ASSISTÊNCIA FINANCEIRA
5 O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NA REDE PÚBLICA MUNICIPAL DE ENSINO DE PARNAMIRIM/RN: RECEITAS CONSTITUCIONAIS
E RECURSOS ADICIONAIS (2009-2016)
O financiamento público da educação básica brasileira é constituído por fontes distintas, proveniente da receita resultante de impostos arrecadados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, do Salário Educação e outros recursos adicionais. No caso das redes públicas municipais de ensino, o seu financiamento é proveniente da receita própria arrecadada pelo município, das transferências constitucionais (União e estado), da receita da contribuição social do salário-educação e outras contribuições sociais que integram o orçamento do FNDE e financiam os seus diversos programas.
Neste capítulo, objetiva-se examinar a composição da receita do financiamento da educação básica (25% de recursos próprios/ transferências constitucionais, Fundeb e programas do FNDE) da rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN, no contexto do regime de colaboração.
Utilizou-se os dados coletadas no Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) - Anexo X da Lei de Responsabilidade Fiscal da prefeitura de Parnamirim/RN, disponível no Sistema de Informações Sobre Orçamentos Públicos em Educação (Siope) do portal eletrônico do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Esses documentos estão nos anexos do trabalho (BRASIL, [2018g]).
A escolha do recorte temporal (2009-2016) para análise deve-se, necessariamente, à disponibilidade desses relatórios no sistema do Siope. No primeiro instante, o objetivo era analisar os anos de 2006 a 2017. Todavia, referente ao município de Parnamirim/RN, estão disponibilizados apenas os relatórios dos anos de 2009-2016 para consulta.
O Siope tem como função a coleta, processamento, disseminação e acesso público às informações referentes aos orçamentos de educação da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, sem prejuízo das atribuições próprias dos poderes legislativos e dos Tribunais de Contas (BRASIL, 2018f). Objetiva, pois, o controle social do investimento efetivo em educação no país, considerando as três esferas do governo, contribuindo para a transparência das despesas públicas em educação e, por conseguinte, à melhoria dos serviços prestados à sociedade pelo Estado. Enquanto estratégia metodológica, optou-se pelos relatórios do Siope para coleta de dados, em razão de constituir o instrumento mais completo no conjunto de suas informações que disponibiliza as receitas públicas da gestão municipal.
O gestor público, ou seja, o declarante do Siope é responsável pela inserção dos dados no programa e fidedignidade declarada, em relação aos demonstrativos contábeis e pela veracidade das informações inseridas na base dos dados. Todas as informações postas neste trabalho, a partir dos relatórios, são de competência da gestão do município. Com esses dados, é delineada a composição da receita do financiamento para a educação básica (25% de recursos constitucionais e Fundeb) e programas do FNDE/MEC direcionados à rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN.
Destaca-se que todos os valores financeiros apresentados no âmbito desse capítulo são reais, ou seja, foram atualizados considerando os efeitos inflacionários do período analisado (2009-2016). Essa atualização é necessária quando se compara valores financeiros para períodos diferentes, uma vez que essa estratégia permite verificar se o crescimento de um determinado valor corresponde a uma valorização real, tendo em vista a inflação do período considerada. Na correção desses valores, considerou-se o Índice de Preços ao Consumidor (IPCA), medido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Esse índice mede a variação de preços do mercado para o consumidor final e representa o índice oficial da inflação no Brasil.
A organização deste capítulo está dividida em três subseções. A primeira é aquela que analisa a composição das receitas constitucionais, provenientes da arrecadação municipal e das transferências do estado do RN e União. A segunda focaliza a composição da cesta do Fundeb, ao passo que a terceira verifica as receitas adicionais transferidas no âmbito do financiamento dos programas do FNDE para o período de 2009-2016.
5.1 Composição das receitas dos 25% - recursos próprios e transferências constitucionais - de onde vêm os recursos?
O financiamento da educação pública brasileira envolve “uma variedade de legislações e regulamentações, formas de tributação, redistribuição de verbas, critérios e parâmetros para definição de recebimento e uso dos recursos, por trás de um emaranhado de fórmulas e cálculos” (RIBEIRO; JESUS, 2017, p. 55).
Os recursos que precisam ser direcionados para a educação por todos os municípios são os 25% das receitas tributárias próprias (receitas municipais), associados aos recursos originários da arrecadação de outras unidades de governo, ou seja, 25% do total das transferências da União (receita federal) e do estado (receita estadual) do qual faz parte.
Sobre os recursos transferidos para o município (estadual e federal), via vinculação constitucional é importante destacar que essas transferências:
a) São incondicionais, ou seja, os Entes beneficiários não precisam cumprir qualquer formalidade para recebê-las; b) Elas não exigem contrapartida de recursos do beneficiário; c) Regra geral, seus recursos não podem ser retidos, à exceção de débitos do Ente Federativo com a União ou do descumprimento de gasto mínimo com saúde (CF, art. 160, § único); d) Seus recursos não podem ser contingenciados nas Leis Orçamentárias da União e dos Estados (BRASIL, 2016c, p. 8-9).
A Constituição Federal de 1988 estabelece as competências de cada ente federado no conjunto da arrecadação e divisão das receitas tributárias. A forma desse rateio é um mecanismo fundamental para o estabelecimento do pacto federativo, na tentativa de encontrar um equilíbrio socioeconômico entre os entes federados atenuando as desigualdades fiscais entre eles92.
A principal fonte de impostos para o financiamento da educação pública brasileira é aquela resultante da arrecadação, a partir da qual a União, Estados e Municípios, em face da determinação do Art. nº 212 da Constituição Federal, aplicam percentuais mínimos dessa arrecadação, no caso 18% pela União e 25% pera estados e municípios.
No quadro 7, são apresentados os impostos vinculados constitucionalmente à educação por ente federado, a repartição entre eles e sua respectiva fundamentação legal.
92 Na literatura do direito tributário são identificados os autores que defendem a tese de que tem ocorrido uma debilidade desse pacto federativo, uma vez que a União tem adotado medidas que visam recuperar parte dos recursos e dos poderes políticos que lhe foram suprimidos com o advento da Constituição de 1988. Para compreensão desse contexto, recomenda-se a leitura de Alves (2018).
Quadro 7 - Competências e repartição de impostos e transferências por esfera de governo Ente
federado Especificação
Repartição da receita
União Estados e DF Município Determinação Legal
União II - Imposto sobre Importação de produtos estrangeiros 100% - - Art. 153, I, CF IE - Imposto sobre Exportação de produtos nacionais ou nacionalizados 100% - - Art. 153, II, CF IR - Imposto sobre Renda e proventos de qualquer natureza 54% 21,5% a título de FPE 22,5% + 1% em julho e em dezembro, a título de FPM Art. 159, I, CF, LC nº 62 /1989 - 100% sobre rendimentos pagos pela administração pública estadual 100% sobre rendimentos pagos pela administração pública municipal Art. 153, III, Art 157, I, e Art. 158, CF IPI - Imposto sobre
Produtos Industrializados 44% 21,5% a título de FPE +10% proporcional ao valor das exportações 22,5% + 1% em julho e em dezembro, a título de FPM Art. 153, IV, e Art. 159, II, CF IOF - Imposto sobre
Operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários - 30% 70% Art. 153, V, CF ITR - Imposto sobre
Propriedade Territorial
Rural 50% 30% 70%
Art. 153, VI, e Art. 158, I, CF IGF - Imposto sobre
Grandes Fortunas93 100% - 50% Art. 153, VII, CF
IOFouro - Imposto sobre Operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários - - 30% 70% Art. 153, § 5º, CF Estado ITCMD - Imposto sobre Transmissão
Causa Mortis e Doação - 100% -
Art. 155, I, CF ICMS - Imposto sobre
Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Sobre Prestação de Serviços de Transporte interestadual e intermunicipal e de
- 75% 25% Art. 155, II, e Art.
158, IV, CF
93 O Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) está previsto na Constituição Federal de 1988, mas ainda não foi regulamentado. Trata-se de um imposto federal, ou seja, de competência exclusiva da União para sua instituição e aplicação (Constituição da República, artigo 153, inciso VII). Por não ter sido regulamentado o IGF não pode ser aplicado.
Comunicação IPVA - Imposto sobre
Propriedade de Veículos Automotores - 50% 50% Art. 155, III, e Art. 158, III, CF Município
ITR – Imposto sobre Propriedade Territorial
Rural (fiscalização e cobrança por opção do
Município) - - 100% Art. 153, III, § 4º, e Art. 158, I, CF IPTU – Imposto sobre
Propriedade Predial e Territorial Urbana - - 100% Art. 156, I, CF ITBI – Imposto de Transmissão “inter vivos” de bens imóveis e de direitos reais sobre
imóveis
- - 100% Art. 156, II, CF
ISS - Imposto sobre Serviços de qualquer
natureza - - 100%
Art. 156, III, CF Fonte: Ribeiro e Jesus (2017, p. 57-58).
A autoridade tributária dos governos subnacionais é limitada, tendo em vista que os entes federados são regidos por regras federais homogêneas, descritas no quadro acima. Os governos locais não possuem autonomia de coletar impostos livremente, portanto, sua competência tributária está condicionada com a definição das alíquotas de arrecadação desses impostos pela União.
O sistema tributário de um governo é o principal mecanismo que define sua política fiscal. No caso brasileiro, ao considerar os objetivos de sua federação, esse mecanismo deveria atender aos princípios de equalização fiscal, dotando os governos subnacionais de autonomia financeira suficiente e compatível com suas respectivas responsabilidades administrativas, sendo essas determinadas pela Constituição Federal de 1988.
As transferências dos recursos dos impostos da União e dos estados são fundamentadas em diferentes critérios podendo ser federais ou estaduais. Por exemplo, o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) funciona de maneira inversamente proporcional à população e à receita per capita do respectivo ente federado, colaborando para um equilíbrio fiscal na organização federativa. Por sua vez, no ICMS dos 25% que são repartidos entre os municípios, 75% devem ser distribuídos de acordo com o valor adicionado em cada cidade e apenas 25% são utilizados em políticas que contribuam para a minimização das desigualdades.
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) - Anexo X da Lei de Responsabilidade Fiscal é a fonte que contêm as receitas desses impostos, bem como a sua
destinação (BRASIL, [2018g]). O levantamento das receitas dos tributos municipais e daqueles decorrentes das transferências da União e do estado do RN para o município de Parnamirim dimensionam a capacidade arrecadatória desses entes federados, a sua importância no financiamento da educação pública municipal e no estabelecimento de um pacto federativo fundamentado no regime de colaboração à luz da legislação.
A estrutura do financiamento da educação básica é complexa, sendo que a maior parte dos recursos são originários de fontes dos aparatos fiscais, caso típico dos recursos da vinculação de impostos. Para Castro (2011, p. 32), essa vinculação, ou seja, reserva de determinado percentual do valor arrecadado “é uma das medidas políticas mais importantes para garantir a disponibilidade de recursos para o cumprimento do vasto rol de responsabilidades do poder público nesta área”.
As transferências constitucionais, via vinculação e a subvinculação de recursos, integram o arcabouço da estrutura federativa brasileira que, nas últimas décadas, vem produzindo diferentes mecanismos no campo do financiamento da educação básica, a exemplo do Fundef e Fundeb.
As tabelas 3, 4 e 5 apresentam a composição das receitas dos 25% de recursos constitucionais direcionados ao financiamento da rede pública municipal de educação de Parnamirim/RN, a partir dos impostos provenientes da arrecadação própria municipal e aqueles que são transferidos pelo estado do RN e União94.
94 A tabela com os recursos totais provenientes da arrecadação do município de Parnamirim/RN, bem como aqueles transferidos pelo estado do RN e União se encontra no apêndice (tabela 03). Os 25% apresentados nas tabelas 03, 04 e 05 foram calculados a partir desses recursos totais dispostos nessa tabela 03 que se encontra no apêndice desse trabalho.
Tabela 3 - Demonstrativo em R$ das receitas dos 25% de arrecadação de impostos próprios municipais da rede pública municipal de ensino de Parnamirim/RN (2009-
2016)
IPTU ITBI ISS IRRF
Valor (R$) Variação % Variação % (2016/2009) Valor (R$) Variação % Variação % (2016/2009) Valor (R$) Variação % Variação % (2016/2009) Valor (R$) Variação % Variação % (2016/2009) 2009 3.629.889,39 - 98,90 4.133.097,38 - 5,24 6.580.808,99 - 15,08 868.633,53 - 174,94 2010 2.743.639,03 -24,42 2.971.158,17 -28,11 2.846.841,88 -56,74 736.643,15 -15,20 2011 2.915.028,80 6,25 4.949.025,55 66,57 6.747.448,29 137,02 1.170.267,17 58,86 2012 3.678.480,37 26,19 5.103.341,03 3,12 6.279.481,52 -6,94 1.545.131,96 32,03 2013 5.920.479,13 60,95 7.009.585,02 37,35 9.127.092,11 45,35 1.827.798,89 18,29 2014 6.970.230,89 17,73 7.157.712,55 2,11 9.388.216,92 2,86 2.160.581,06 18,21 2015 7.642.046,99 9,64 6.215.798,80 -13,16 7.843.444,33 -16,45 2.142.421,56 -0,84 2016 7.220.028,73 -5,52 4.349.757,36 -30,02 7.573.217,08 -3,45 2.388.219,05 11,47
Fonte: Adaptado de Brasil ([2018g]). Notas:
(1) Relatórios do Siope (2009-2016) disponíveis nos anexos; (2) Conforme Art. 212 da CF de 1988;
(3) Valores corrigidos, ano a ano, pela deflação acumulada até o ano de 2016 com base no IPC-A/IBGE, computado por meio da calculadora do cidadão do Banco Central do Brasil (BRASIL, [2018a]);
Na tabela 3 constam os 25% dos tributos municipais próprios vinculados constitucionalmente à educação. Dos impostos de natureza municipal, sendo esses o Imposto Sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), Imposto de Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), Imposto Sobre Serviço (ISS) e Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), aquele que obteve o maior crescimento foi o IRRF, correspondente a 174,94%, seguido do IPTU (98,90%), ISS (15,08%) e ITBI (5,24%). Tais crescimentos foram obtidos em face da diferença do ano de 2016 para o de 2009.
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 156, institui o IPTU com a finalidade de obtenção de recursos financeiros para os municípios. Em Parnamirim/RN, o aumento da expressivo da arrecadação desse imposto é analisado sob alguns fatores: a) o desenvolvimento urbano e populacional do município; b) a especulação e elevação dos preços dos imóveis; c) aumento da tarifagem cobrada pelo imposto e d) a expansão do crédito para a habitação em consequência da melhoria da renda da população95.
Segundo a tabela 3, o IPTU apresentou crescimentos expressivos, tendo tido regressão nos anos de 2010 e 2016, todavia, ao final da série histórica, o valor arrecadado evidenciou quase o dobro do valor de 2009.
O ITBI salientou um movimento semelhante ao IPTU. Em relação ao ITBI, ele também é instituído pela Constituição Federal de 1988. Em seu artigo 156, é disposto que se trata de um imposto a ser pago na aquisição de imóveis e oficialização do processo de compra e venda. O ITBI atingiu um crescimento menos expressivo do que o IPTU. Considerando a diferença do ano de 2016 a 2009, o ITBI obteve um aumento equivalente a 5,24%. Vale frisar que desde 2015 a arrecadação dele apresenta queda considerável, em comparação com o movimento dos anos anteriores.
O crescimento em 2011-2014 do ITBI, bem como o seu decréscimo em 2015-2016, é justificável pela ampliação do crédito para a habitação em função da evolução da renda da população e a crise econômica que tem afetado o país, desde o segundo mandato da presidenta Dilma Vana Rousseff, repercutido, assim, no setor imobiliário.
Sobre o movimento da economia brasileira Paula e Pires (2017) esclarecem que:
95 O Programa Minha Casa, Minha Vida que foi lançado em março de 2009 pelo Governo Federal promoveu concessão de crédito imobiliário para famílias com renda até 1,8 mil reais e facilita as condições de acesso ao imóvel para famílias com renda até de 7 mil. O programa foi um dos grandes impulsionadores para o crescimento imobiliário da região metropolitana de Natal, de modo específico para Parnamirim/RN (FERREIRA, 2016).
A economia brasileira, após um período de expansão (2004-2013), em que a taxa de crescimento média foi de 4,0% a.a., acompanhado por um processo de melhoria na distribuição de renda e na pobreza, contraiu-se abruptamente a partir de 2014, vindo a sofrer uma forte e prolongada recessão em 2015-2016, com uma taxa de crescimento do PIB média negativa em 3,7%, acompanhado de uma piora em vários indicadores sociais (PAULA, PIRES, 2017, p. 125).
Os municípios brasileiros são diretamente vulneráveis ao contexto apresentado pelas autoras. A tributação municipal é reflexo dessa conjuntura macro, portanto o movimento da arrecadação dos impostos municipais é justificado a partir desse contexto geral (vide gráfico 6).
Na relação entre IPTU e ITBI, é importante observar que o movimento da arrecadação deles é semelhante até o ano de 2014. De 2009 a 2010, ambos apresentaram um decréscimo notável, ou seja, o IPTU 24% e ITBI 28%. A partir de 2011 a 2014, nota-se um crescimento contínuo de ambos. A partir de 2015, o ITBI decresceu negativamente, enquanto que o IPTU teve retração negativa apenas em 2016. Esse movimento é destacado, também, no gráfico 5.
A crise econômica também pode ser um dos motivos que justifique a queda do Imposto Sobre Serviço (ISS) em 2010 e a partir do ano de 2015. Destaca-se que esse imposto é recolhido por meio da prestação de serviços por parte de empresas, assim como por profissionais autônomos devidamente cadastrados junto aos órgãos competentes96. A recessão econômica afeta diretamente
a arrecadação desse imposto, uma vez que, quando o consumo da população é retraído, comumente ocorre o aumento do desemprego e trabalho informal.
A Receita Resultante do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) é retida no ato do pagamento do salário, pró-labore, férias, 13º salário e outras vantagens pessoais 97. Tal
imposto não isenta o contribuinte do pagamento do Imposto de Renda (IR) remanescente, apurado quando da apresentação de sua Declaração de Rendimentos no ano seguinte.
Além do IRRF retido sobre os proventos dos servidores municipais, a União também transfere aos municípios, no cômputo do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), parcela da arrecadação do Imposto de Renda sobre renda e proventos de qualquer natureza. Esse mecanismo é destacado adiante, na ocasião em que se discute o FMP.
Os valores que são apresentados pelo IRRF na tabela 3 são adquiridos integralmente no âmbito municipal, mediante desconto na “renda e proventos de qualquer natureza,
96 O fator gerador da prestação de serviços contabilizados pelo ISS é mencionado na lista de prestação de serviços que está anexa à Lei Complementar nº 116/2003 (BRASIL, 2003).
97 O pró-labore diz respeito a conta de despesa em que se registram os valores retirados pelos sócios de uma empresa em pagamento de serviços, eventuais ou extraordinários, por eles prestados à firma. As férias referem- se ao valor além da remuneração mensal a qual o trabalhador tem direito durante o período das férias, o empregador deve pagar um adicional que corresponde a 1/3 do salário do empregado. O 13º salário é uma gratificação instituída a ser paga ao empregado ou funcionário.
incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem”, conforme é apontado no Art. 157 da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, [2018b]).
Compete aos municípios a responsabilidade sobre a retenção do imposto na fonte e destiná-lo diretamente aos cofres locais a parcela referente ao IRRF. Na prática, sempre que ocorrer retenção na fonte, o produto dessa arrecadação pertence ao ente federado do qual se originou o pagamento, seja no município ou no estado.
Contabilmente, os valores apresentados na tabela 3 referentes ao IRRF são produto da receita resultante da arrecadação municipal, ou seja, imposto próprio. Apesar do produto da arrecadação do IRRF pertencer em sua totalidade ao município ou estado, tal imposto juridicamente é instituído pela União, conforme consta nos Art. 158 e 159 da Constituição Federal de 1988. Nesse caso, esses artigos integram a seção VI da repartição das receitas tributárias. Todavia, entende-se que o produto do IRRF não integra o arcabouço das transferências constitucionais federais, pois tais valores ficam retidos e administrados a partir dos municípios e estados. No fluxo financeiro do IRRF, os municípios e estados não repassam os valores obtidos para União, tão pouco a União redistribuí eles para os governos subnacionais. É em decorrência desse mecanismo que nos relatórios do Siope o IRRF está descrito no campo das receitas de impostos próprios do município, mesmo sendo ele um imposto juridicamente instituído pela União.
A norma jurídica contida no Inciso I do Art. 158 e § 1º do Art. 159 da Constituição Federal de 1988 define que o Imposto de Renda na ocasião em que é retido na fonte pelos municípios ou estados não deve ser transferido aos cofres federais, visto que pertence aos cofres do ente federado que os pagou (BRASIL, [2018b]). Portanto, os valores retidos por meio do IRRF refletem o desenvolvimento econômico desse ente federado no momento em que efetua o pagamento dos seus servidores.
Do conjunto de todos os impostos, sejam aqueles arrecadados pelo município ou aqueles resultantes das transferências estadual e federal (tabelas 4 e 5), o IRRF é o que apresentou maior crescimento, o equivalente a 174,94%. Essa informação demonstra que está ocorrendo crescimento da renda dos servidores do município, refletindo diretamente na arrecadação do IRRF. Uma hipótese para tal crescimento pode ser o aumento da remuneração dos professores municipais em decorrência da implementação do Piso Salarial Profissional
Nacional (PSPN), aprovado pela Lei nº 11.738/200898. O quadro de professores constitui o
maior volume de servidores do município e, em consequência, mais despesas.
O crescimento representativo do IRRF demonstra que ele é o tributo mais estável diante das oscilações macroeconômicas. Todavia, em comparação com os demais impostos municipais, é o que detém o menor volume de recursos.
Analisando o movimento dos conjuntos de impostos de arrecadação própria municipal, ou seja, IPTU, ITBI, ISS e IRRF percebe-se que no ano de 2010 todos eles apresentaram retração significativa. Em 2010, o ISS foi o que obteve a maior retração o equivalente a (-56,74%), ou seja, esse imposto perdeu mais de metade de sua arrecadação nesse ano. Entretanto, no ano seguinte, conseguiu recuperar em grande medida as suas perdas.
Acredita-se que o motivo que justifica a representativa retração da arrecadação municipal em 2010 seja a influência da macroeconomia nas finanças do município. Em 2009,