3 O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO PERÍODO 1995-
3.1 A política de financiamento da educação básica governamental
As principais transformações na estrutura da educação básica brasileira depois da Constituição Federal de 1988 se deram a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), em 1995, fruto de um plano de gestão fundamentado em ações descentralizadoras e de um ajuste fiscal referenciado nas políticas fundamentadas no neoliberalismo32.
O século XX foi palco da reestruturação do capital, seja no seu espaço de produção ou em suas esferas políticas. É importante salientar que as políticas educacionais brasileiras sofreram as consequências desse cenário global em conjunto com a implementação das políticas neoliberais. Nesse contexto, registra-se uma série de medidas de reformas, tanto no plano político e econômico quanto no plano social. Ressalta-se que é parte fundamental do projeto neoliberal a reestruturação do papel do Estado, visando privatizações, a redução de impostos e tributos sobre o capital.
32 Desde o final do século XX, o neoliberalismo vem sendo empregado para descrever uma doutrina socioeconômica que retoma os antigos ideais do liberalismo clássico ao preconizar a mínima intervenção do Estado na economia, mediante sua remoção do mercado, que, a priori, deveria se autorregular, e, por sua vez, regular a ordem econômica. Registra-se a implementação de políticas neoliberais através de governo na década de 1970, em resposta a Crise do Petróleo. De acordo com Anderson (1996, p. 23), “economicamente, o neoliberalismo fracassou, não conseguindo nenhuma revitalização básica do capitalismo avançado. Socialmente, ao contrário, o neoliberalismo conseguiu muitos dos seus objetivos, criando sociedades marcadamente mais desiguais, embora não tão desestatizadas como queria. Política e ideologicamente, todavia, o neoliberalismo alcançou êxito num grau com o qual seus fundadores provavelmente jamais sonharam, disseminando a simples ideia de que não há alternativas para os seus princípios, que todos, seja confessando ou negando, têm de adaptar- se a suas normas. Provavelmente, nenhuma sabedoria convencional conseguiu um predomínio tão abrangente desde o início do século como o neoliberal hoje. Este fenômeno chama-se hegemonia, ainda que, naturalmente, milhões de pessoas não acreditem em suas receitas e resistam a seus regimes. A tarefa de seus opositores é a de oferecer outras receitas e preparar outros regimes. Apenas não há como prever quando ou onde vão surgir. Historicamente, o momento de virada de uma onda é uma surpresa”.
A descentralização foi responsável pela a maioria das mudanças apresentadas nas reformas educacionais, com base na justificativa de que seria algo que garantiria a eficiência da gestão dos sistemas de ensino. Desse modo, ocorre um movimento no federalismo brasileiro associado ao processo de descentralização em que apenas uma parte dos atores envolvidos no pacto federativo arca com o ônus do processo de implementação/execução de políticas sociais, isto é, os estados e municípios (AFFONSO, 1995). Entretanto, Abrucio e Costa (1998) explicitam que há a distorção do papel da União em relação ao que determina a Constituição Federal de 1988, a qual aponta que cabe a este ente federado cumprir com suas funções de promover prioritariamente a universalização e a equidade no ensino público, incentivando, financiando e fornecendo assistência técnica aos Estados e municípios.
O Estado tem utilizado desses e de outros argumentos para difundir a ideia de que a descentralização de responsabilidades sociais se faz necessária em decorrência das novas exigências do capital. No contexto das políticas educacionais, o financiamento da educação básica é o campo que mais teve representatividade. O regime de colaboração se estabelece enquanto um instrumento necessário à garantia de padrões mínimos de equidade e qualidade da educação ofertada por estados e municípios, levando em consideração as assimetrias existentes no território brasileiro.
3.1.1 Governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)
A reforma da educação ocorreu com maior ênfase nas dimensões da gestão e do financiamento. A primeira medida na gestão de Fernando Henrique Cardoso foi a Emenda Constitucional no 14/1996, que objetivou definir o regime de colaboração entre os entes
federados. Por outro lado, mesmo essa Emenda estabelecendo o papel suplementar da União, manteve a necessidade de explicitação das diretrizes que permitissem operacionalizar o regime de colaboração entre Estados e Municípios quanto à oferta do ensino fundamental. Essa Emenda modificou o Art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias de modo que reduziu a participação da União na aplicação dos recursos vinculados constitucionalmente e ampliou as responsabilidades das esferas estaduais e municipais com a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) (BRASIL, 2009a).
Esse Fundo contábil, conforme descrito no Art. 60 da ADCT, reservou recursos da vinculação de impostos à educação dos governos estaduais e municipais, sendo
o mínimo de 60% seja destinado anualmente à remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício no ensino fundamental público, compreendendo os professores e os profissionais que exercem atividades de suporte pedagógico, tais como: direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão e orientação educacional, em efetivo exercício em uma ou mais escolas da respectiva rede de ensino. É importante destacar que a cobertura destas despesas poderá ocorrer, tanto em relação aos profissionais integrantes do Regime Jurídico Único do Estado ou Município, quanto aos regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e aos formal e legalmente contratados em caráter temporário, na forma da legislação vigente. O restante dos recursos (de até 40% do total) seja direcionado para as despesas diversas consideradas como de “manutenção e desenvolvimento do ensino”, na forma prevista no artigo 70 da Lei nº 9.394/96 (LDB) (BRASIL, 2004, p. 14).
A reorganização na distribuição dos recursos destinados à educação pelo Fundef demonstra a prioridade no ensino fundamental em função de outras etapas da educação básica. Tal fato não aconteceu por acaso, uma vez que estava relacionado com as orientações superiores dos organismos internacionais33, das novas demandas do processo produtivo e,
consequentemente, de princípios da gestão gerencial, cujo termo integra as proposições da reforma educacional34 brasileira durante a gestão do governo de Fernando Henrique Cardoso
(1995-2003).
Os recursos financeiros que compunham o Fundef eram originários de,
15% do Fundo de Participação dos Municípios – FPM; 15% do Fundo de Participação dos Estados – FPE; 15% do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS; 15% do Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às Exportações – IPIexp; 15% do ressarcimento da União pela Desoneração de Exportações (Lei Complementar n°87/96) e Complementação da União ao Fundef, calculado a partir do valor mínimo nacional por aluno/ano (BRASIL, 2004, p. 7).
33 Por organismos internacionais, entende-se o conjunto de instituições internacionais que comungam em si ações de vários países sob objetivo e interesses comum para o desenvolvimento das diferentes áreas do exercício humano, entre elas destacam-se a política, economia, educação, saúde, segurança etc. Entre os principais organismos internacionais, estão a Organização das Nações Unidas (ONU), Organização das Nações Unidas para educação, ciência e cultura (UNESCO), Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), Organização Mundial da Saúde (OMS), Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), Fundo Monetário Internacional (FMI). Organização Mundial do Comércio (OMC), Organização Internacional do Trabalho (OIT) e Banco Mundial (BM).
34 Para Souza (2003) as reformas educacionais são produto de políticas educacionais que promovem transferência de responsabilidades. Para o autor, a forma como essas reformas são desenvolvidas e adentram às escolas é preocupante, considerando que “no entendimento mais usual que as determinações reformistas permitem, as famílias dos alunos, por exemplo, não têm sido vistas como sujeitos de decisão dentro da instituição escolar, mas tão somente como legitimadores de um determinado conceito de gestão escolar” (SOUZA, 2003, p. 18). Segundo Popkewitz (1997) as reformas educacionais constituem-se como instrumentos que visam promover o desenvolvimento econômico e as mudanças nos padrões culturais, tendo em vista um escopo de solidariedade nacional. Nessa perspectiva, “A reforma educacional não transmite meramente informações em novas práticas. Definida como parte das relações sociais da escolarização, a reforma pode ser considerada como ponto estratégico no qual ocorre a modernização das instituições” (POPKEWITZ, 1997, p. 21).
A complementação da União ao Fundef era calculada a partir do valor mínimo nacional por aluno/ano. Os Fundos estaduais e municipais recebiam esse complemento quando não podiam arcar com os custos acarretados pelo valor do aluno/ano. A definição desse valor mínimo por aluno foi realizada mediante decreto presidencial em meio à vigência do Fundo.
Considera-se que ocorreu a baixa participação de recursos por intermédio do governo federal, limitando a potencialidade do efeito redistributivo desse Fundo e que o valor do custo aluno era baixo. Um dos seus objetivos seria reduzir as desigualdades escolares entre Estados e municípios, bem como democratizar o acesso à educação. Todavia, como aponta Davies (2012), esses objetivos não foram plenamente contemplados, visto que a maior parte dos recursos destinados ao ensino fundamental eram provenientes dos estados e municípios, e não da União.
Após a criação do Fundef, o governo federal reduziu sua carga de responsabilidade, tornando-se uma forma criativa de investir menos, do pouco que já se investia na área de educação (ARELARO, 2007).
Monlevade e Ferreira (1998) consideram que o Fundef representa um descompromisso e desresponsabilização da União com o ensino fundamental. Afinal, para eles, a política de Fernando Henrique Cardoso visava conter o aumento de qualquer despesa com a educação.
Nessa mesma compreensão, Davies (1999) argumenta que apesar de a União ser a responsável por regulamentar o Fundef, ela é o ente federado que menos contribuiu financeiramente para o Fundo, sendo essa responsabilidade assumida quase na sua totalidade por Estados e Municípios. Além disso, o autor evidência que, com o Fundef, o governo federal diminuiu de 50% para menos do que o equivalente a 30% o percentual da receita vinculada à educação, direcionados a erradicação do analfabetismo e na manutenção de desenvolvimento do ensino fundamental.
De acordo com Pinto (2002), o Fundef representava para o Executivo um grande instrumento. “Contudo, a possibilidade de reduzir as diferenças entre estados nos gastos por aluno não se transformou em realidade porque, como já vimos, o governo federal não cumpriu o papel que lhe cabia de equalizar os gastos” (PINTO, 2002, p.128).
Outro problema desencadeado com o Fundef foi a contribuição para o processo de municipalização35, em face da disputa entre governos estaduais e municipais por alunos do
ensino fundamental, ao considerar que cada aluno representava um maior número de recursos, ocasionando uma guerra fiscal entre esses entes federados.
Em uma perspectiva mais positiva, Rosinholi (2010, p. 9) compreende que o Fundef praticamente universalizou o ensino fundamental, de modo que “induziu à municipalização do ensino, alterando substancialmente o perfil de sua oferta no país. Ademais, representou aumento salarial dos docentes nas regiões mais pobres e avançou ao estabelecer o custo-aluno em nível estadual”, visto que ocorreu a descentralização de recursos, em conta própria, por meio das agências do Banco do Brasil, de cada governo estadual e municipal.
O Fundef representou uma das dimensões das reformas educacionais implementadas no governo de Fernando Henrique Cardoso, isto é, a política de descentralização financeira. Esse Fundo possuía o objetivo de atender a política focalizadora e de redistribuição dos recursos. Portanto, esperava-se que ele corrigisse o problema de distribuição de recursos entre os entes federados, na tentativa de minimizar as desigualdades presentes nas redes públicas de ensino.
O resultado do Fundef não foi plenamente satisfatório, conforme apontam Davies (1999, 2012) e Pinto (2002). Com efeito, não aconteceu a aplicação de recursos novos voltados para a educação, além daqueles que já eram definidos constitucionalmente, o que, segundo Davies (1999), tratava-se da “redistribuição da miséria existente”.
Além do Fundef, outra medida de destaque para a política educacional brasileira no governo de Fernando Henrique Cardoso foi a promulgação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei no 9.394/96, aprovada no ano de 1996. Essa legislação
representa um avanço no processo de definição do regime de colaboração e no arranjo federativo esboçado com a Constituição Federal de 1988.
Com as demandas da nova Constituição Federal, em 1988, a primeira LDB - Lei nº 4.024/61, não mais atendia as então necessidades de formação e escolaridade da população. Logo, iniciou-se o debate em torno de uma nova legislação, sendo essa marcada pelas
35 Compreende-se por municipalização a descentralização das ações políticas e administrativas com distribuição
de poderes políticos e financeiros. Seus efeitos têm sido questionados na literatura e, entre os autores que criticam esse processo, destaca-se Abrucio (2010). Segundo Martins (2005), esse tema tem sido algo recorrente na literatura educacional nas últimas décadas. A análise dessa temática deve ser estudada à luz das reconfigurações do papel do Estado a partir dos anos 1980 e 1990, que o tornam menos provedor, isentando-o das responsabilidades sociais e das políticas públicas que, até então, eram de sua competência. No cerne desse processo, está a intensificação dos parâmetros neoliberais e das diretrizes políticas recomendadas pelos organismos internacionais ligados ao capital internacional aos países dependentes.
adaptações dos textos denominados de projetos substitutivos e pelos princípios das reformas educacionais.
A Lei nº 9.394/1996 - LDB fundamenta-se no princípio de que o direito universal à educação deve ser assegurado para todos, acarretando modificações em relação às leis anteriores, como a inclusão da educação infantil (creches e pré-escolas) enquanto primeira etapa da educação básica.
A tramitação dessa LDB iniciou-se nos governos José Sarney (1985-1990), seguido de Collor de Mello (1990-1992) e Itamar Franco (1992-1994), sendo aprovada no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). O processo de aprovação dessa legislação atravessou cenários de crises políticas, avanços, retrocessos e interesses distintos.
Para Farenzena (2006b, p. 176),
do primeiro projeto apresentado, em novembro de 1988, à edição da Lei nº 9.394, em dezembro de 1996, foram oito anos de movimentos propositivos e reativos, debates, impasses, enfrentamentos, produção técnica e teórica e conciliações, abertas ou ocultas, que ultrapassaram em muito o espaço do congresso e invadiram ou envolveram amplos terrenos e setores da sociedade.
Além do Projeto de Lei nº 1.258/1988 que deu origem a Lei nº 9.394/96, existiram outros Projetos para a regulamentação da LDB. Severino (2014) ressalta que o projeto aprovado (Projeto nº 1.258/1988) foi aquele que aglutinava os interesses do poder executivo que, por sua vez, obstruiu os demais projetos que reuniam maiores preposições populares. Conforme Cury (2017), “o governo eleito em 1994 e empossado em 1995 fez uma opção pelo projeto sintético, aderindo às teses da diminuição da presença do Estado em vários campos de atividade”.
O poder executivo antes mesmo da Lei nº 9.394/96 (LDB) ser promulgada, já interferia em processos legislativos correlacionados com a regulamentação da LDB. As Leis nº 9.13136 e 9.19237 de 1995, a Emenda Constitucional nº 14, de setembro de 199638 e o
Decreto 2.026, de outubro de 199639 foram promulgados enquanto o Projeto de Lei da LDB
(Projeto nº 1.258/1988) ainda tramitava no Congresso Nacional.
36 Altera dispositivos da Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961, e dá outras providências. Essas alterações dizem respeito ao Conselho Nacional de Educação.
37 Altera dispositivos da Lei nº 5.540, de 28 de novembro de 1968, que regulamentam o processo de escolha dos dirigentes universitários.
38 Modifica os artigos 34, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e dá nova redação ao artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (Fundef).
Mesmo após promulgada, a Lei nº 9.394/96 (LDB) continuou a ser objeto de modificações em detrimento de Emendas, Leis Ordinárias, Decretos Leis e Medidas Provisórias. A maioria desses dispositivos jurídicos tem sido decorrentes do interesse do poder executivo.
A LDB de 1996 define a cooperação enquanto mecanismo intrínseco das responsabilidades de cada de cada ente federado, no momento em que dispõem no Art. 9º que a União em colaboração com os estados, Distrito Federal e municípios é responsável por estabelecer competências e diretrizes para a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio.
Os estados assumem a responsabilidade em conjunto com os municípios das “formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público” (BRASIL, 1996c).
Considera-se que a política de Fundos instituída no governo de Fernando Henrique Cardoso e a LDB são instrumentos que visam a superação dos obstáculos federativos e a implementação do regime de colaboração. Essas legislações definiram os estados e municípios enquanto entes federados responsáveis pela oferta da educação básica pública. Outrossim, estabeleceram critérios de gasto público com a educação, com o intuito de combater a desorganização administrativa, fiscal e estabelecer mecanismos na distribuição de recursos e nas atribuições dos entes federados.
Na gestão de Fernando Henrique Cardoso também ocorre a promulgação de outra legislação que apresenta repercussões nas políticas educacionais brasileiras, é a Lei nº 10.172/2001 que se refere ao Plano Nacional de Educação (PNE). Nessa lei, apresenta-se um diagnóstico da realidade socioeducacional brasileira, diretrizes e metas que deveriam ser alcançadas em um prazo de até dez anos, bem como a obrigatoriedade dos estados, Distrito Federal e municípios elaborarem seus respectivos planos decenais de educação, a exemplo da União.
No processo de tramitação do PNE (2001-2011) até a promulgação da Lei nº 10.172/2001, registra-se a existência de outros Projetos de Lei com a mesma finalidade. De acordo com Davies (2018), existiam quatro projetos que tinham,
[...] em comum um diagnóstico dos vários níveis e modalidades de ensino e a definição de diretrizes e metas de expansão que os governos federal, estaduais, municipais e do Distrito Federal deveriam cumprir num período de até 10 anos. Embora sejam 4 planos diferentes, 3 deles se situam num mesmo campo - o do então governo federal - e o outro, o do [Congresso Nacional de Educação] Coned, se encaixa num campo de oposição (DAVIES, 2018).
O projeto construído por meio do CONED, ou seja, com a participação das entidades sindicais relacionadas com a educação foi construído com “ampla mobilização e participação de uma série de entidades envolvidas com a educação, tendo sido a culminação de dois congressos realizados com este fim, o primeiro em julho de 1996, o segundo em novembro de 1997, ambos em Belo Horizonte” (DAVIES, 2018). Apesar dessa mobilização, esse projeto não atendia aos interesses do poder executivo e, portanto, não foi aprovado.
A promulgação da Lei nº 10.172/2001 representou o encerramento de um ciclo de significativas mudanças da nova política educacional brasileira. Tais mudanças foram iniciadas na década de 1980, mas apenas com a gestão de Fernando Henrique Cardoso que foram aprofundadas.
A institucionalização do PNE está prevista no Artigo 214 da Constituição Federal de 1988 ao dispor que os Planos devem ter duração de dez anos objetivando “[...] articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino [...]”40 (BRASIL, 2009a).
A promulgação do PNE (2001-2011) se constitui como mais um instrumento que reforça o princípio da relação colaborativa entre os entes federados brasileiros, especialmente, no que se refere as diretrizes da educação básica, educação de jovens e adultos, educação tecnológica, formação de professores e valorização do magistério. Nesse contexto, o PNE se constitui como uma oportunidade ao “aprimoramento contínuo do regime de colaboração. Este deve dar-se, não só entre União, Estados e Municípios, mas também, sempre que possível, entre entes da mesma esfera federativa, mediante ações, fóruns e planejamento interestaduais, regionais e intermunicipais” (BRASIL, 2001).
As metas 19 e 20 do PNE abordam o financiamento e gestão, propondo o aperfeiçoamento do regime de colaboração entre os sistemas de ensino com vistas a uma ação coordenada entre entes federativos, compartilhando responsabilidades a partir das funções constitucionais próprias e supletivas. Observa-se, pois, que o regime de colaboração carece de
aprimoramento, tendo em vista que o documento não apresenta com clareza as responsabilidades de cada ente federado.
Com relação ao financiamento, no primeiro momento, havia uma meta de elevar o índice de investimento público da educação, todavia, ela foi vetada pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso. Tal meta determinava a,
[...] elevação, na década, através de esforço conjunto da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, do percentual de gastos públicos em relação ao PIB, aplicados em educação, para atingir o mínimo de 7%. Para tanto, os recursos devem ser ampliados, anualmente, à razão de 0,5% do PIB, nos quatro primeiros anos do Plano e de 0,6% no quinto ano (BRASIL, 2001).
O veto a essa meta representou limitação para o avanço de toda a educação brasileira e entraves para implementação do PNE, uma vez que não citava fonte de recursos financeiros adicionais prevista para esse fim.
Com os vetos na área de financiamento, o PNE (2001-2010) constituiu-se, apenas, em uma carta de intenções. Pois, o poder executivo vetou “todos os itens que implicassem um aporte adicional de recursos, por parte do governo federal, como se fosse possível atender o seu conjunto de metas sem a alteração dos valores atualmente gastos com o ensino no Brasil” (PINTO, 2002, p. 124).
A política de financiamento da educação no governo de Fernando Henrique Cardoso,