Formas de colaboração entre o estado do RN e rede pública municipal de ensino

De acordo com o Art. 22, Inciso XXIV da CF de 1988, a União tem a responsabilidade de, privativamente, legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional. No entanto, compete a todos os entes federados proporcionar os meios de acesso à educação (Art. 23, Inciso V), assim como legislar concorrentemente sobre essa matéria (BRASIL, [2018b], Art. 24, inciso IX). Portanto, nos citados artigos determina-se a jurisdição dos entes federados à função normativa da educação.

O Art. 211 situa as competências de cada ente no que tange aos níveis e as etapas da educação nacional.

Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.

§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996).

§ 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996).

§ 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996).

§ 4º Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório.

§ 5º A educação básica pública atenderá prioritariamente ao ensino regular. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) (BRASIL, [2018b]).

O Art. 211 também menciona aspectos relevantes da constituição do jogo federativo brasileiro na matéria educacional. No § 1º, além de citar as responsabilidades prioritárias da União na organização do sistema federal e no seu financiamento, prevê as funções supletivas e redistributivas. A primeira caracteriza a responsabilidade que a União possui em manter o equilíbrio federativo. A segunda corresponde ao mecanismo de redistribuição de recursos, visando a equalização, tal como ocorre no Fundeb.

Além dessas funções, é importante mencionar que o estado também exerce outras funções básicas, sendo elas: a normativa, alocativa e de controle. Essas funções têm o objetivo de reduzir as desigualdades dentro do país. Martins (2011) explicita no quadro a seguir como são exercidas essas funções no contexto brasileiro do financiamento da educação básica, a partir da União, Estados e Municípios.

Quadro 6 -Funções dos entes federados e financiamento da educação básica pública brasileira.

FUNÇÃO UNIÃO ESTADOS/DF MUNICÍPIOS

Normativa (quem legisla).

Edita a lei e as normas para o funcionamento do

Conselho de

acompanhamento e Controle Social em nível federal.

Não podem alterar as leis de âmbito nacional; editam

normas para o

funcionamento do Conselho de acompanhamento e controle social em nível estadual.

Não podem alterar as leis de âmbito nacional; editam normas para o funcionamento do

Conselho de

acompanhamento e controle social em nível municipal. Alocativa própria (quem financia com recursos próprios).

Financia seu sistema de ensino (instituições federais de ensino e escolas técnicas e agrotécnicas). Financiam prioritariamente o ensino fundamental e médio. (no caso do DF, também a educação infantil). Financiam, prioritariamente, o ensino fundamental e a educação infantil. Alocativa supletiva (Quem apoia o financiamento de ente com menos recursos).

Apoio técnico e financeiro a estados, DF e municípios;

complementação do Fundeb (fundos de âmbito estadual que não atingiram o valor mínimo fixado nacionalmente).

Apoio técnico e financeiro a seus municípios. Alocativa redistributiva (Quem concorre para redistribuição equalizadora).

Exerce esta função na medida em que: estabelece programas de equalização entre os entes federativos; edita lei federal e decretos

que regulam a

redistribuição de recursos via Fundeb.

Exercem essa função na medida em que contribuem para o Fundeb.

Exercem esta função na medida em que contribuem para o Fundeb.

Fiscalização e Controle.

Controle interno (CGU) e externo (congresso nacional e TCU); controle social conselho nacional de acompanhamento e controle social do Fundeb; ministério público federal- fiscal da lei.

Fiscaliza os recursos provenientes da complementação da União.

Controle interno e externo (assembleias legislativas e TCE); MPE-fiscal da lei. Fiscaliza os recursos do Fundeb, nos estados que não recebem complementação da União; controle social conselho estadual de acompanhamento e controle social do Fundeb. Exercem os controles interno e externo (câmaras municipais com auxílio dos TC); controle social conselho

municipal de

acompanhamento e controle social do Fundeb.

O quadro 6 apresenta as áreas de atuação específicas dos entes federados de acordo com as funções normativas, alocativa e de controle. Apesar dessas atribuições específicas, não se pode excluir a responsabilidade entre os entes em manter solidariedade federativa e o papel de coordenação da União.

A organização do financiamento da educação básica deve ser fundamentada com base nesses princípios, levando em consideração que o Brasil é uma federação cooperativa com competências compartilhadas pelo regime de colaboração (MARTINS, 2011).

As responsabilidades previstas da União em relação aos demais entes federados são fundamentais na garantia da estabilidade do pacto federativo, de modo que seja possível reduzir as desigualdades regionais e sociais.

A LDB, Lei nº 9.394/96, reafirma esse mecanismo de repartição de responsabilidades na provisão da educação básica entre a União, Estados e Municípios, em seu Artigo 11º, cabe ao município constituir o seu sistema de ensino (BRASIL, 1996c). Caso contrário, ele pode optar por integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica. A LDB determina, ainda, que uma das competências privadas da União seja a “coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais” (BRASIL, 1996c, § 1º, Art. 8º). No Art. 9º, essas responsabilidades são definidas, no que compete a educação básica determina-se que a União deve:

I - elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;

II - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais do sistema federal de ensino e o dos Territórios;

III - prestar assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória, exercendo sua função redistributiva e supletiva;

IV - estabelecer, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, competências e diretrizes para a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio, que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum;

IV-A - estabelecer, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretrizes e procedimentos para identificação, cadastramento e atendimento, na educação básica e na educação superior, de alunos com altas habilidades ou superdotação;

V - coletar, analisar e disseminar informações sobre a educação;

VI - assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino (BRASIL, 1996c).

A partir dessas definições instauradas na LDB, surgiu uma nova etapa no federalismo brasileiro no que concerne à educação. Isso porque foram atribuídos aos entes federados competências e responsabilidades específicas que não estavam tão definidas na Constituição Federal de 1988, o que anteriormente abria procedente legal para os desvios de responsabilidades. Sendo assim, a necessidade de cooperação técnica e financeira entre as unidades federadas sem infringir o princípio da autonomia assumiu contornos mais definidos com a Lei nº 9.394/96 (CASTRO, 2011).

Nas competências da União, a autonomia dos estados e municípios quanto à organização e gestão dos seus sistemas de ensino é orientada com referência na política federal, arquitetada com base na interdependência entre os sistemas de ensino, mas não de subordinação. Esses aspectos ganham um contorno mais nítido a partir da década de 1990, por meio da reforma do Estado e das políticas de descentralização.

Para que esse mecanismo de compartilhamento de responsabilidades e competências possa ser efetivado na oferta e manutenção da educação pública, a Constituição Federal de 1988 garante um sistema de repartição, redistribuição e suplementação de recursos financeiros, com base na vinculação de tributos específicos à educação, conforme foi explícito nos capítulos 2 e 3 desse trabalho.

Para Castro (2011), a divisão de fontes de recursos entre os entes federados no financiamento da educação pública brasileira, tal como o que está posto na norma legal, implica que ocorra o regime de colaboração com referência a ação supletiva e redistributiva da União e dos estados. Essas ações estão condicionadas à plena capacidade de atendimento e ao esforço fiscal de cada esfera.

Depreende-se que, embora o ordenamento constitucional delibere ações colaborativas por meio da suplementação e redistribuição de recursos, são necessárias ações conjuntas de pactuação para que todos os entes federados tenham as mesmas capacidades na oferta educacional. Isso implica ir além do estabelecimento de critérios e responsabilidades institucionais.

Dessa maneira, é notória a existência de colaboração intergovernamental por intermédio de estratégias de encontro e negociação entre as partes. O relacionamento intergovernamental deve ser constituído com base nas oportunidades constantes de planejamento conjunto entre os entes federados.

As legislações e normas produzidas pelos entes subnacionais devem caracterizar um indicador de como está sendo dinamizado o relacionamento e, respectivamente, a colaboração intergovernamental. Logo, a legislação infraconstitucional de um território federado pode ser,

ou não, um dos mecanismos de estimulo à cooperação, mediante a declaração de garantias, critérios e incentivos.

Para Souza (2005, p.105), “a análise do federalismo brasileiro ainda estabelece escassas ligações com a teoria constitucional propriamente dita e também raramente focaliza as instituições políticas estabelecidas constitucionalmente que regem o federalismo”. Assim sendo, espera-se compreender as outras questões que influenciam o federalismo, bem como a implementação do regime de colaboração na rede pública municipal de Parnamirim.

Nessa perspectiva, verifica-se a Lei Orgânica Municipal (LOM) de Parnamirim/RN, a Plano Municipal de Educação (PME), a Constituição do Estado do RN e o Plano Estadual de Educação (PEE), no sentido de compreender como está a dinâmica da pactuação do regime de colaboração, especialmente, no tocante à organização e financiamento da educação básica.

4.2.1 A legislação do município de Parnamirim-RN

A Constituição Federal de 1988 determina que os municípios brasileiros são entes federados autônomos e detém características próprias em relação aos demais entes que compõem a organização político administrativa do país – Estados, Distrito Federal e União. Essas peculiaridades estão postas nos Art. 29 e 30 que instituem um conjunto de atribuições e competências aos municípios (BRASIL, [2018b]).

O Art. 29 refere-se à necessidade de o município promulgar uma LOM responsável pela sua organização e funcionamento, estando essa em concordância com a Constituição do seu respectivo estado federativo. Já o Art. 30 específica nove competências pelas quais municípios são responsáveis. Apenas nas competências de número VI e VII, relativas à atuação na educação e saúde que há menção à cooperação técnica, financeira da União e do Estado, sendo essa competência uma responsabilidade partilhada, ou seja, em regime de colaboração.

Merece destaque também o inciso II do Art. 30, que explana o fato de que o município pode suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber, garantindo maior autonomia ao município para legislar sobre assuntos de interesse local.

Na LOM de Parnamirim, promulgada em 2 de abril de 1990, o capítulo II se encontra dividido em três seções, na primeira há menção às competências privadas do município, a segunda às competências comuns e as últimas às competências suplementares.

O Art. 11, localizado na primeira seção do capítulo II, estabelece 43 competências privadas ao município de Parnamirim. Algumas dessas competências correspondem

exatamente ao que é determinado no Art. 30 da CF de 1988 (PARNAMIRIM, 1990). Outras foram criadas em função da dinâmica do município como, por exemplo, a regulação de serviços de transportes.

A oferta da educação pré-escolar e de ensino fundamental aparece entre as competências privadas do Art. 11 da LOM de Parnamirim, de acordo com o inciso “VII - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de Educação Pré-escolar e de ensino fundamental” (PARNAMIRIM, 1990). A redação desse trecho da LOM se encontra exatamente da mesma forma que no inciso VI e Art. 30 da CF de 1988.

Merece destaque o inciso VII da LOM pelo fato dele integrar a seção I do Art. 11, que trata do conjunto das competências privativas na LOM, quando a oferta educacional é uma responsabilidade partilhada (PARNAMIRIM, 1990). No entanto, vale destacar que é o município que possui a obrigação de manter essa oferta, caso opte por manter um sistema municipal de educação, devendo contar com a colaboração dos demais entes federados.

Na seção II, o Art. 12 da LOM que trata das competências comuns do Município, da União e do Estado a educação novamente é citada. No inciso V, está posto que é responsabilidade de todos os entes “proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência” (PARNAMIRIM, 1990).

A educação novamente é abordada na LOM em seu capítulo II e seção I. Essa seção é totalmente dedicada às especificidades da oferta educacional. Com efeito, o primeiro artigo dispõe:

Art.166 - A educação, inspirada nos princípios de liberdade, orientada nos ideais de solidariedade humana, promovida e incentivada com a colaboração das sociedades, é a alma da democracia, direito de todos e dever do Município de da família, visando o desenvolvimento cívico, moral, intelectual, religioso e físico do homem, seu preparo para exercícios da cidadania e sua qualificação para o trabalho (PARNAMIRIM, 1990).

No Art. 166 da Lei Orgânica de Parnamirim, a União e nem o Estado são citados. Nesse artigo, apenas a sociedade e família são as instituições citadas enquanto aquelas que possuem a responsabilidade no tocante à matéria. No entanto, está posto no “Art. 177 - O Município organiza, em regime de colaboração com a União e o Estado o sistema de educação, de modo a proporcionar os meios de acesso ao ensino” (PARNAMIRIM, 1990). Nota-se que, no Art. 177, os demais entes federados são citados devidamente, conforme o Art. 211 da CF de 1988 determina.

Na LOM de Parnamirim, o termo “regime de colaboração” foi encontrado apenas no Art. 177. Já a palavra “colaboração”, no caso, foi citada 9 vezes e duas dessas citações fazem referência aos artigos que tratam da educação. Observa-se que durante as noves vezes em que essa palavra foi empregada, nem sempre está relacionada com o sentido mais amplo que diz respeito à organização federativa do Estado.

É possível encontrar na LOM outros termos ligados aos mecanismos de relacionamento intergovernamental como, por exemplo, cooperação técnica e financeira, coordenação, delegação do Estado ou da União, em conjunto com o Estado e a União, entre outros. Esses termos sugerem a possibilidade de trabalho colaborativo com outros entes federados ou até mesmo órgãos.

Para Oliveira e Ganzeli (2013), os mecanismos de relacionamento intergovernamental não necessariamente dizem respeito à materialidade do regime de colaboração, conforme preceito constitucional. Afinal, “apresentam-se como mecanismos integradores entre os signatários, mas são, entretanto, fragmentários, conjunturais e não concorrem para a construção do Sistema Nacional de Educação, comprometendo a garantia da efetivação da educação como direito” (OLIVEIRA; GANZELI, 2013, p. 1043). Os autores ainda chamam atenção que muitas dessas iniciativas são voltadas para as políticas de governo e não de Estado, portanto de permanência instável.

Na LOM de Parnamirim, observa-se que o regime de colaboração carece de detalhamento, sua menção se vislumbra em função da necessidade de garantir o ensino público, conforme determinação da Constituição Federal de 1988 que, como é sabido, também é imprecisa na especificação desse regime.

No Plano Municipal de Educação de Parnamirim (2015-2025), Lei Ordinária nº 1.721, de 24 de junho de 2015, instituído com vistas ao cumprimento do disposto no Art. 214 da Constituição Federal e no Art. 8º da Lei Federal nº 13.005, de 25 de junho de 2014, que aprovou o Plano Nacional de Educação (PNE 2014-2024), o regime de colaboração adquire visibilidade expressiva.

O debate em torno do regime de colaboração vem ganhando mais espaço na agenda pública nos últimos anos, especialmente em virtude dos avanços circunscritos com o PNE que, para sua materialização, exige “a necessária regulação atualizada da cooperação federativa e da colaboração entre os sistemas, assim como uma nova interação intersetorial e interinstitucional das políticas públicas em cada esfera de governo” (ABICALIL, 2014, p. 250).

Com a regulamentação do atual PNE, o regime de colaboração passou a ser debatido em todo o território nacional em face da necessidade dos estados e municípios implementarem seus PEE, PME e da articulação dos entes federados. Entretanto, a materialização desse regime ainda se encontra no terreno das boas intenções (ARAÚJO, L., 2014).

Acredita-se que, no PME de Parnamirim/RN, a visibilidade do termo regime de colaboração seja em decorrência dessa conjuntura nacional, do que necessariamente a conscientização da importância dessa matéria pela gestão pública do município.

Evidencia-se que a responsabilidade do avanço, cumprimento do PME e, consequentemente, do estabelecimento do regime de colaboração não é apenas do município de Parnamirim/RN, pois, tal como está explícito na legislação:

Art. 3º - A implementação do PME 2015-2025 prescinde de colaboração entre União Federal, Estado e Município para atingir suas metas, além da sociedade civil organizada e a comunidade escolar. Art. 4º - O Poder Público Municipal exercerá papel indutor na implementação do PME, de que trata esta lei, ficando a cargo da Secretaria Municipal de Educação o seu desenvolvimento, com o auxílio dos demais órgãos do governo (PARNAMIRIM, 2015).

Nessa perspectiva entende-se que as metas de quaisquer que sejam os planos (PME, PEE, PNE) só serão alcançadas se todos os entes federados exercerem o seu papel. No caso do estado do RN, o texto do PEE, Lei nº 10.049, de 27 de janeiro de 2016, também evidencia a necessidade do regime de colaboração e da importância dos demais entes nesse processo.

No PEE do RN, o termo regime de colaboração aparece por 28 vezes, sendo um conceito que é enfatizado em toda a legislação. De acordo com o seu Art. 10:

O regime de colaboração existente entre o Estado e os Municípios será fortalecido com a criação de instâncias permanentes de negociação e de pactuação, voltadas para o cumprimento do Plano Nacional de Educação, instituído pela Lei Federal nº 13.005, de 2014, e do Plano Estadual de Educação, instituído por esta Lei, para ter vigência no decênio seguinte à sua publicação (RIO GRANDE DO NORTE, 2016).

Apesar da delimitação em Lei, ainda não se tem notícias da definição de instâncias estadual ou municipal, especificamente para tratar da pactuação entre os entes federados. Até então, não foi registrado nenhum decreto ou portaria direcionado exclusivamente para essa finalidade. Nesse contexto, concorda-se com Maia (2017), pois entende que os principais desdobramentos do novo PNE têm se expressado, até o momento, na forma de documentos contidos ideários que estão mais ou menos explícitos.

Não se pode negar, todavia, os significativos avanços que o processo de construção dos Planos promoveu, sendo eles:

[…] leituras do processo histórico (econômico, político, social e educacional) de formação da sociedade brasileira, do nosso arranjo federativo específico, das leis e do processo legislativo, das relações entre as esferas de poder/governo e do papel do estado na promoção de uma sociedade mais equitativa e de uma educação pública capaz de contribuir para a superação dos importantes desafios com que ainda nos defrontamos para superar contradições e condições de atraso econômico, político e social (MAIA, 2017, p. 312).

Compreende-se que o quadro de instabilidade instalado no governo federal a partir do segundo semestre de 2015 corrobora para a estagnação das ações previstas, repercutindo em todos os entes federados que, no caso, carecem de um maior direcionamento por parte da União como, por exemplo, a regulamentação do Sistema Nacional de Educação.

Entre os apontamentos para se ter um regime de colaboração mais vigoroso e criativo, Maia (2017) considera que é preciso investigar profundamente os motivos pelos quais não há o cumprimento de muitos dispositivos constitucionais. Para tal, deve-se conhecer e compreender a legislação que norteia as relações federativas. No caso deste trabalho, trata- se das legislações que orientam a relação entre município de Parnamirim, estado do RN e União (LOM, Constituição estadual e Constituição federal).

4.2.2 A legislação do estado do RN

Na Constituição do estado do Rio Grande do Norte, promulgada em outubro de 1989 e atualizada pela Emenda Constitucional nº 4, de 14 de novembro de 2000, o termo Regime de Colaboração é ainda mais impreciso do que na LOM de Parnamirim. Durante todo o texto da Lei, ele só aparece uma única vez no Art. 138. Segundo explicita, “o Estado e os Municípios organizam, em regime de colaboração com a União, seus sistemas de ensino […]” (RIO GRANDE DO NORTE, 1989). Acredita-se que essa menção é decorrente da referência ao texto do Art. 211 da Constituição Federal de 1988, do que necessariamente uma compreensão da importância que os legisladores tinham de mencionar o regime de