viriketoiminta ja itsemääräämisoikeuden toteutuminen hoivan laatua ja turvallisuutta mittaaviksi seikoiksi.171 Näin ollen, jos näissä aihepiireissä esiintyy laiminlyöntejä, epäkohtia tai niiden uhkia, on henkilöstöön kuuluvan mahdollisesti tehtävä epäkohtailmoitus ilmoitusvelvollisuutensa mu- kaan. On selvää, että mitä useammalla aihealueella on epäkohtia tai laiminlyöntejä, sitä suurem- malla syyllä työntekijän tulee ilmoittaa epäkohdista, jotta niihin voitaisiin puuttua mahdollisim- man pian.
Ikääntyneet, etenkin erityistä tukea tarvitsevat ikääntyneet ovat haavoittuvassa asemassa ja alt- tiita kaltoinkohtelulle. Asiakasturvallisuuden näkökulmasta on keskeistä tunnistaa ikääntyneiden kaltoinkohtelu ja puuttua siihen. Ristolaisen ja muiden mielestä merkittäviä tekijöitä kaltoinkoh- teluun puuttumisessa ivat verkoston toimivuus sekä yhteydenpito, vastuunjako, tiedonkulku ja yhteisissä suunnitelmissa pysyminen.172
Sosiaalihallituksen (socialstyrelsen) mukaan silloin tällöin kaikessa toiminnassa tapahtuu valitet- tavia tapahtumia, jotka eivät täytä laatuvaatimuksia. Silloin on tärkeää, että pystytään järjestel- mällisesti puuttumaan epäkohtiin. Lex Sarah, kuten Suomen ilmoitusvelvollisuus epäkohdista, on osa systemaattista laatutyötä. Lex Sarahin säännösten tarkoituksena on kehittää sosiaalipalve- luja ja korjata epäkohtia ja estää niiden toistuminen. Keskeisimmät velvoitteet lex Sarahissa ovat raportointivelvollisuus, tutkintavelvollisuus ja velvollisuus korjata tai poistaa epäkohdat. Epäkoh- dalla tarkoitetaan esimerkiksi fyysistä, seksuaalista tai henkistä hyväksikäyttöä tai väkivaltaa, puutteita työntekijöiden toiminnassa, oikeusvarmuuden puutteita asioiden käsittelyssä ja täytän- töönpanossa, puutteita ympäristössä, laitteissa ja tekniikassa sekä taloudellista hyväksikäyt- töä.176
Ruotsin sosiaalipalvelulain 14 luvun 2 §:n mukaan kaikkien sosiaalipalveluissa tai valtion laitos- hallituksessa (Statens institutionsstyrelse) työskentelevien on toimittava siten, että toteutettavat palvelut ovat laadukkaita. Kuka tahansa, joka toimii sosiaalitoimen tehtävissä tai valtion laitoshal- lituksen tehtävissä, on ilmoitettava välittömästi, jos hän kiinnittää huomiota tai saa tietoonsa epäkohdan tai merkittävän epäkohdan riskin, joka koskee sosiaalipalvelun asiakasta. Ilmoitus tu- lee tehdä yksityisen sosiaalipalvelun toiminnasta vastaavalle henkilölle, valtion laitoshallituksen johdolle tai muulle asianomaiselle sosiaalilautakunnalle (socialtjänstlag 14:3 §). Ilmoitus tulee tehdä, vaikka hoidon laatuongelma ei olisikaan vakava, mutta jos hoito ei ole asiakkaan näkökul- masta tarkoituksen mukaista, ilmoitus tulee tehdä.177 Henkilö, joka vastaanottaa edellä mainitun mukaisen epäkohtailmoituksen, tulee ilmoittaa sosiaalipalveluja suorittavalle henkilölle velvoit- teista, jotka hänellä on 2 § ja 3 §:n mukaisesti (socialtjänstlag 14:4 §). Epäkohta tai merkittävän epäkohdan riski on dokumentoitava, tutkittava ja korjattava tai poistettava viipymättä (socialt- jänstlag 14:5 §). Sosiaalipalvelulain 14 luvun 6 §:n mukaan vakavasta epäkohdasta tai merkittä- västä törkeän epäkohdan riskistä on ilmoitettava hoidon ja hoivan tarkistuslaitokselle
176 Socialstyrelsen 2014, s. 16–17 ja 51. Myös Ruotsissa on aiemmin ollut työntekijöiden keskuudessa epä- selvyyttä mitä epäkohdilla tarkoitetaan, jonka vuoksi ilmoituksia on saattanut jäädä tekemättä. Sosiaalihal- lituksen julkaisemalla lex Sarahin käsikirjalla tähän on luultavasti pystytty osaltaan vaikuttamaan. Fransson – Persson 2011, s. 17.
177 HE 164/2014 vp, s. 141.
(Inspektionen för vård och omsorg) mahdollisimman pian. Tapahtuneeseen liittyvä tutkimus on liitettävä ilmoitukseen. Ilmoituksen hoidon ja hoivan tarkistuslaitokselle voi tehdä sosiaalilauta- kunta, yksityisen sosiaalipalvelun toiminnasta vastaava tai valtion laitoshallituksen johto. Yksityi- sen sosiaalipalvelun toiminnasta vastaavan on ilmoitettava epäkohdasta asianomaiselle sosiaali- lautakunnalle (socialtjänstlag 14:7 §). Sosiaalipalvelulain 7 luvun 6 §:n mukaan epäkohdista tai ilmeisistä epäkohdan uhista 14 luvun 3 §:n mukaan tehtyjen ilmoitusten vuoksi tulee tutkia yksi- tyisten palveluntuottajien toimintaa. Lain 14 luvun 6 §:n mukainen raportti tutkimuksesta sekä muut epäkohtailmoituksen asiakirjat on säilytettävä viisi vuotta ilmoituksen tekemisen jälkeen.
Sosiaalilautakunta, joka on päättänyt yksityisen sosiaalipalvelun luvista voi tehdä sopimuksia pal- veluntuottajan kanssa, joissa todetaan, että kyseiset raportit ja asiakirjat on toimitettava lauta- kunnalle seulontavalvonnassa niitä pyydettäessä.
Lex Sarah-lainsäädännön178 lisäksi on annettu sitovia ohjeita sekä suosituksia sosiaalihallituksen säädöskokoelman julkaisemassa ohjeistuksissa. Esimerkiksi sosiaalihallituksen antamien ohjei- den SOSFS 2011:5 2 luvun 1 §:n mukaan epäkohtailmoitusten ilmoitusvelvollisuus koskee työnte- kijöitä, toimeksisaajia, harjoittelijoita tai vastaavassa koulutuksessa olevia sekä työmarkkinapo- liittiseen ohjelman osallistujia. Luvun 2 §:n mukaan tiedot velvollisuudesta ilmoittaa epäkohdista on annettava henkilöille, joita ilmoitusvelvollisuus koskee, kun hän aloittaa työn, toimeksiannon, harjoittelun tai muun vastaavan koulutuksen. Tämän jälkeen ilmoitusvelvollisuudesta on ilmoi- tettava toistuvasti. Lisäksi tiedot ilmoituksen vastaanottajasta on annettava ilmoitusvelvollisille.
Sosiaalihallituksen SOSFS 2011:5 7 luvun 1 §:n mukaan ilmoitusvelvollisuutta koskevat tiedot olisi annettava suullisesti vähintään kerran vuodessa ilmoitusvelvollisille. Lisäksi sosiaalihallituksen on antanut suosituksia sosiaalipalvelujen tuottajille, miten menettelyohjeet laaditaan ja miten siitä dokumentoidaan. Sosiaalilautakuntien tai valtion laitoshallituksen on hyväksyttävä palvelun- tuottajan kirjalliset menettelyohjeet, joilla epäkohdista ilmoitetaan, miten ne tutkitaan ja korja- taan tai poistetaan ja miten epäkohtien riskeihin puututaan. Sosiaalihallituksen suosituksen
178 Sosiaalipalvelulain säännösten lisäksi Lex Sarahiin liittyy vammaisille annetusta tuesta ja palveluista an- netun lain (Lag on stöd och service till vissa funktiondhindrade 1993:387) 24 a – 24 g § ja 23 e §.
mukaan kirjallisissa menettelyissä pitäisi ilmetä, miten raportit julkisissa sosiaalipalveluissa on tallennettu ja miten yksityisten sosiaalipalvelujen lex Sarah-ilmoitukset eli raportit on järjestetty.
179
Hoidon ja hoivan tarkistuslaitoksen tilaston mukaan vuosina 2014–2018 lex Sarah -säännöksen mukaisia epäkohtailmoituksia on tehty eniten vanhustenhuollosta. Ilmoitusten määrät vaihtele- vat vuosittain, esimerkiksi vuonna 2017 lex Sarah -ilmoituksia tehtiin hoidon ja hoivan tarkastus- laitokselle 1 294 kun taas seuraavana vuonna 10 % vähemmän eli 1 163 kappaletta. Vähiten il- moituksia näinä vuosina tehtiin vuonna 2014, jolloin ilmoituksia tuli 1 157. Näihin lukuihin sisäl- tyvät vanhustenhuollon ilmoitusten lisäksi myös lasten- ja vammaishuoltoon liittyvät ilmoitukset.
Vanhustenhuollon osa kaikista ilmoituksista vaihtelee myös vuosittain. Esimerkiksi vuonna 2014 1 157 ilmoituksesta vanhustenhuoltoon niistä liittyi 619 ilmoitusta, kun taas vuonna 2018 1 294 ilmoituksesta 442 ilmoitusta koski vanhustenhuoltoa.180 Näistä 442 epäkohtailmoituksesta 226 ilmoitusta koski vanhusten asumispalveluja, kuten tehostettua palveluasumista ja 187 ilmoitusta koski kotihoidossa tapahtuneita epäkohtia.181 Vuonna 2020 lex Sarah ilmoituksia tehtiin 1 104, joista vanhustenhuoltoon liittyi 424 ilmoitusta.182 Vuoden 2020 tilastosta voidaan huomata, ettei koronapandemia ole juurikaan vaikuttanut lex Sarah ilmoituksiin, pientä laskua ilmoitusten mää- rässä tosin huomattavissa. On myös kiinnitettävä huomiota siihen, ettei hoidon ja hoivan tarkas- tuslaitoksen tietoon tule kaikki epäkohtailmoituksen, kuten ei Suomessakaan kaikki ilmoituksen päädy aluehallintovirastoille.
Jos verrataan Ruotsin lex Sarahin säännöksiä Suomen epäkohtailmoitusten säätelyyn eli sosiaali- huoltolain 48 § ja 49 §:iin, voidaan huomata, että säännökset ovat saman suuntaisia keskenään, mutta erojakin löytyy. Esimerkiksi Ruotsin sosiaalipalvelulain 14 luvun 5 §:ään on kirjattu, että epäkohta tai merkittävä epäkohdan uhka on dokumentoitava. Suomen lainsäädäntöön kirjallista dokumentointia ei ole kirjattu ja näin ollen eri kunnilla ja yksityisillä sosiaalipalveluntuottajilla voi
179 SOSFS 2011:5, s. 3–4 ja 8. Sosiaalihallituksen säädöskokoelma julkaisee ohjeita ja suosituksia. Ohjeet ovat oikeudellisesti sitovia sääntöjä. Suositukset neuvovat miten lakeja olisi sovellettava.
180 IVO 3/2019, s. 1 ja 3.
181 IVO 3/2019, s. 3. Kts. myös Socialstyrelsen 2019, s. 78.
182 Socialstyrelsen 2021, s. 48.
olla keskenään hyvin erilaisia menetelmiä dokumentoida epäkohdat tai pahimmassa tapauk- sessa epäkohtailmoituksiin johtavat tilanteet jäävät kokonaan dokumentoimatta. Lisäksi sosiaali- palvelulain 7 luvun 6 §:n mukaan epäkohtailmoitukseen liittyvät asiakirjat tulee tallentaa viideksi vuodeksi ilmoituksen tekemisen jälkeen. Koska Suomen lainsäädännöstä puuttuu erillinen sään- nös epäkohtailmoitusten ja niihin liittyvien asiakirjojen tallentamisesta, ei lainsäädännössä myös- kään ole otettu kantaa näiden tietojen säilyttämiseen.183
Suomen sosiaalihuoltolain 48.4 §:ään on puolestaan erikseen kirjattu, ettei ilmoituksen tehnee- seen henkilöön saa kohdistaa kielteisiä vastatoimia ilmoituksen seurauksena. Lex Sarahin sään- nöksissä ei tällaisesta ole säädetty. Sosiaalihuoltolakiin työntekijöiden oikeussuojaa koskeva säännös on lisätty, koska on haluttu sitouttaa työnantajapuoli hyväksymään epäkohtailmoituk- set.184 Ruotsissa muun muassa työntekijät ja harjoittelijat voivat ilmoittaa havaitsemistaan epä- kohdista nimettömästi sosiaalilautakunnalle, valtion laitoshallitukselle tai yksityiselle palvelun- tuottajalle. Anonyymejä ilmoituksia saatetaan käyttää esimerkiksi, jos pelätään oman aseman puolesta. Tällaiset anonyymi-ilmoitukset eivät kuitenkaan ole lex Sarah -säännösten mukaisia epäkohtailmoituksia, koska nimettömästä ilmoituksesta ei voida tietää, onko ilmoituksen tehnyt ilmoitusvelvollinen (työntekijä, harjoittelija) vai joku ilmoitusvelvollisuuden ulkopuoleinen. Jos työntekijät ja muut vastaavat ilmoitusvelvolliset antavat anonyymejä ilmoituksia, jotka sisältävät luottamuksellista ja salassa pidettävää tietoa, voivat asiaa joutua tutkimaan salassapitosäännös- ten mahdollisena rikkomuksena.
Ruotisissa sosiaalihallitus on julkaissut kattavan käsikirjan lex Sarah -säännöksestä, jossa käsitel- lään lainsäädäntöä ja ohjeistetaan muun muassa miten ilmoitus tehdään ja mitä ilmoitukseen tulee kirjata. Näin koko valtioon ja kaikkiin sosiaalipalvelun yksiköihin saadaan yhtenäinen tul- kinta lainsäädännöstä. Myös Suomessa tällaisesta olisi varmasti hyötyä, koska yhtenäiset tulkin- nat hoitajille voisivat selventää epäkohtailmoituksiin johtavia tilanteita ja prosessia, mikä epä- kohtailmoituksista syntyy. Sosiaali- ja terveysministeriö on julkaissut muun muassa
183 Tutkielmani kappaleessa 5 sivuan eroja eri kuntien/kuntayhtymien epäkohtailmoitusten tallentamisissa.
184 HE 164/2014 vp, s. 141.
Sosiaalihuoltolain soveltamisoppaan, mutta epäkohtailmoitusten osuus oppaassa ei ole lain esitöitä laajempi eikä näin ollen anna lainsäädännön tulkintaan ohjeita ja neuvoja.185
185 STM julkaisuja 2017:5, s. 139–140.
5 Epäkohtailmoitukset käytännössä
5.1 Empiirinen oikeustutkimus