O regime de colaboração e suas interfaces com as políticas educacionais.

A união, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino (BRASIL, 2018b, art. 211, caput).

A palavra regime, oriunda do latim regimem, apresenta como definição: administrar, regra ou sistema, regulamento. Nessa compreensão, regime de colaboração indica o agir e relacionar com as demais esferas da federação. No campo da educação, abrange as articulações dos entes, supondo a divisão de responsabilidades e compartilhamentos de ações em função do atendimento educacional.

Na realidade brasileira, o conceito do regime de colaboração está diretamente ligado ao de princípio federativo de organização do Estado disposto claramente no Art. 211 da Constituição da República “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino” (BRASIL, 2018b).

A respeito do Art. 211, Segatto e Abrucio (2016, p. 419) destacam que ele,

[...] completa-se com a noção de regime de colaboração, cujo objetivo seria a articulação dos entes federativos nas várias ações educacionais que lhes cabem. Dada a existência de redes duais, particularmente no ensino fundamental, de competências comuns e de ações supletivas da União, seria necessária a cooperação entre os níveis de governo para evitar choques ou ações descoordenadas capazes de provocar uma piora na qualidade da política. Desenha-se, aqui, o federalismo cooperativo proposto para a área educacional, reforçado depois por um parâmetro nacional, a LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), aprovada em 1996.

De acordo com o citado autor, a nomenclatura regime de colaboração até então só foi utilizada na matéria de educação, apesar outros setores tenham incluído no texto constitucional a previsão de formas colaborativas. O atendimento dos demais direitos sociais (saúde, segurança, habitação, entre outros) também carece da mesma regularidade no que tange às práticas colaborativas.

O ordenamento jurídico e legal no Brasil estabelece as diretrizes e bases para a educação nacional com três Sistemas de Ensino20 _{autônomos, cujas respectivas competências}

e responsabilidades foram definidas tanto na Constituição, quanto na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei nº 9394/96. Desse modo,

20 _{Do ponto de vista administrativo, o sistema de ensino pode ser: municipal, estadual, federal e particular. De} acordo com Saviani (2014), os sistemas de ensino brasileiros são organizados sobre normas próprias e comuns. Com isso, os cursos que são denominados livres porque não as seguem, não podem ser classificados como sistema de ensino. No entanto, para o autor, a ideia de sistema é muito mais ampla e “denota um conjunto de atividades que se cumprem tendo em vista determinada finalidade. E isso implica que as referidas atividades são organizadas segundo normas decorrentes dos valores que estão na base da finalidade preconizada. Assim, sistema implica organização sob normas próprias (o que lhe confere um elevado grau de autonomia) e comuns (isto é, que obrigam a todos os seus integrantes” (SAVIANI, 1999, p.121). Para Saviani (2014), no Brasil não há, até então, um Sistema Nacional Articulado de Educação, mas uma estrutura de ensino. Todavia, a instituição do sistema nacional articulado de educação passou a ser matéria constitucional com a Emenda nº 59 e Plano Nacional de Educação, Lei nº 13.005/2014. A citada Lei estabelece em seu Art. 13 que "o poder público deverá instituir, em lei específica, contados 2 (dois) anos da publicação desta Lei, o Sistema Nacional de Educação, responsável pela articulação entre os sistemas de ensino, em regime de colaboração, para efetivação das diretrizes, metas e estratégias do Plano Nacional de Educação" (BRASIL, 2014). É valido destacar que na construção do sistema nacional de educação deve vir acompanhada da institucionalização do regime de colaboração entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, sendo essa pauta necessária e fundamental.

a Constituição Federal dispõe que as esferas de governo devem não somente organizar seus próprios sistemas de ensino, mas fazê-lo em regime de colaboração, o que também ficou consagrado na Lei nº 9.394/96, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB). Os sistemas de ensino previstos são o federal, os dos estados e os dos municípios. Assim sendo, o regime de colaboração é um princípio relacional constituinte do complexo federativo, que deve garantir o direito dos cidadãos à educação e os interesses da sociedade nessa matéria, a saber, o projeto nacional de educação. Como tal, também será, legitimamente, uma estratégia de que podem se valer cada um e todos os entes federados para realizar seus deveres educacionais próprios, porque é cláusula precedente à sua autonomia (LUCE; FARENZENA, 2007, p. 10).

Apesar da determinação do Art. 211 da Constituição Federal, a compressão sobre o que significa regime de colaboração carece de uma definição precisa, na literatura é possível encontrar diversos conceitos, que podem induzir a compreensões distintas.

A partir da orientação do Art. 211, pode-se dizer que esse regime diz respeito ao compartilhamento de responsabilidades educacionais. E, na estrutura do federalismo brasileiro, esse compartilhamento e a garantia de oferta de serviços educacionais ocorrem de modo descentralizado. Portanto, esse regime

[...] se fundamenta, a priori, numa relação da gestão colaborativa, cuja engrenagem deve funcionar de modo articulado dentro de uma totalidade ordenada, isto é, trata- se de um conceito estreitamente ligado ao de princípio federativo, e não deve comportar relações hierárquicas entre as esferas do poder político, visto que está calcado na ideia da relação entre iguais. Assim, entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, não deve haver relação de subordinação, por se constituírem entes federados iguais, tal qual prevista na legislação que a fundamenta (FARIAS; CHAVES; NOVAIS, 2017, p. 222).

Na perspectiva dos autores acima, o regime de colaboração é entendido como um processo voltado para o cumprimento das funções governamentais em detrimento do pacto federativo brasileiro. Na mesma compreensão, a autora abaixo citada entende que,

o regime de colaboração é um instituto jurídico e político que regulamenta a gestão associada dos serviços públicos, sendo afeto às competências materiais comuns previstas no art. 23 da Constituição Federal de 1988. As competências materiais comuns podem ser definidas como aqueles serviços públicos que devem ser prestados por todos os entes federados, sem preponderância e de forma cumulativa, para garantir a equalização das condições de vida em todo o território de um Estado organizado em bases federativas. Neste sentido, o regime de colaboração é um dos mecanismos da matriz cooperativa ou intraestatal do federalismo (ARAÚJO, 2013, p. 788).

Com bases nessas afirmações, pode-se inferir que o regime de colaboração pressupõe o compartilhamento de competências políticas, técnicas e financeiras visando a execução de

programas de manutenção e desenvolvimento da educação, sem ferir a autonomia dos entes federados (BRASIL, 2007d).

Werle (2006, p. 9) acrescenta a essas definições o fato de que, para ela, o regime de colaboração deve ser compreendido “como mais do que um procedimento administrativo, é uma cultura de relacionamento a ser incrementada em todos os níveis de ensino e todas as instâncias políticas a que a educação está afeta”.

A ideia de que o regime de colaboração deve ir além das normas procedimentais é uma compreensão que fundamenta os discursos de outros autores, como os citados abaixo:

Na prática, é uma formulação que expressa o “desejo” de colaboração entre os entes federados, mas que não encontra mecanismo de indução ou obrigatoriedade, posto que, em princípio, estes são autônomos. Assim, se os dirigentes dos diferentes sistemas não estiverem predispostos a colaborar entre si, isso não ocorre. Em casos mais extremos, nem mesmo o planejamento conjunto da demanda é realizado (OLIVEIRA; SOUSA, 2010, p. 21-22).

Na perspectiva de Oliveira e Souza (2010) e Werle (2006), é necessário a predisposição dos gestores públicos para se efetivar o regime de colaboração e não necessariamente um conjunto de normas e definições para os sistemas educacionais e instâncias políticas.

Para França (2014), o regime de colaboração diz respeito à forma cooperativa, colaborativa e não competitiva de gestão estabelecida entre os entes federados, devendo resultar no equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar nacionalmente, e, em especial, na educação. Para que isso ocorra é necessário a

[...] regulamentação que estabelece atribuições específicas de cada ente federado, em que responsabilidades e custos sejam devidamente compartilhados e pautados por uma política referenciada na unidade nacional. Desse modo, a constituição de um sistema federativo requer o necessário estabelecimento de uma relação de interdependência entre os entes federados que permita, ao mesmo tempo, a efetivação da repartição de responsabilidades e a garantia da integralidade do Estado nacional (FRANÇA, 2014, p. 3-4).

A perspectiva de colaboração entendida pela autora só será materializada no momento em que os aspectos dispostos no artigo 23 da Constituição forem devidamente cumpridos de forma cooperativa, colaborativa e não competitiva.

Faz-se necessário esclarecer a diferença entre formas de colaboração e regime de colaboração. Destaca-se as seguintes definições conceituais, a primeira proveniente de um documento do Ministério da Educação e Cultura e da Secretaria de Articulação com os

Sistemas de Ensino21 _{(MEC/SASE) e a segunda de uma entidade de classe}22_{, a Confederação}

Nacional dos Trabalhadores em Educação.

Formas de colaboração são estabelecidas cotidianamente: convênios, repasses, transferências compulsórias, acordos de trabalho comuns entre conselhos normativos de diferentes esferas e gestão etc. O Regime de Colaboração, porém, é mais do que um conjunto de formas de colaboração. Deve ser entendido como um conjunto coeso de diferentes iniciativas e formas de colaboração (BRASIL, 2014c, p. 12).

A diferença entre regime de colaboração e de cooperação refere-se à forma pela qual as políticas educacionais se articulam entre os sistemas de ensino. Conforme visto mais acima, a LDB elegeu o regime de colaboração como forma de propiciar a articulação dos sistemas (art. 8º). Essa articulação, todavia, só se faz possível em âmbito de decisões de governos, ou seja, pelo princípio da adesão voluntária. Já o

regime de cooperação pauta-se na institucionalização das relações entre os sistemas,

independente de ações de governos. Ele traduz a forma escolhida pela Constituição para implementar as políticas educacionais (em nível de Estado) (POLÍTICA..., 2013, p. 35, grifo do autor).

Nota-se que os dois posicionamentos acima convergem na medida em que eles entendem que o regime de colaboração é um conceito bem mais amplo que a cooperação intergovernamental. Portanto, esses dois conceitos não devem ser confundidos.

Nesse contexto, é importante mencionar o posicionamento de Araújo (2010b) que chama atenção para a imprecisão normativa sobre normas de cooperação/normas de colaboração e de formas de colaboração nas políticas educacionais brasileiras, que, de acordo com a autora, são equivocadamente reconhecidas pelo Governo Federal como avanços do regime de colaboração. A autora defende esse posicionamento por entender que os instrumentos normativos apenas promovem minipactos, uma vez que

[...] não regulamentam a matéria (o regime de colaboração), mas estabeleceram ‘formas de colaboração’ para estreitar as obrigações dos entes federados na oferta educacional, garantindo o direito à educação e amenizando a desigualdade e o caráter predatório e competitivo da federação, reforçada pela Constituição Federal de 1988 (ARAÚJO, 2010b, p. 239).

De acordo com Abrucio (2010), nos últimos vinte anos registram-se tentativas por parte do Estado no sentido de aumentar os mecanismos de cooperação e coordenação entre os

21 _{A Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino (SASE) foi criada em 2011 como uma demanda clara} da CONAE 2010, que exigia do MEC uma ação mais presente na coordenação do trabalho de instituir o Sistema Nacional de Educação. Tem como função precípua o desenvolvimento de ações para a criação de um Sistema Nacional de Educação (BRASIL, [2018i]).

22 _{As entidades de classe referem-se à organização de sujeitos civis sem fins lucrativos constituída para prestar} serviços aos seus associados. Atuam na defesa de direitos e interesses coletivos ou individuais dos integrantes da categoria que representam.

entes federados. Esses conceitos, para o autor, são diferentes do sentido atribuído à coordenação federativa, que “significa sair da dicotomia entre centralização e descentralização, que leva mais ao jogo do cabo de guerra do que a práticas colaborativas que respeitam a autonomia dos entes, sem perder de vista as necessidades nacionais de uma federação” (ABRUCIO, 2010, p. 49).

As distinções conceituais entre os conceitos de coordenação e colaboração federativa de acordo com Araújo (2010b, p. 238) é que,

[...] enquanto a primeira se constitui em procedimento que busca resultado comum a partir do governo central, apesar da autonomia dos entes federados, a colaboração federativa se traduz no modo de atribuições e exercício das competências concorrentes e comuns, devendo a tomada de decisões e o exercício das competências serem conjuntas e não isoladas.

Para garantir a coordenação federativa entre os níveis das federações, deve-se lançar mão de estratégias fundamentais para equilibrar as formas de cooperação e competição. No que tange à cooperação, devem ser utilizados mecanismos de parceria que sejam aprovados por todos os entes federados (ABRUCIO, 2005).

Para Araújo (2010b), a expressão cooperação não é novidade, uma vez que ela é inerente à constituição da federação, todavia deve-se observar que cooperação no federalismo cooperativo é muito mais do que a colaboração mínima e indispensável a um Estado Federal. Logo, essa compreensão representa um modo de atribuição e exercício conjunto de competências.

A coordenação federativa acontece a partir de regras legais que obriguem os agentes a compartilhar decisões e tarefas; pela existência de fóruns nos quais se façam representados os próprios entes, pela criação de uma cultura na qual figurem o respeito mútuo entre as unidades e a negociação compartilhada de um plano intergovernamental (ABRUCIO, 2005).

Segundo Arretche (2004), as possibilidades de coordenação federativa estão relacionadas com a capacidade diretamente afetada pelo modo como estão estruturadas as relações federativas nas políticas particulares. Em função disso, as diversas políticas sociais possuem implementações e resultados diferentes.

Com base nas definições apresentadas, entende-se que o regime de colaboração abrange uma gestão na qual a relação entre os entes federados apresenta-se de forma cooperativa, colaborativa e não competitiva. Assim, acredita-se que seja possível encontrar o equilíbrio na coordenação intergovernamental com avanços no desenvolvimento nacional e na

educação, pois, a garantia de uma educação pública, gratuita e de qualidade, conforme o preceito constitucional, tem relação com as formas de cooperação e colaboração.

Para Abrucio (2005), a coordenação intergovernamental é um vetor analítico pouco utilizado no contexto do federalismo brasileiro. Na perspectiva do autor, tratar a questão da coordenação intergovernamental, ou seja, das formas de integração, compartilhamento e decisão conjunta presentes nas federações é um imperativo, em face das complexificações das relações intergovernamentais ocorridas em todo o mundo nos últimos anos. Que, por sua vez, são provenientes da convivência de tendências conflituosas e de intrincadas soluções.

Sabe-se que, com a atual Constituição de 1988, é instituído um processo de descentralização de serviços por meio da divisão de responsabilidades entre os entes federados. A partir de então, os mecanismos de coordenação e cooperação precisam entrar em cena, a fim de que os pressupostos constitucionais sejam cumpridos. Logo, cada política carece de uma ação de implementação envolta por coordenações intergovernamentais, com base na adesão, barganhas e estratégias de indução (ARRETCHE, 2004).

A literatura indica que, mesmo com o novo pacto federativo instituído pós Constituição Federal de 1988, os mecanismos de coordenação e cooperação intergovernamentais ainda são limitados, tanto verticalmente quanto horizontalmente. São poucas as iniciativas de criação de canais de negociação de forma a diminuir a competição entre os entes federados (SOUZA, 2005; ABRUCIO 2003, 2005; ARRETCHE, 2005).

A especificidade do federalismo cooperativo não está sendo totalmente contemplada, uma vez que os governos subnacionais possuem diferentes capacidades de implementar suas políticas públicas, especialmente os municípios que sofrem as maiores desigualdades entre eles. Além disso, há deficiências de mecanismos constitucionais ou institucionais que favorecem a cooperação. Essa limitação contribui para um sistema altamente competitivo.

Segundo Araújo (2010a, p. 755), o federalismo cooperativo objetiva “equilibrar os conflitos federativos e garantir a mesma qualidade de vida para todos os cidadãos, independente da região, estado ou cidade que habitam”. É com base nessa perspectiva que as esferas de governo devem não somente organizar seus próprios sistemas de ensino, mas fazê- lo em regime de colaboração.

Cury (2010c, p.35-36) considera que a

[...] colaboração recíproca, além de revogar o precedente sistema hierárquico ou dualista, comumente centralizado, reconhecendo a dignidade e a autonomia próprias dos entes federativos, postula o diálogo e a busca do consenso dentre as normas gerais e da articulação entre as competências.

É um grande desafio equilibrar a unidade nacional respeitando as demandas específicas de cada localidade, especialmente no Brasil em que se registra uma extensa diversidade econômica, social e cultural dos governos subnacionais. É necessário que as diversidades dos governos subnacionais não ultrapassem os interesses coletivos, nem tampouco que os interesses coletivos sejam encobertos diante das especificidades regionais. Nesse contexto, a implementação das políticas públicas no Brasil nem sempre é capaz de atingir todos entes federados de forma igualitária.

Para que o pacto federativo seja eficaz, é necessário estabelecer uma maior diversidade de mecanismos de coordenação intergovernamental23 _{a fim de equalizar as}

divergências entre os entes federados, sejam elas de ordem política, econômica e cultural. Assim, a repartição de poderes carece de acordos de reciprocidade. No cenário brasileiro, esses mecanismos são imprescindíveis, especialmente pelo contexto adquirido após a Constituição Federal de 1988, que inclui os municípios na condição de ente federado. No Brasil, existe uma abundância de arenas de poder necessitando de instrumentos de coordenação intergovernamental. Outrossim, o cumprimento do prescrito constitucional pressupõe a responsabilização solidária entre os entes federados.

O Art. 23 da Constituição Federal de 1988 ratifica a importância de evitar que determinado ente federado se escuse, ou transfira a outro uma responsabilidade imposta a todos eles. Essa estratégia procura manter a unidade, no que se refere a preservação e a fomentação de direitos sociais fundamentais. Portanto, “é preciso, pois, buscar o equilíbrio federativo, por meio da prática de solidariedade federativa, da preservação da igualdade de autonomias e da dosagem de recursos distribuídos em face dos encargos atribuídos” (MARTINS, 2013).

Nas palavras de Abrucio (2005), para garantir a coordenação entre os níveis de governo, as federações devem, em primeiro lugar, equilibrar as formas de cooperação e competição existentes, levando em conta que o federalismo é intrinsicamente conflitivo.

23 _{De acordo com Jacqueline Araújo (2015) no intervalo entre os anos de 1988 a 2009, pelo menos duas formas} diversas de colaboração entre os entes federados foram prescritas no texto constitucional. “Aquela que se denomina mecanismos de colaboração compulsória, introduzida com o FUNDEF e disseminada a partir de 2006 com o FUNDEB, na qual a colaboração faz-se de modo automático e não voluntário, mediante a definição de critérios a serem observados por todos os governos presentes nos entes federados. E uma segunda forma de colaboração entre os entes explicita-se no desenho constitucional a partir de 2009. A EC nº 59 de 2009 (BRASIL, 2009a) acrescentou que o PNE tem por objetivo articular um SNE em regime de colaboração entre os entes. A essa forma denomina-se colaboração pela via do planejamento normativo e estratégico. Sua materialização, entretanto, acha-se condicionada à implementação do Plano Nacional de Educação aprovado pela Lei 13.005 de 25 de junho de 2014” (ARAÚJO, J., 2015, p. 34, grifo do autor).

Portanto, toda federação deve combinar formas benignas de cooperação e competição. No caso da primeira, não se trata de impor formas de participação conjunta, mas de promover mecanismos de parceria que sejam aprovados pelos entes federativos.

Com base nesses pressupostos, percebe-se a importância de se estabelecer competências comuns e o regime de colaboração, na medida em que esses devem atribuir aos entes federados a responsabilidade partilhada de competências, sem a possibilidade de exclusão. Por isso, as competências presentes no Art. 23 da Constituição são comuns a todos os entes federados e “expressam a materialidade do regime de colaboração entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios” (ARAÚJO, 2010b, p. 235).

É importante destacar que, mesmo não sendo o suficiente, comparado ao regime de colaboração, as normas de colaboração a partir do governo central são entendidas como passos importantes ou avanços para a regulamentação do regime. Ações sob a coordenação da União, são entendidas como novos ingredientes ou aperfeiçoamento ao regime de colaboração (ARAÚJO, 2010b).

Nesse contexto, os convênios24 _{de cooperação, consórcios}25 _{e arranjos}26 _{são, muitas}

vezes, confundidos como instrumentos para efetivação do regime de colaboração. Ainda que configurem uma das formas de colaboração, tais mecanismos não representam uma gestão associada de serviços, portanto, não necessitam ser regulamentados por Lei Complementar. Além disso, é necessário atentar para o fenômeno que é observado por Araújo (2013), pois

os arranjos de desenvolvimento da educação como sinônimos de regime de colaboração vêm ganhando, de forma sinuosa e silenciosa, espaços cada vez mais institucionalizados, ao passo que o debate sobre a necessidade de regulamentação por lei complementar é completamente esvaziado em seu conteúdo político, substituído pela lógica econômica e neodesenvolvimentista dos arranjos produtivos