração mereça ressalvas, esse tem garantido o crescimento acima da inflação dos recursos para o financiamento da educação municipal, mediante as transferências constitucionais automáticas, Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) e recursos adicionais advindos de programas desenvolvidos a partir políticas governamentais da União via programas do FNDE. O aumento de recursos repercutiu no crescimento da despesa com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), possibilitando maior investimento por aluno matriculado. Nesse movimento, ocorreu a diminuição em número de alunos matriculados na rede municipal de ensino, enquanto aumentou o número de estabelecimentos de ensino, professores e turmas. Os dados evidenciam que o regime de colaboração repercutiu positivamente sobre os dados educacionais, porém, esse mesmo fenômeno não ocorreu com os indicadores de desenvolvimento educacional, sendo esses o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), taxas de rendimento (aprovação, reprovação e abandono), taxa de distorção idade/série e média de aluno por turma.
Palavras-chave: Relações federativas. Regime de colaboração. Financiamento da educação básica. Rede Pública Municipal de Ensino de Parnamirim/RN.
ABSTRACT
This thesis aims to analyze the financing of the municipal public education network of the municipality of Parnamirim / RN, in the context of federative relations and the collaboration regime, in the period 2009-2016. The study is based on the federative dynamics that involves the financing of basic education after the Federal Constitution of 1988, comprising the collaboration regime as a necessary mechanism to balance the tensions in the educational offer, due to the asymmetry regarding the capacity of self-financing among the federated entities, the legacy of the inequality of income distribution and the discrepancy of the tax potential between the regions. The theoretical methodological support is aligned with the qualitative approach and documentary research based on: the legislations of the state of RN and Parnamirim / RN prefecture, referrals to the programs of the National Fund for Education Development (FNDE), Summary Report on Budgetary Execution - Information System on Public Budgets in Education (SIOPE), Synopsis Statistics of the School Census of the National Institute of Studies and Educational Research Anísio Teixeira (INEP); Microdata from the School Census and Indicators of Educational Development, also from INEP. The results indicate that, in Brazil, the public resources of the education systems show limitations on the federative balance. In the specific context of the municipal public school network of Parnamirim / RN, the occurrence of the collaboration scheme in its financing is partial, being more evident between 2009-2013. Starting in 2014, there is a greater imbalance between the contribution of each entity versus its fiscal capacity. This phenomenon occurs due to the progressive decrease of the Union's actions in the financing of this network. It is worth noting that although the establishment of the collaboration regime deserves qualifications, it has guaranteed growth above the inflation of resources for the financing of municipal education, through automatic constitutional transfers, Fund for Maintenance and Development of Basic Education and Valorization of Professionals (Fundeb) and additional resources from programs developed from government policies of the Union via FNDE programs. The increase in resources had an impact on the growth of expenditure on Maintenance and Development of Education (MDE), allowing greater investment by students enrolled. In this movement, there was a decrease in the number of students enrolled in the municipal education network, while the number of schools, teachers and classes increased. The data show that the collaboration regime had positive repercussions on educational data. However, this same phenomenon did not occur with indicators of educational development, such as the Basic Education Development Index (IDEB), income rates (approval, disapproval and abandonment), age / grade distortion rate and student average per class.
Key-words: Federalism. Regime of collaboration. Funding of basic education. Municipal Public Education Network of Parnamirim/RN.
RESUMEN
Esta tesis tiene por objetivo analizar el financiamiento de la red pública municipal de enseñanza del municipio de Parnamirim / RN, en el contexto de las relaciones federativas y del régimen de colaboración, en el período 2009-2016. El estudio parte de la dinámica federativa que involucra el financiamiento de la educación básica después de la Constitución Federal de 1988, comprendiendo el régimen de colaboración como mecanismo necesario para equilibrar las tensiones en la oferta educativa, frente a la asimetría en cuanto a la capacidad de autofinanciamiento entre los entes federados, el legado de la desigualdad de distribución de la renta y la discrepancia del potencial tributario entre las regiones. El apoyo teórico metodológico se alinea con el abordaje cualitativo e investigación documental teniendo como base: legislaciones del estado del RN y prefectura de Parnamirim / RN, consulta a las liberaciones de los programas del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación (FNDE), Informe Resumido de la Ejecución Presupuestaria - Sistema de Información sobre Presupuestos Públicos en Educación (SIOPE), Sinopsis Estadísticas del Censo Escolar del Instituto Nacional de Estudios e Investigaciones Educativas Anísio Teixeira (INEP); Microdatos del Censo Escolar e Indicadores de Desarrollo Educacional, también del INEP. Los resultados apuntan que, en Brasil, los recursos públicos de los sistemas de enseñanza evidencian limitaciones en cuanto al equilibrio federativo. En el contexto específico de la red pública municipal de enseñanza de Parnamirim / RN, la ocurrencia del régimen de colaboración en su financiación es parcial, siendo más evidente entre 2009-2013. A partir de 2014, se percibe mayor desequilibrio entre la contribución de cada ente versus su capacidad fiscal. Este fenómeno ocurre en razón de la progresiva disminución de la actuación de la Unión en la financiación de esa red. Es importante señalar que, aunque el establecimiento del régimen de colaboración merezca salvedades, éste ha garantizado el crecimiento por encima de la inflación de los recursos para el financiamiento de la educación municipal, mediante transferencias constitucionales automáticas, Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y de Valorización de los Profesionales de la Educación (Fundeb) y recursos adicionales provenientes de programas desarrollados a partir de políticas gubernamentales de la Unión a través de programas del FNDE. El aumento de recursos repercutió en el crecimiento del gasto con Mantenimiento y Desarrollo de la Enseñanza (MDE), posibilitando mayor inversión por alumno matriculado. En ese movimiento, ocurrió la disminución en número de alumnos matriculados en la red municipal de enseñanza, mientras que aumentó el número de establecimientos de enseñanza, profesores y clases. Los datos evidencian que el régimen de colaboración repercutió positivamente sobre los datos educativos, sin embargo, ese mismo fenómeno no ocurrió con los indicadores de desarrollo educativo, siendo estos el Índice de Desarrollo de la Educación Básica (IDEB), tasas de rendimiento (aprobación, reprobación y reprobación (abandono), tasa de distorsión edad / serie y media de alumno por clase.
Palabras clave: Federalismo. Régimen de colaboración. Financiación de la educación básica. Red Pública Municipal de Enseñanza de Parnamirim/RN.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 23 1.1 Tema e problema de pesquisa ... 29 1.2 Objetivos ... 30
1.2.1 Geral ... 30 1.2.2 Específicos ... 30
1.3 Elementos teórico-metodológico ... 30 1.4 Estrutura da tese ... 38 2 FEDERALISMO, REGIME DE COLABORAÇÃO NA POLÍTICA EDUCACIONAL BRASILEIRA ... 40 2.1 República Federativa Brasileira: dimensões constitutivas ... 40 2.2 A descentralização na dinâmica do federalismo brasileiro ... 49 2.3 O regime de colaboração e suas interfaces com as políticas educacionais. ... 59 3 O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO PERÍODO 1995-2018 ... 72 3.1 A política de financiamento da educação básica governamental ... 81
3.1.1 Governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) ... 82 3.1.2 Governo de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) ... 91 3.1.3 Governo de Dilma Vana Rousseff (2011-2016) ... 106
3.1.3.1 Plano Nacional de Educação (2014-2024): regime de colaboração e o desafio do financiamento ... 108
3.1.4 Governo de Michel Miguel Elias Temer Lulia (2016-2018) ... 141
4 RELAÇÕES FEDERATIVAS ENTRE UNIÃO, ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE E MUNICÍPIO DE PARNAMIRIM/RN NA REDE PÚBLICA EDUCACIONAL MUNICIPAL ... 154 4.1 Caracterização histórica, econômica e política do município ... 154 4.2 Formas de colaboração entre o estado do RN e rede pública municipal de ensino .. 162
4.2.1 A legislação do município de Parnamirim-RN ... 167 4.2.2 A legislação do estado do RN ... 171
4.3 A Colaboração da União ao município e os planos e programas de descentralização financeira do FNDE/MEC ... 177 5 O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NA REDE PÚBLICA MUNICIPAL DE ENSINO DE PARNAMIRIM/RN: RECEITAS CONSTITUCIONAIS E RECURSOS ADICIONAIS (2009-2016) ... 188
5.1 Composição das receitas dos 25% - recursos próprios e transferências constitucionais - de onde vêm os recursos? ... 189 5.2 A participação da União, do estado do RN e do município na composição da receita do Fundeb ... 229 5.3 A assistência técnica e financeira da União: planos e programas do FNDE e o Salário-educação ... 245 6 DESPESAS DAS RECEITAS CONSTITUCIONAIS E RECURSOS ADICIONAIS: REPERCUSSOES NOS DADOS EDUCACIONAIS DA EDUCAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL DE PARNAMIRIM/RN ... 267 6.1 Despesas das receitas constitucionais e recursos adicionais: para onde vão os recursos? ... 267 6.2 Matrículas, estabelecimentos, turmas e professores ... 292 6.3 Indicadores de desenvolvimento educacional: IDEB, distorção idade/série e média de aluno por turma ... 306 7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 318 REFERÊNCIAS ... 329 APÊNDICES ... 363 ANEXOS ... 386
1 INTRODUÇÃO
A educação pública brasileira apresenta um cenário de desafios, principalmente relacionado com universalização do acesso e qualidade do ensino. A partir da década de 1990, a capacidade de atendimento escolar foi ampliada com a universalização do Ensino Fundamental e, a posteriori, a progressiva universalização do Ensino Médio. No entanto, torna-se necessário o avanço qualitativo, de modo que garanta a permanência e a aprendizagem satisfatória das crianças e jovens matriculados nas escolas brasileiras.
É preciso considerar o componente da complexidade das relações que envolve a organização política, territorial e administrava adotada pelo Estado na análise dos problemas que envolve a conjuntura da educação pública brasileira. Assim sendo, os limites históricos e sociais que caracterizam o federalismo brasileiro apresentam repercussões significativas na área educacional, em especial, na implementação de políticas.
Nesse contexto, é destacada a importância do papel do Estado na formulação de políticas que visem superar as desigualdades sociais e, consequentemente, a garantia de uma educação básica condizente com as definições da Constituição Federal de 1988, na perspectiva do fortalecimento do pacto federativo.
O estudo do relacionamento entre a União e governos subnacionais no contexto do pacto federativo é necessário para a compressão do processo de implementação das políticas educacionais. Assim sendo, essa tese aborda a dinâmica federativa brasileira, suas determinações legais, princípios e configurações das relações pós-Constituição Federal de 1988, especificamente, sob a ótica do financiamento da educação básica.
A análise das políticas públicas da educação brasileira enquanto produto da estrutura federativa do Estado leva em consideração que o relacionamento entre a União, estados e municípios repercute diretamente na implementação das políticas, na repartição de competências e na divisão de recursos financeiros.
Com a institucionalização da Constituição Federal de 1988 houve um significativo avanço no sentido de garantir legalmente o direito à educação pública, socialmente referenciada e em condições de igualdade para todos1. Nesse processo, as relações federativas
1 No conjunto dos avanços obtidos na educação pública brasileira pós-Constituição Federal de 1998, Cury (2010 a, p. 22) aponta que “É inegável que houve uma democratização de acesso no ensino fundamental; é certo que o Ensino Médio se ampliou ainda que abaixo do patamar da universalização ou das metas do PNE e que algum esforço se fez na educação infantil. É verificável também que foram acionados mecanismos intraescolares na trajetória educacional do aluno visando sua maior permanência na unidade escolar e no conjunto do sistema como a progressão continuada, o aumento de dias escolares e de horas na escola. Não se pode ignorar as ações e
no campo das políticas públicas educacionais vêm se diversificando, produzindo diferentes resultados, caracterizando a dinâmica e as tensões do federalismo brasileiro. Assim sendo,
as tensões são intrínsecas ao modo de organização do Estado em um sistema federativo. Porém, estas podem ser potencializadas e gerar conflitos diversos, tendo em vista as características sociais, econômicas e políticas da federação e o seu desenho federativo. No caso específico do financiamento da educação básica brasileira, as muitas tensões que têm se manifestado nas duas últimas décadas entre os entes federados têm suas bases na relação entre o modelo de divisão das responsabilidades pela oferta e manutenção da educação pública e o modelo de divisão dos recursos financeiros para cumprir as responsabilidades atribuídas a cada ente federado pela Constituição de 1988. Desde então, diversos arranjos vêm sendo desenvolvidos, produzindo uma dinâmica federativa em permanente tensão, própria da necessária compatibilização entre autonomia e interdependência que caracteriza os sistemas federais (CALVALCANTI, 2016, p. 24 - 25).
Essa atual dinâmica é balizada pela Constituição Federal de 1988, que especificou o sistema de repartição de responsabilidade entre União, estados, Distrito Federal e municípios, dotando esse último de autonomia político-administrativa, reconhecendo-os como ente federativo. A Constituição define o mecanismo de transferências constitucionais de recursos públicos, a fim de que todos os governos tenham condições de executar suas políticas públicas, conforme as responsabilidades administrativas atribuídas a cada um.
Segundo os parágrafos 1º, 2º e 3º do Art. 211 da Constituição Federal de 1988, os municípios são responsáveis, prioritariamente, pela oferta da educação infantil e ensino fundamental, assim como os estados por ofertar o ensino fundamental e médio (BRASIL, 2018b). A União, por sua vez, deve organizar o sistema federal de ensino e atuar na função redistributiva e supletiva, mediante assistência técnica e financeira aos estados, Distrito Federal e municípios. Esse artigo determina, também, que a União, estados, Distrito Federal e Municípios devem organizar em regime de colaboração os seus sistemas de ensino. Assim, a educação básica, deve ser uma atribuição comum a todos os entes federados.
O regime de colaboração supõe o compartilhamento de responsabilidades entre os entes federados. Assim, mesmo questões que são da responsabilidade local (municipal) se inserem, de algum modo, na esfera de responsabilidades do Estado e até da União, seja do ponto de vista da interdependência com as competências de coordenação, implementação e avaliação das políticas educacionais dessas instâncias, seja no que tange às responsabilidades fiscais e de financiamento, quando for o caso. É a ideia da interdependência e da corresponsabilidade intrínseca ao federalismo cooperativo (MACHADO, 2002, p. 127).
os programas suplementares de apoio ao estudante como o fornecimento de material didático e da alimentação no ensino fundamental, como os programas geridos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE)”.
A definição do regime de colaboração no texto constitucional está relacionada com a própria natureza da organização política e institucional brasileira que, por sua vez, necessita do compartilhamento de responsabilidades para validar o sentido de nação federativa. Assim sendo,
a requisição e justificativa do Regime de Colaboração no Brasil têm sua plausibilidade fundamentada pela forte assimetria quanto à capacidade de autofinanciamento entre as suas esferas administrativas. A herança da desigualdade de distribuição de renda da população, as disparidades de potencial tributário entre as regiões, os graves problemas de discriminação étnica, além de outros, são alguns dos elementos que reforçam a necessidade de um pacto federativo que faça valer o sentido de sermos uma federação, que como já afirmamos, requer relação de reciprocidade entre suas partes constituintes (ANDRADE, 2013, p. 390).
Apesar das definições legais sobre o regime de colaboração, a literatura discutida ao longo desse trabalho evidencia que há um significativo descompasso entre as responsabilidades administrativas dos governos subnacionais versus a dotação de recursos e a assistência técnica e financeira da União, repercutindo, principalmente, nos municípios que são os entes no conjunto do pacto federativo, os mais vulneráveis economicamente. Significa interpretar que o pacto federativo instituído com a Constituição Federal de 1988 precisa de aprimoramento, uma vez que os 26 estados, Distritos Federal e 5.570 Municípios não são dotados das mesmas capacidades de implementação das políticas.
Ressalta-se que a assistência técnica e financeira da União não é suficiente para equacionar a problemática, tão pouco capacitar os governos menos favorecidos com condições adequadas aos seus níveis de responsabilidade. A União é o ente federativo que mais aglutina recursos, seja em razão da quantidade de tributos sob sua jurisdição, quanto em volume de recursos arrecadados.
A questão do desequilíbrio fiscal no federalismo brasileiro tem sido apontada em estudos de diferentes doutrinas, como nas políticas educacionais/financiamento da educação, direito tributário, contabilidade pública e economia, sendo central o debate da necessidade de melhor distribuição de recursos entre os entes federados. Logo,
parte-se do pressuposto que a distribuição e fiscalização dos recursos para a educação são processos complexos, pelo fato de se darem em contextos geográficos, culturais e econômicos diferenciados e que são afetados por uma estrutura de federativa de Estado brasileiro, que se propõe, teoricamente, como “federalismo cooperativo”, mas que é permeada pelas práticas patrimonialistas arraigadas às relações entre sociedade e governo em suas diversas esferas (MARTINS, 2011, p. 2).
Sendo assim, destaca-se a reforma do Estado brasileiro implementada a partir da década de 1990 por meio da descentralização, conduzida pelo poder público sob a justificativa de modernização, eficiência e eficácia da gestão pública. Em face desse processo, os governos subnacionais, principalmente os municípios, assumiram mais responsabilidades. Em contrapartida, a concentração da maioria dos recursos na arena federal limitou a autonomia desses governos e o efetivo compartilhamento de poder. Em suma,
considerando a história mais recente, podem-se demarcar dois movimentos na configuração da federação brasileira. Com a Constituição de 1988, o arranjo federativo caracteriza-se pela não-centralização do poder político, pelo reconhecimento dos municípios como componentes da Federação, pelo fortalecimento do poder dos estados, pela descentralização fiscal e em políticas públicas. Desde a segunda metade dos anos 1990, contudo, estados e municípios sofreram restrições na sua autonomia de implementação de políticas, cujo principal fator foi seu enquadramento na estratégia “nacional” de ajuste fiscal - privatizações, renegociação das dívidas, geração de superávit primário, disciplina fiscal (FARENZENA, 2010, p. 3).
Nesse contexto de reforma do estado, identifica-se, porém, no âmbito das políticas educacionais e financiamento da educação algumas iniciativas que visam conceder melhor equilíbrio federativo com referência no regime de colaboração. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), que vigorou de 1998 a 2006 e foi substituído pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), em vigência de 2006 a 2020, a criação desses fundos é fator preponderante para esse equilíbrio.
No campo das políticas educacionais no que diz respeito ao financiamento da educação pública, a questão federativa tem ganho mais espaço na formulação, implementação, gestão educacional/escolar e marcos legais. Nesse aspecto, destacam-se as Conferências Nacionais de Educação de 2010 e 2014 cujos temas voltaram-se para o Plano Nacional de Educação (PNE), período 2014 a 2024. O PNE aprovado pela Lei nº 13.005/2014 tem sua principal diretriz o regime de colaboração enquanto mecanismo necessário à superação dos desafios da educação brasileira.
O regime de colaboração, apesar dos avanços com estratégias específicas, ainda não é um imperativo na materialidade das políticas educacionais brasileiras, mesmo com o respaldo na Constituição Federal de 1988, no Art. 8º da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), Lei nº 9.394/1996 e a Emenda Constitucional nº 59 de 2009.
as relações entre os três níveis de poder federado ainda são pautadas pelo exercício descendente do poder, manifesto através de decisões impostas pela esfera administrativa hierarquicamente mais elevada, ou da simples transferência de encargos, sem que haja a distribuição devida dos meios e recursos necessários (ANDRADE, 2013, p. 390).
O financiamento da educação pública brasileira se estabelece no centro dessas relações federativas. Salienta-se que ele é um dos elementos mais importantes da política educacional, uma vez que, somente por meio do financiamento, é possível garantir condições materiais para que as prioridades da educação sejam alcançadas.
A atual configuração do financiamento da educação brasileira é produto da organização política e administrativa do Estado. Assim sendo, o pacto federativo é um dos fatores mais relevantes para o resultado das políticas educacionais, pois determina a organização e a gestão territorial do Estado, com repercussão na estruturação administrativa, política dos governos e na forma como respondem aos cidadãos (CURY, 2006). Nessa mesma perspectiva, Cruz (2011, p.82) aponta que:
No âmbito do pacto federativo na educação, é importante destacar que o padrão de federalismo desenvolvido no Brasil também condiciona e influencia o setor educacional, especialmente o campo do financiamento da educação. Tais questões perpassam pela questão do direito à educação e das responsabilidades dos federados na oferta educacional, conforme previsão constitucional.
O pacto federativo é o responsável pela definição da repartição de recursos e as responsabilidades dos entes federados. No entanto, diante do desequilíbrio entre esses dois elementos, no Brasil, “o direito à educação, que pressupõe igualdade de condições para todos, contrapõe-se à diferenciação típica do sistema federativo” (OLIVEIRA; SOUZA, 2010, p. 17).
A divisão de responsabilidades pelos entes federados no financiamento da educação pública brasileira é determinada pelo o Art. 212 da Constituição Federal de 1988 em que: “A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino” (BRASIL, 2018b).
O Fundeb é produto da subvinculação de parte desses impostos e redistribui os recursos no âmbito das unidades da federação com base em critérios que serão discutidos adiante. Em consonância com a determinação do Art. 212, compreende-se que a
redistribuição realizada pelo Fundeb é uma das mais importantes políticas no financiamento da educação que coaduna para o regime de colaboração.
Abrahão (2005, p. 843) esclarece que,
a estrutura de financiamento da educação é fortemente baseada em impostos, que são recursos gerais tomados à sociedade. Isso significa que parcela expressiva dos recursos, principalmente de estados, Distrito Federal e municípios, é proveniente da arrecadação tributária, sobretudo em razão da vinculação de impostos. Essa forma de financiamento para a educação – reserva de determinado porcentual do valor arrecadado mediante impostos – tem sido uma das medidas políticas mais importantes para garantir a disponibilidade de recursos para o cumprimento do vasto rol de responsabilidades do Poder Público nessa área.
A distribuição desses recursos, os critérios de partilha e se eles estão fundamentados na determinação constitucional do regime de colaboração, devem ser analisados tendo em vista o caráter das desigualdades que marcam o federalismo brasileiro e sua distribuição fiscal.
Juridicamente, a legislação brasileira tem definido a norma do regime de colaboração na área da educação enquanto mecanismo de relacionamento federativo entre os entes. Na prática, na maioria dos entes federativos, as determinações não têm produzido os resultados desejáveis. Investigar o contexto de produção desses resultados é importante para entender os motivos que produzem as fragilidades que marcam as políticas educacionais brasileiras e o seu financiamento.
O estudo desenvolvido nessa tese integra o conjunto desses desafios, buscando compreender as possibilidades e limites do sistema federativo brasileiro, especificamente no financiamento da educação. Entendendo a complexidade dessas questões, a pesquisa propõe investigar o financiamento da educação básica no contexto das relações federativas e regime de colaboração. Para tanto, utiliza enquanto campo empírico a rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN.
O interesse em investigar as relações federativas, regime de colaboração e financiamento da educação no contexto da citada rede pública municipal emergiu de dois fatores. O primeiro diz respeito a uma conjuntura mais ampla, uma vez que as questões relacionadas às políticas públicas educacionais, especialmente o financiamento da educação, integram o interesse acadêmico e pessoal da autora desde o seu ingresso na pós-graduação. O segundo reside no fato da autora compor o quadro dos profissionais do magistério da referida rede de ensino e possuir o desejo de colaborar com o levantamento de conhecimentos científicos concernentes a essa rede. Além desses dois fatores, se reconhece a importância da
escolha da temática no sentido de contribuir com o avanço das pesquisas nessa área e proporcionar novos subsídios para as políticas municipais locais.
1.1 Tema e problema de pesquisa
Segundo Lakatos e Marconi (2003), o tema de uma pesquisa é o assunto que se deseja provar ou desenvolver. Por isso, para determiná-lo com precisão é necessário enunciar um problema, isto é, traçar o objetivo central da indagação. “Assim, enquanto o tema de uma pesquisa é uma proposição até certo ponto abrangente, a formulação do problema é mais específica: indica exatamente qual a dificuldade que se pretende resolver” (LAKATOS; MARCONI, 1992, p. 161).
A partir da temática “financiamento da educação básica no contexto das relações federativas e regime de colaboração”, formulou-se o problema tendo em vista a dificuldade específica que se pretende resolver por meio dessa pesquisa. O problema “consiste em um enunciado explicitado de forma clara, compreensível e operacional, cujo melhor modo de solução ou é uma pesquisa ou pode ser resolvido por meio de processos científicos (LAKATOS; MARCONI, 2003, p. 126). Nessa compressão, delimitou-se as seguintes questões de pesquisa:
• As relações federativas entre União, estado do RN e município de Parnamirim/RN ocasionaram avanços para o regime de colaboração no financiamento da educação pública municipal no período 2009-2016?
• A participação da União, do estado do RN e município de Parnamirim/RN na composição das receitas dos 25% de recursos próprios/ transferências constitucionais, Fundeb e programas do FNDE da rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN ocasionou o regime de colaboração no financiamento da educação básica desse município?
• O regime de colaboração e as despesas com manutenção e desenvolvimento de Ensino repercutiram sobre os dados educacionais na rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN?
1.2 Objetivos
1.2.1 Geral
• Analisar o financiamento da rede pública municipal de ensino do município de Parnamirim/RN, no contexto das relações federativas e regime de colaboração no período 2009-2016.
1.2.2 Específicos
• Investigar o modelo federativo brasileiro, seus desdobramentos políticos e educacionais para o financiamento da educação básica e implicações quanto à rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN;
• Examinar a composição das receitas do financiamento da educação básica da rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN, no contexto do regime de colaboração;
• Analisar os dados educacionais em face à composição da despesa em manutenção, desenvolvimento do ensino e regime de colaboração na rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN.
1.3 Elementos teórico-metodológico
O processo científico exige, por parte do pesquisador, a adoção de um posicionamento teórico que fundamente sua postura metodológica. Assim sendo, é preciso ter clareza de qual caminho é necessário adotar para alcançar determinado fim ou a consecução de seus objetivos. Para Lakatos e Marconi (2003), o método científico é um conjunto de atividades sistemáticas e racionais que permitem alcançar um objetivo com segurança e economia, na medida em que traça um caminho a ser seguido, detecta erros e auxilia as decisões de um cientista.
A opção de um ou outro método depende de muitos fatores, como a natureza do objeto, recursos materiais disponíveis, nível de abrangência do estudo e, sobretudo, a postura científica e epistemológica do pesquisador, ou seja, a forma como ele encara o processo científico. Com efeito, entende-se que,
fazer ciência é trabalhar simultaneamente com teoria, método e técnicas, numa perspectiva em que esse tripé se condicione mutuamente: o modo de fazer depende do que o objeto demanda, e a resposta ao objeto depende das perguntas, dos instrumentos e das estratégias utilizadas na coleta dos dados. À trilogia acrescento sempre que a qualidade de uma análise depende também da arte, da experiência e da capacidade de aprofundamento do investigador que dá o tom e o tempero do trabalho que elabora (MINAYO, 2012, p. 622).
Conforme a perspectiva da autora, a abrangência metodológica deve abarcar as concepções teóricas da abordagem, o conjunto das técnicas que possibilite a apreensão da realidade e o potencial criativo do pesquisador.
Dentre os diversos posicionamentos inerentes ao processo científico e metodológico, acredita-se que a opção por uma fundamentação ancorada na abordagem qualitativa é a que melhor responde a natureza dos objetivos elencados dessa pesquisa.
Bogdan e Biklen (1994) destacam que o termo qualitativo agrupa genericamente variadas estratégias de investigação que guardam entre si características comuns. Assim sendo, sob a designação de pesquisa qualitativa é possível encontrar vários tipos de investigações com fundamentação em diferentes marcos teóricos.
Vale ressaltar que, embora haja diferentes matizes na pesquisa qualitativa, isso não a descaracteriza, pois há traços essenciais em comuns e características próprias dos estudos que se intitulam qualitativos (GODOY, 1995a).
Bogdan e Biklen (1994) apontam cinco especificidades que são comuns na investigação qualitativa, sendo: 1) na investigação qualitativa a fonte directa de dados é o ambiente natural, constituindo o investigador, o instrumento principal; 2) a investigação qualitativa é descritiva; 3) os investigadores qualitativos interessam-se mais pelo processo do que simplesmente pelos resultados ou produtos; 4) os investigadores qualitativos tendem a analisar os seus dados de forma indutiva e 5) o significado é de importância vira/na abordagem qualitativa.
Na primeira característica, a situação é a fonte dos dados que coloca o pesquisador em contato direto com o local de sua pesquisa. Assim sendo, ele observa, entrevista e anota na busca por produzir dados. O pesquisador, portanto, precisa se preocupar com o contexto e ver nesse cotidiano a possibilidade de atribuir sentidos a ele. No que se refere a segunda característica, trata-se da necessidade de a recolha dos dados serem transcritos, analisados e apresentados sob forma de narrativa, de modo que seja possível conceder coerência a esses dados. A terceira característica faz menção ao fato de que, na metodologia qualitativa, o pesquisador precisar atentar também para o processo, que apenas ao produto e resultado final. A quarta característica tem a ver com a necessidade de elaborar previamente hipóteses e, ao
final, comprová-las ou refutá-las. Bodgan e Bikle (1994, p. 50) comparam esse processo a um funil em que “as coisas estão abertas de início (ou no topo) e vão-se tornando mais fechadas e específicas no extremo. O investigador qualitativo planeja utilizar parte do estudo para perceber quais são as questões mais importantes”. A quinta característica trata-se do significado das coisas, ou seja, na forma como as pessoas dão sentido às suas vidas ou os aspectos dela, como interpretam determinados fatos e por que os interpreta desta ou daquela maneira.
Essas características corroboram para o entendimento de que a abordagem qualitativa tem lugar assegurado como uma forma viável e promissora de trabalhar em ciências sociais, inclusive, para compreender a complexidade dos fenômenos, a teia de relações sociais e culturais que se estabelece no interior das organizações (GODOY, 1995a).
A opção por uma análise com referência nas estratégias de caráter qualitativo, possibilitará compreender o objeto de estudo face ao seu contexto social, histórico e político. Acredita-se que isso seja possível, visto que a pesquisa qualitativa permite a exploração da natureza complexa das organizações sociais, seja nos aspectos que configuram administrativamente essas organizações, como nos aspectos dos valores, percepções e práticas compartilhadas pelos sujeitos que implementam ou executam as ações em âmbito dessas organizações. Assim sendo, a pesquisa qualitativa
se preocupa, nas ciências sociais, com um nível de realidade que não pode ser quantificado. Ou seja, ela trabalha com o universo de significados, motivos, aspirações, crenças, valores e atitudes, o que corresponde a um espaço mais profundo das relações, dos processos e dos fenômenos que não podem ser reduzidos à operacionalização de variáveis (MINAYO, 2002, p. 21-22).
Da mesma sorte, entende-se a importância de valorizar o movimento dialético dos sujeitos durante o processo de análise do objeto de estudo, bem como na interpretação dos dados coletados estabelecer referência com os seus múltiplos determinantes. Assim sendo, compreende-se a necessidade de inserir tal trabalho em um contexto mais amplo, de modo que envolva os processos históricos, sociais, políticos, econômicos e as contradições que circunscreve o objeto de estudo. Portanto, essa pesquisa deve ser compreendida em uma totalidade maior e no conjunto da produção sócio-histórica do homem. Posto isso, depreende-se que os fatos sociais não devem depreende-ser apreciados isoladamente, desconsiderando suas influências contextuais.
a opção por uma abordagem qualitativa deve ter como principal fundamento a crença de que existe uma relação dinâmica entre o mundo real, objetivo, concreto e o sujeito; portanto, uma conexão entre realidade cósmica e o homem, entre a objetividade e a subjetividade. Ou, mais precisamente, na abordagem qualitativa, o pesquisador (a) deve ser alguém que tenta interpretar a realidade dentro de uma visão complexa, holística e sistêmica [...] (OLIVEIRA, 2008, p. 68).
Para Gamboa (1998, p. 100), “conhecer a realidade significa compreendê-la o que é algo diferente de manipulá-la, ainda mais se tratando da realidade humana”. O autor acrescenta, ainda que:
A compreensão de um fenômeno só é possível com relação à totalidade à qual pertence (horizonte da compreensão). Não há compreensão de um fenômeno isolado; uma palavra só pode ser compreendida dentro de um texto, e este, num contexto. Um elemento é compreendido pelo sistema ao qual se integra e, reciprocamente, uma totalidade só é compreendida em função dos elementos que a integram (GAMBOA, 1998, p. 101).
Com base nessas reflexões, procurou-se analisar a realidade pesquisada com referência ao seu contexto social, político, histórico e econômico. Assim sendo, a perspectiva crítica dialética fornece os pressupostos de fundamentação epistemológica e subsídios para análise dessa produção científica, situando o objeto de estudo em um contexto social amplo da política educacional.
Na compreensão de Gil (2008, p. 14), “[...] a dialética fornece as bases para uma interpretação dinâmica e totalizante da realidade, uma vez que estabelece que os fatos sociais não podem ser entendidos quando considerados isoladamente, abstraídos de suas influências políticas, econômicas, culturais etc.”. Lakatos e Marconi (2003, p. 101) acrescentam que:
Para a dialética, as coisas não são analisadas na qualidade de objetos fixos, mas em movimento: nenhuma coisa está "acabada", encontrando-se sempre em vias de se transformar, desenvolver; o fim de um processo é sempre o começo de outro. Por outro lado, as coisas não existem isoladas, destacadas uma das outras e independentes, mas como um todo unido, coerente. Tanto a natureza quanto a sociedade são compostas de objetos e fenômenos organicamente ligados entre si, dependendo uns dos outros e, ao mesmo tempo, condicionando-se reciprocamente.
As pesquisas fundamentadas na perspectiva dialética contrapõem-se a qualquer modo de pensar em que a ordem quantitativa se torne norma (GIL, 2008). Em síntese, esse método se dá pela contradição inerente ao fenômeno e pela mudança dialética que ocorre na natureza e na sociedade. Nesse sentido, “a dialética materialista pode ser entendida como uma epistemologia ou teoria crítica do conhecimento na medida em que apresenta importantes
subsídios para a análise da produção científica, num contexto social amplo” (GAMBOA, 1998, p. 15-16).
Para Oliveira (2008), na pesquisa qualitativa, é recomendável a utilização dos fundamentos da dialética enquanto perspectiva de análise, visto que o método dialético fornece os elementos para um estudo em profundidade, requerendo, assim, uma análise da realidade em seu movimento, averiguando as partes em constante relação com a totalidade. Em conformidade com a dialética, “para conhecer determinado fenômeno ou objeto, o pesquisador precisa estudá-lo em todos os seus aspectos, suas relações e conexões, sem tratar o conhecimento como algo rígido, já que tudo no mundo está sempre em constante mudança” (OLIVEIRA, 2008, p. 59).
Por isso, embora a pesquisa qualitativa se concentre na análise qualitativa do seu processo e faça oposição às pesquisas que primam pela quantificação dos seus resultados, esse fato não significa que não seja possível fazer uso de técnicas de investigação quantitativas para fundamentar análises qualitativas. Para Minayo (2002), o conjunto de dados quantitativos e qualitativos não se opõe, visto que esses dados se complementam, pois a realidade que eles abrangem exclui a dicotomia e interage dinamicamente. Segundo Gamboa (1995), a quantificação fortalece os argumentos e constitui indicadores importantes para análises qualitativas. Considerando essas concepções, identifica-se que a pesquisa qualitativa não exclui a utilização de dados quantitativos, podendo ser complementar. Com efeito, o trabalho proposto concebe que a qualidade e quantidade são elementos intrínsecos e fornecem elementos relevantes à investigação do objeto de estudo em questão. A partir dos instrumentos e técnicas de pesquisa será possível coletar dados quantitativos e mensurá-los no processo de análise qualitativa.
Para Lakatos e Marconi (2003), as técnicas de pesquisa caracterizam um conjunto de preceitos ou processos que servem uma ciência ou arte. E a habilidade de usar esses preceitos e normas, ou seja, a parte prática. Logo, toda ciência faz uso dessas diversas técnicas para alcançar seus resultados.
Do ponto de vista dos procedimentos técnicos essa pesquisa classifica-se como documental. A pesquisa documental fundamenta-se em materiais que não receberam ainda um tratamento analítico. Portanto, “o exame de materiais de natureza diversa, que ainda não receberam um tratamento analítico, ou que podem ser reexaminados, buscando-se novas e/ ou interpretações complementares, constitui o que estamos denominando pesquisa documental” (GODOY, 1995b, p. 21).
