2 FEDERALISMO, REGIME DE COLABORAÇÃO NA POLÍTICA EDUCACIONAL BRASILEIRA
2.1 República Federativa Brasileira: dimensões constitutivas
O federalismo compreende um tipo de organização político administrativa complexa e relevante para o mundo contemporâneo. Fiori (1994, p. 295) esclarece que “o sistema federativo de organização do Estado tem sido invocado, neste fim de século, como a forma mais adequada de estabilização das relações de poder em sociedades divididas por formas muito profundas de heterogeneidades étnica, social ou econômica”.
Riker (1975), um dos mais influentes cientistas políticos norte-americanos, define o federalismo enquanto um sistema em que vários governos regulam um mesmo território, uma mesma população e cada um desses governos toma a decisão final em determinadas atividades.
É importante destacar que o termo federação, citado por inúmeros autores, é originário da palavra latina foedus, que implica tratado, pacto, aliança e contrato (CURY, 2010b; ABRUCIO, 2010). A etimologia dessa palavra remete a uma organização territorial, na qual a distribuição do poder é dividida dentro de uma mesma nação sendo estabelecidas relações de interdependência.
Uma federação envolve a organização de um Estado baseado em princípios constitucionais de um regime federalista abrangendo dois ou mais entes federados nessa mesma nação. Esses entes devem possuir níveis diferenciados de autonomia, mediante acordos de repartições de poderes, uma vez que a autonomia dos governos subnacionais é limitada (SOUZA, 2005).
A organização federativa de Estado institucionalizou-se por meio da federação norte- americana com a Constituição dos Estados Unidos da América, aprovada em 1787 na Convenção da Filadélfia, onze anos após a independência americana. Nessa ocasião, as treze colônias inglesas se declararam independentes politicamente da Inglaterra (1776) e constituíram os Estados Unidos da América (MARTINS, 2011).
De acordo com Arretche (2001, p. 24), a grande inovação da Constituição norte- americana foi a construção “do federalismo centralizado, uma fórmula associativa que criou um governo central dotado de autonomia e independência em relação aos Estados-membros”. Para a autora, essas características institucionais são fundamentais para a manutenção da independência do governo central, em oposição à sua dependência dos estados-membros.
É importante observar que,
Embora as treze colônias norte-americanas tenham inaugurado o federalismo moderno na prática, não se pode considerar suas formulações como uma teoria do federalismo. O federalismo foi adotado antes de uma formulação teórica acabada. Em outras palavras, quando foi institucionalizado formalmente pela primeira vez pela Constituição norte-americana, o sistema ainda não tinha um corpo teórico claro e específico que respondesse a desafios práticos (CÔRTES, 2013, p. 28).
Apesar das ponderações apresentadas por Côrtes (2013), a federação americana foi capaz de exercer forte influência em vários Estados, entre eles o Brasil. Assim, cada país adaptou-se ao modelo americano, criando seus próprios modelos, fossem eles mais ou menos integradores.
O sentido do sistema federalista, assim como é empregado atualmente, ou seja, como forma de estruturação da ordem política geograficamente distribuída, foi conceituado e formulado nos últimos dois séculos e meio. Portanto, o federalismo enquanto conceito é recente e sua construção deve-se mais às experiências de ordem empírica do que necessariamente teórica. Para Soares (1998), as principais características desse novo sistema foram, e ainda são:
Divisão territorial do Estado em várias subunidades. 2) Sistema bicameral: representação das subunidades federadas junto ao Governo Federal através de uma Segunda Câmera Legislativa (Senado). 3) Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário presentes nos dois níveis federais. 4) Existência de uma Corte Suprema de Justiça responsável pela regulação dos conflitos federativos: tem como função primordial garantir a ordem federal. 5) Definição das competências (administrativas e fiscais) e jurisdições das esferas federativas, com cada nível de governo apresentando ao menos uma área de ação em que é autônomo. 6) Autonomia de cada ente federativo para constituir seus governos (SOARES, 1998, p. 3-4).
É relevante destacar que não há uma definição conceitual do federalismo que seja válida universalmente. Fiori (1995) acrescenta que não existe na ciência política uma precisão sobre qual seria a divisão adequada de poder e as formas institucionais corretas de um país federalista.
No meio acadêmico e científico, é possível encontrar vários autores que buscam sistematizar as diversas conceituações do que seja o federalismo. Araújo (2016) apresenta alguns desses autores, entre eles: Riker (1975), Lijphart (1984 apud ARAÚJO, 2016), Stepan (1999), Schultze (1995), Zimmermann (2005), Fiori (1995) e Abrucio (2010).
Para Riker (1975), o que define o federalismo é o fato de que as atividades de um governo em uma determinada organização política sejam divididas entre governo regional e central. Esse mesmo autor ainda assevera que,
Todos os governos maiores que vilas são organizados em níveis, mas as federações incorporam o arranjo dos níveis em um acordo permanente. Este garante que os governos nos níveis constitutivos e central sempre existirão e manterão suas funções. Governos que não são federações podem reorganizar a unidade local à vontade, destruindo unidades regionais antigas e criando novas. Mas em federações as unidades constituintes acordam umas com as outras que cada uma manterá sua identidade e suas funções únicas. O federalismo é, assim, uma estrutura de níveis determinada constitucionalmente. Se a sua característica constitucional é ignorada, então é meramente algum arranjo especial para a descentralização (RIKER, 1996, p. 10 apud CAVALCANTI, 2016b, p 55, tradução nossa).
A compreensão de Lijphart (1984) apud Araújo (2016, p. 29) sobre o federalismo parte da mesma perspectiva de Riker (1975, 1996), acrescentando que na preservação do “federalismo é necessária a existência de uma legislatura bicameral, com forte câmera representativa das regiões, uma constituição difícil de emendar e uma suprema corte para proteger a constituição”.
Lijphart (2012) assinala que o federalismo é importante para integrar as minorias nas sociedades heterogêneas, sendo um desafio para os sistemas federalistas encontrar equilíbrio nas relações intergovernamentais a partir dos eixos: descentralização, intergovernamentabilidade, autonomia, interdependência, competição e cooperação.
A definição de federalismo estabelecida por Riker (1975, 1996 apud CAVALCANTI, 2016b) foi alvo de críticas por parte de Stepan (1999), pois, de acordo com ele, na classificação posta pelo outro autor, somente os seguintes países poderiam ser entendidos como sistemas federativos, ou seja: Canadá, Estados Unidos, Iugoslávia e a União Soviética. Esse fato ocorre em razão da incoerência de Riker (1975, 1996) cometer uma dicotomia entre dois tipos de federalismo, o “federalismo centralizado” e o “federalismo descentralizado”. Stepan (1999) entende que ele deixa de estabelecer uma diferença necessária entre um sistema democrático que é federativo para outro que não é democrático, porém possui características federativas.
Na perspectiva de Dahl (1986 apud CAVALCANTI, 2016b) e Stepan (1999), os sistemas democráticos só são federativos quando o Estado tem subunidades e a constituição garante soberania na elaboração de leis e políticas, assim como quando existe uma unidade política nacional com um poder legislativo eleito por toda a população com competência constitucional soberana para legislar e formular políticas em determinadas matérias. Segundo Stepan (1999), em sistemas que não sejam democráticos ocorre impossibilidade deles se constituírem federações.
Para Araújo (2016) é Stepan (1999) que possui umas das definições mais aceitas sobre o conceito de federalismo. Esse último avança nas demais definições quando classifica os tipos de federalismo existentes entre aqueles que: 1) possuem o propósito de unir (come
together) os entes soberanamente sem perder suas identidades, como o caso dos EUA, da
Suíça e da Austrália; 2) possuem o propósito de manter a união (hold together), sendo marcado por características unitárias e sua mudança foi motivada diante da necessidade de manutenção da união, transferindo poder aos entes subnacionais e transformando estado unitários em federações, como o caso da Bélgica, Espanha e Índia; e, 3) o federalismo de ajuntamento que é motivado por um poder coercitivo centralizador, o que é o caso da antiga URSS.
Segundo Schultze (1995), um sistema é federalista quando existem elementos estruturais característicos (poder executivo, legislativo e judiciário) nos distintos planos governamentais. A esse respeito, Zimmermann (2005) acrescenta o termo “dual” para o sistema federalista que se comporta de forma separada, independente e as competências são exclusivas e interdependentes.
De acordo com Schultze (1995), após meados dos anos 1990, há uma ampliação do federalismo executivo em detrimento do enfraquecimento dos demais poderes e fortalecimento do governo federal com referência aos governos subnacionais. Esse contexto
deu-se mediante as políticas relacionadas com a Reforma do Estado4 que produziram uma
redução de investimentos nas políticas sociais, acarretando privatização e terceirização de serviços estatais.
Com essas novas características, a intenção inicial do federalismo em viabilizar a administração do Estado utilizando os governos subnacionais enquanto extensão do governo central assume novos atributos e exigências democráticas em que,
Expressamente definidas, as instâncias descentrais de governo autônomo definem a pluralidade política do Estado federal, colocando-o favoravelmente sob o signo de uma divisão democrática e aproximativa do poder. Aberto para a versão contratual da formação estatal, o pluralismo federativo é aquele que deve garantir a igualdade e a liberdade dos entes federados e, ainda mais acentuadamente, se pautar no respeito ao contraste natural das diferenças (ZIMMERMANN, 2005, p. 181).
Para o autor, a autonomia não deve ser entendida apenas como um elemento estrutural do federalismo, mas enquanto instrumento de valorização cultural, política e social. Martins (2011) aponta que o modelo apresentando por Zimmermann (2005) perdeu espaço para o federalismo cooperativo com a ascensão do Estado de Bem-Estar Social.5
Ainda no tocante à definição do federalismo, Fiori (1995, p. 7) evidencia que
As discussões jurídico-constitucionais demonstram clara dificuldade para formular uma definição universalmente válida do que seja federalismo e a própria teoria política não consegue dizer com precisão qual seja a divisão de poder adequada e a forma institucional correta de organização de um estado federado. Mas não é impossível distinguir duas tendências básicas na definição do federalismo enquanto fenômeno histórico e como proposta política constitucional.
De acordo com o autor, a dificuldade em apresentar uma definição para o conceito de federalismo reside no amplo conjunto de formas de organização federativa. Considerando a análise empírica das experiências modernas, Fiori (1995) ressalta as características de negociação (barganha pragmática), sendo essas produto do pacto federativo. O pacto passa a
4 No Brasil, a reforma do Estado, iniciada em 1995, com o início do Governo Fernando Henrique Cardoso, institui mudanças na ordem econômica, nos direitos sociais, nos sistemas político, judiciário e tributário. Esta reforma foi baseada nas determinações explícitas do documento Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995.
5 O Estado de Bem-estar Social (Welfare State) é uma concepção de Estado voltada para a provisão do campo social e econômico, na qual a distribuição de renda para a população, bem como a prestação de serviços públicos básicos é entendida como uma forma de combate às desigualdades sociais. O Estado é o agente que que promove e organiza a vida social e econômica. Arretche (1995) compreende o Welfare State como um campo de escolhas e de solução de conflitos no interior de sociedades capitalistas avançadas. Conflitos a partir dos quais se decide a redistribuição dos frutos do trabalho social e o acesso da população à proteção contra riscos inerentes à vida social, proteção concebida como um direito de cidadania.
ser compreendido enquanto forma de destacar os aspectos de barganha pragmática (processo intrínseco da negociação federativa) e o produto do acordo podendo assumir diferentes perspectivas legais e inconstitucionais em função da especificidade própria de cada negociação, momento e lugar. Portanto, as formas jurídico-constitucionais ou político- institucionais são derivadas da negociação entre as partes, e, em especial, da correção de forças decorrida dessa negociação. Logo, a centralidade do pensamento do autor reside justamente na “ideia de barganha entre as unidades federadas, cujo produto transitório define a quota de poder que cabe a cada uma dessas instâncias de governo nos distintos momentos históricos de tal perene negociação” (FIORI, 1995, p. 23).
Fiori (1995) classifica novos sistemas federalistas em três blocos ou versões distintas: 1) o federalismo progressivo ou construtivo, cujo maior desafio contemporâneo é a construção da Europa unificada, sendo inspirado metodologicamente na experiência norte americana; 2) o federalismo defensivo ou perverso, que representa a tentativa de manter unificado o território de países em processo de desintegração (Canadá, Rússia e ex- Iuguslavia), que hoje sofrem as consequências de consideráveis crises econômicas, políticas ou morais; 3) o federalismo pragmático ou reativo que debate a descentralização do poder e a reorganização democrática dos estados.
No último caso apresentando por Fiori (1995), está inclusa a maioria dos países latino-americanos, sendo o Brasil citado como exemplar, por ser o maior país da América do Sul tendo como base o federalismo, a descentralização e a democratização.
Quanto à descentralização e democratização, pode-se dizer que, no caso desse primeiro aspecto, o Brasil ainda precisa avançar no que tange à repartição de fundos de financiamento público, considerando que União detém a maior parte dos tributos arrecadados, mesmo após as devidas transferências constitucionais6. Quanto à democratização no território
brasileiro, destaca-se que a execução das ideias federalistas necessita de solidariedade e compartilhamento de responsabilidades governamentais, para que não acabem suplantadas pela barganha e o jogo de poder que privilegiam os interesses privados em detrimento dos preceitos constitucionais (FIORI, 1995).
Abrucio (2010) esclarece que os condicionantes do Federalismo decorrem de duas condições interdependentes: a existência de uma heterogeneidade que divide uma nação (territorial, étnica, linguística e socioeconômica); e a necessidade de uma ideologia nacional
6 As transferências constitucionais consistem na repartição de recursos provenientes da arrecadação de tributos federais ou estaduais, aos estados, Distrito Federal e municípios, regulamentadas na Constituição Federal de 1988.
que garanta uma unidade de nação. Assim, o federalismo é o regime político que visa equilibrar unidade, diversidade, autonomia e interdependência.
Para Cury (2010b, p. 153), existem três tipos de federalismo, sendo eles:
1) O federalismo centrípeto se inclina ao fortalecimento do poder da União em que, na relação concentração – difusão do poder, predominam relações de subordinação dentro do Estado Federal. Pode-se dar como exemplo o próprio Brasil entre os anos 1930-1934, 1937-1945 e 1964- 1988.
2) O federalismo centrífugo remete ao fortalecimento do poder do Estado membro sobre o da União em que, na relação concentração – difusão do poder prevalecem relações de larga autonomia dos Estados-membros. Pode-se assinalar como tal a Velha República, especialmente o poder hegemônico das oligarquias paulistas e mineiras, entre 1898 – 1930.
3) O federalismo de cooperação busca um equilíbrio de poderes entre a União e os Estados-membros, estabelecendo laços de colaboração na distribuição das múltiplas competências por meio de atividades planejadas e articuladas entre si, objetivando fins comuns. Esse federalismo político e cooperativo foi posto em 1934, em 1946 e é o registro jurídico forte de nossa atual Constituição.
O Brasil tornou-se uma república federativa por meio do Ato Adicional de 1834 (Lei nº 16 de 12/08/1834), porém é a Constituição do ano de 1891 que estabelece o Sistema Federativo brasileiro correspondente a um sistema político no qual estados, distrito federal e municípios são independentes um do outro e legitimam o governo federal, que governa em função dos demais entes federados.
Para Souza (2005, p. 106, grifo do autor),
Diferentemente de muitas federações, a brasileira nunca foi uma resposta às clivagens sociais decorrentes de conflitos étnicos, linguísticos ou religiosos. Movimentos separatistas ocorreram apenas durante o período colonial e no início do século XIX a unidade do país não era questionada. Por isso, as constituições brasileiras não preveem regras para a secessão e a de 1988 ainda estabelece que nenhuma emenda constitucional pode abolir a “forma federativa de Estado”.
Os estudos sobre o federalismo brasileiro são limitados, considerando que, para Souza (2005), não há uma análise de que o Brasil convive com alto grau de desigualdade regional. A autora salienta que esse país sempre promoveu arranjos muito diferenciados no que concerne ao federalismo, passando por períodos de autoritarismo e de regime democrático.
A realidade em cada sistema federalista relaciona-se com o número variado de atributos econômicos, políticos e socioculturais que se inter-relacionam para produzir padrões complexos de interesses e identidades.
O federalismo se manifesta de acordo com as diferentes formas e peculiaridades de cada tempo histórico. Com essa premissa, considera-se que a motivação do federalismo brasileiro sempre foi, e continua sendo, uma forma para amortecer as enormes disparidades regionais. Em cada momento histórico, essas disparidades foram sendo acomodadas de formas diferentes e essas diferenças se expressaram no desenho constitucional e nos arranjos tributários brasileiros (SOUZA, 2001).
A história do sistema federativo brasileiro é marcada por instabilidade no que se refere à garantia de equidade entre as esferas do governo. Abrucio (2005) reconhece que o período inicial do federalismo brasileiro se deu na República Velha7, quando predominou o
modelo centrífugo, com os estados tendo ampla autonomia, pouca cooperação entre si e um governo federal bastante fraco.
Na era Vargas8, especialmente no Estado Novo9, o Estado nacional fortaleceu-se,
mas os governos estaduais perderam a autonomia, podendo-se identificar um federalismo centrípeto, com forte redução de poder dos governos estaduais. O período entre 1946 a 1964 foi o momento em que foram registrados os maiores avanços democráticos, decorrentes da Constituição de 194610, tanto do ponto de vista da relação entre as esferas de poder, quanto da
prática democrática. No entanto, com o golpe civil militar (1964-1985)11 o avanço da cultura
democrática retroagiu diante da centralização política, administrativa e financeira (ABRUCIO, 2005).
Após vinte e um anos do regime militar (1964-1985), a redemocratização do país marcou um novo período no federalismo brasileiro. Nesse contexto, as elites regionais, em especial os governadores, foram essenciais para o desfecho da transição democrática com o advento da Nova República12 e a Constituinte. O discurso da municipalização associado ao
7 A República Velha também é conhecida como Primeira República se estende da proclamação da República (15 de novembro de 1889) até a Revolução de 1930.
8 Período em que Getúlio Vargas, então presidente do Brasil, governou o país por 15 anos de forma contínua entre os anos de 1930 a 1945.
9 Estado Novo ou Terceira República Brasileira compreende o regime político brasileiro governado por Getúlio Vargas que vai desde 10 de novembro de 1937 até 31 de janeiro de 1946.
10 A Constituição de 1946 foi a quinta constituição do Estado brasileiro, sua quarta republicana e terceira de caráter republicano-democrático, promulgada após a queda do Estado Novo.
11 Refere-se ao conjunto de eventos que culminaram no dia 1º de abril de 1964, com um golpe civil militar que encerrou o governo do presidente democraticamente eleito João Goulart, também conhecido como Jango. 12 A Nova República é um período da História do Brasil iniciado após a Ditadura Militar (1985) até a atualidade. Este período começa com a saída do general Figueiredo da presidência do Brasil e a entrada de um civil no cargo, o então presidente José Sarney. No ano de 2016, com o impeachment da presidenta Dilma Rousseff, vários autores defendem a tese que esse evento representa o fim da nova república, uma vez que consideram que o Estado brasileiro sofreu um golpe civil. Entre as obras e autores que afirmam esse golpe, destaca-se as
tema da descentralização também ganhava força e seus representantes participavam da formulação da Constituição de 1988 (ABRUCIO, 2005).
Em meio a esse movimento prevaleciam lutas em defesa de um pacto federativo que proporcionasse maior integridade da nação, mediante relações cooperativas entre os entes federados. Nessa direção, as atenções estavam concentradas na formulação da nova Constituição Federal, uma vez que era esse o marco legal deveria reestruturar as bases democráticas e o pacto federativo, em face dos retrocessos obtidos no regime militar. A esse respeito Arretche (2002, p. 26) considera que,
Ao longo dos anos de 1980, recuperaram-se as bases do Estado federativo no Brasil. A democratização - particularmente a retomada de eleições diretas para todos os níveis de governo - e a descentralização fiscal da Constituição de 1988 alteraram profundamente as bases de autoridade dos governos locais. A autoridade política de governadores e prefeitos voltou a ser baseada no voto popular direto. Paralelamente, estes últimos também expandiram expressivamente sua autoridade sobre os recursos fiscais - uma vez que se ampliou a parcela dos tributos federais que é automaticamente transferida aos governos subnacionais -, assim como passaram a ter autoridade.
Com a redemocratização do Estado Federativo no Brasil, a soberania dos governos locais passa a depender do voto popular direto, da autonomia de suas bases fiscais e, em muitos casos, de uma força militar própria (ARRETCHE, 2002). Nesse período, o federalismo e a descentralização “entraram na agenda política como parte das estratégias que visava romper as relações de poder interestatais consolidadas no modelo autoritário-burocrático de Estado” (FARENZENA, 2006a, p. 50).
Após o Regime Civil-Militar no Brasil, a democracia tem sido paulatinamente reconquistada mediante as lutas dos movimentos sociais desde a década de 1980 e com o