3 Vanhustenhuollon valvonta
epäkohtailmoitukset ovat osa ennakollista valvontaa, joilla pyritään puuttumaan asiakastyön epäkohtiin ja niiden uhkiin riittävissä ajoin.107 Jälkikäteisellä valvonnalla puolestaan tarkoitetaan jo havaittujen virheiden ja puutteiden korjaamista ja niistä johtuvia seuraamuksia. Jälkikäteiseen valvontaan kuuluvia valvontakeinoja ovat selvitysten hankkiminen, tarkastukset, muistutusten ja kanteluiden käsittely ja laajassa mielessä muutoksenhaku.108
Julkista eli kunnallista vanhustenhuoltoa valtion keskushallinnossa valvovat sosiaali- ja terveys- ministeriö ja Valvira. Alueellisesti valvovat aluehallintovirastot.109 Kunnat valvovat järjestämisvas- tuullaan olevia palveluja (KuntaL 8.2 §:n 4 kohta).110 Valvontaa yksityisissä vanhustenhuollon pal- veluyksiköissä suorittaa myös Valvira, aluehallintovirastot sekä vanhan sosiaalihuoltolain 6 §:ssä (736/1992)111 tarkoitettu kunnan toimielin tai sen määräämä viranhaltija (YSPL 3.1 §:n kohta 4).
Vanhan sosiaalihuoltolain 6 § on erityissäännös sosiaalihuollon hallinnon järjestämisestä.112 Säännöksen mukaan sosiaalihuollon toimeenpanoon kuuluvista tehtävistä sekä niistä tehtävistä, jotka muussa laissa säädetään sosiaalilautakunnan taikka muun vastaavan toimielimen tehtä- väksi, huolehtii yksi tai useampi kunnan määräämä monijäseninen toimielin (kumottu SHL 6.1 §).
Tällainen monijäseninen toimielin voi olla lautakunta, kunnanhallitus, johtokunta, toimikunta tai näiden jaosto.113 Yksityisten sosiaalipalvelujen valvontaviranomaisena kunnissa voivat olla siis joko monijäseniset toimielimet tai niiden määräämät viranhaltijat.114 Säännös jättää kunnille
107 HE 164/2014 vp, s. 141. Henkilöstön tekemät epäkohtailmoitukset kuuluvat ennakolliseen valvontaan, vaikka ilmoituksia tehtäessä on jo havaittu epäkohta tai sen uhka. Kyse on kuitenkin toiminnan aikana teh- tävästä valvonnasta, jolloin epäkohtiin ja niiden uhkiin puututaan varhaisessa vaiheessa. Näin ollen epä- kohtiin tulisi puuttua ennen kuin kyseessä on suurempi laiminlyönti. Henkilöstön epäkohtailmoituksia kä- sitellään tarkemmin kappaleessa 4.
108 HE 302/2010 vp, s. 7 ja Kulla – Salminen 2021, s. 388. Kts. myös EOA/4944/2019, s. 33.
109 Tuori – Kotkas 2016, s. 807.
110 Kunnat valvovat itse tuottamiaan palveluja sekä yksityiseltä palveluntuottajalta hankkimiaan palveluja.
Toivonen – Muukkonen – Mäki-Petäjä-Leinonen 2021, s. 216.
111 Sosiaalihuoltolaki (710/1982) on pääosin kumottu uuden sosiaalihuoltolain (1301/2014) myötä. Uuden SHL 61 §:n mukaan vanhemmasta säännöksestä jää voimaan muun muassa hallintoa käsittelevä luku, jo- hon 6 §:n säännös kuuluu.
112 HE 235/2006 vp, s. 9.
113 Tuori – Kotkas 2016, s. 38.
114 Kunnanhallituksen tulee huolehtia kunnan sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnan järjestämisestä (KuntaL 39.1,7 §). Näin ollen kunnanhallituksen tulee järjestää yksityisten sosiaalipalveluiden valvonnasta vastaavien toimielimien ja viranhaltijoiden valvonta. Lue lisää Harjula – Prättilä 2015, s. 338–340.
valinnanvaraa järjestää valvontaviranomaisen valvontatehtävät haluamalleen toimikunnalle tai viranhaltijalle.
Yksi vanhustenhuollon valvonnan osa on laillisuusvalvonta, jota suorittavat valtioneuvoston oi- keuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies. Edellä mainittujen ylimpien laillisuusvalvojien tehtä- vänä on valvoa lain noudattamista ja perus- sekä ihmisoikeuksien toteutumista julkisissa tehtä- vissä kuten esimerkiksi vanhustenhuollossa (perustuslaki 108.1 § ja 109.1 §). Oikeuskansleri ja oikeusasiamies käsittelevät heille osoitettuja kirjallisia kanteluita ja viranomaisten ilmoituksia, jonka lisäksi he voivat ottaa asian käsiteltäväkseen omasta aloitteestaan (laki valtioneuvoston oi- keuskanslerista (193/2000) 3.1 § ja laki eduskunnan oikeusasiamiehestä (197/2002) 3.1 § ja 4 §).
115
Sosiaalihuollon valvonta on suuri kokonaisuus, jota toteutetaan usein eri keinoin ja siihen osallis- tuvat edellä mainitut valvontaviranomaiset.116 Sosiaalihuollon valvonnasta koostuu kerroksittai- nen kokonaisuus, jossa suuremmat valvontaviranomaiset valvovat alueellisesti ja paikallisesti pienempiä toimijoita ja toimintayksiköt, esimerkiksi tehostetun palveluasumisen yksikkö, valvoo omaa toimintaansa muun muassa omavalvonnan keinoin. Osa valvontaviranomaisista toimii li- säksi myös lupaviranomaisena. Olen seuraavaan taulukkoon tiivistänyt eri toimijoiden, valvonta- viranomaisten ja palveluntuottajien tehtäviä osana vanhustenhuollon valvontaa.117
Taulukko 1. Vanhustenhuollon valvonnan jakautuminen.
Toimija Sosiaali- ja terveysmi- nisteriö
Valvira Aluehallinto- virasto
Kunta/kunta- yhtymä
Palvelun- tuottaja
115 Lue lisää ylimmistä laillisuusvalvojista esimerkiksi Tuori – Kotkas 2016, s. 829–832.
116 Ks. HE 108/2014 vp, s. 22–23 ja Lyly 2020, s. 22.
117 Olen rajannut laillisuusvalvonnan taulukon ulkopuolelle, sillä taulukko käsittelee viranomaisvalvontaa ja palveluntuottajan itse suorittamaa omavalvontaa. Taulukossa on käsitelty niitä toimijoita ja valvojia, joiden valvontaan henkilöstön epäkohtailmoitukset saattavat liittyä.
Teh- tävä valvon- nassa
Kehittää ikääntynei- den henkilöi- den palveluja, valmistelee lainsäädän- töä sekä oh- jaa uudistus- ten toteutu- mista.118
Sosiaalihuollon val- takunnallinen oh- jaus- ja valvontavi- ranomainen.
Ohjaa aluehallinto- virastoja, jotta van- hustenhuollon val- vonta ja siihen liit- tyvä ohjaus olisi yh- denmukaista koko maassa.119
Lisäksi suorittaa oh- jausta ja valvontaa tärkeissä ja laajoissa asioissa sekä asi- oissa, joissa, AVI on esteellinen (ku- mottu SHL 3.3 § (1541/2009) sekä YSPL 33.3 §).
Sosiaalihuollon alueellinen oh- jaus- ja valvon- taviranomai- nen.
Ohjaa, suunnit- telee ja valvoo alueellaan sosi- aalihuoltoa toi- mialueellaan (kumottu SHL 3.2 § ja YSPL 34.1 §).
Järjestää ikään- tyneiden tarvit- semat sosiaali- ja terveyspalve- lut.
Vastaa järjestet- tävien palvelui- den valvon- nasta (KuntaL 8.2 §).
Ohjaa ja valvoo alueellaan tuo- tettuja yksityisiä sosiaalipalveluja (YSPL 34.2 §).
Tarvittaessa neuvoo palvelu- jen tuottajia pal- velun laadun ja riittävyyden pa- rantamisessa.120
Vastaa tuotta- miensa palve- lujen laa- dusta ja siitä, että palvelut täyttävät niille asetetut vaatimuk- set.121
Toimii myös lupavi- ran- omai- sena
Toimii lupaviran- omaisena kahden tai useamman alue- hallintoviraston alu- eella toimivalle yksi- tyiselle palvelujen tuottajalle.122
Toimii lupavi- ranomaisena yhden aluehal- lintoviraston alueella toimi- valle yksityiselle palvelujen tuot- tajalle.123
Kuten taulukosta on huomattavissa, valvontaviranomaisten vastuut eroavat hieman toisistaan.
Sosiaali- ja terveysministeriö määrittelee suuntaviivat vanhustenhuollon palvelujen
118 STM, kohta Iäkkäiden palvelut, https://stm.fi/iakkaiden-palvelut.
119 STM, kohta Iäkkäiden palvelut, https://stm.fi/iakkaiden-palvelut.
120 AVI, Sosiaalipalveluiden laadun varmistaminen, https://avi.fi/asioi/henkiloasiakas/valvonta-ja-kante- lut/sosiaali-ja-terveyspalvelut/sosiaalipalvelujen-laadun-varmistaminen.
121 Yksityisten sosiaalipalvelujen osalta palveluiden laadun vastuusta säädetään sospa-lain 5 §:ssä. Julkis- ten sosiaalipalvelujen palveluntuottajana toimii kunta/kuntayhtymä järjestämisvastuun mukaisesti.
122 Valvira, kohta Yksityisen sosiaalihuollon luvat, https://www.valvira.fi/sosiaalihuolto/yksityisen_sosiaali- huollon_luvat.
123 Valvira, kohta Yksityisen sosiaalihuollon luvat, https://www.valvira.fi/sosiaalihuolto/yksityisen_sosiaali- huollon_luvat.
kehittämiseen, valmistelee ikääntyviä koskevan lainsäädännön ja ohjaa uudistusten toteutu- mista.124 Valvira ohjaa sosiaali- ja terveysministeriön alaisena aluehallintovirastoja niille tämän lain mukaan kuuluvien tehtävien hoitamisessa. Lisäksi Valvira suorittaa ohjausta ja valvontaa, kun kysymyksessä olevat asiat ovat periaatteellisesti tärkeitä ja laajakantoisia, asiat koskevat usean aluehallintoviraston toimialuetta tai koko maata, asiat liittyvät Valvirassa käsiteltävään ter- veydenhuoltoa tai terveydenhuollon ammattihenkilöä koskevaan valvonta-asiaan, sekä asiat, joita aluehallintovirasto on esteellinen käsittelemään (kumottu SHL 3.3 § sekä YSPL 33.2 § ja 33.3
§). Aluehallintovirastot puolestaan ohjaavat ja valvovat toimialueellaan tuotettuja yksityisiä sosi- aalipalveluja, ja kunnan toimielimet ohjaavat ja valvovat alueellaan tuotettuja yksityisiä sosiaali- palveluja (kumottu SHL 3.2 § ja YSPL 34 §). Valvontaviranomaisten toimiminen myös paikallisella tasolla on tärkeää, sillä silloin kun kunnat valvovat kunnan alueella ja kuntalaisille tuottavia pal- veluja eivät aluehallintovirastot ja Valvira ruuhkaudu niin paljon. Valvontaviranomaisten on toi- mittava yhteistyössä (YSPL 35.1 §). Lain esitöiden mukaan yhteistyö on tärkeää, sillä näin lain edellyttämissä tehtävissä käytettävissä olevat voimavarat voitaisiin kohdentaa mahdollisimman tarkoituksenmukaisesti ja tiedonvälitys viranomaiselta toiselle olisi sujuvaa.125