Je remercie particulièrement Francesco Longo pour m'avoir convaincu que la gestion publique peut vraiment être une science et pour la profonde gentillesse de ses conseils. Je remercie Yves Saléry, directeur de KPMG Secteur Public, pour sa confiance et pour m'avoir montré que les consultants peuvent aussi aimer le secteur public.
L ISTE DES ABREVIATIONS
OPC : Planification, Direction et Coordination OST : Organisation Scientifique du Travail PAP : Projet de Performance Annuel PAV : Point de Contribution Volontaire PDU : Plan de Déplacement de la Ville PSS : Aperçu du Secteur Public. RAP : Rapport Annuel de Performance RCB : Rationalisation des Choix Budgétaires RGPP : Revue Générale des Politiques Publiques RMI : Revenu Minimum d'Insertion.
1. - Contexte et objectif de la recherche
Cette recherche vise tout d’abord à comprendre et décrire les perceptions de performance des gestionnaires intercommunaux. Ainsi, les OI semblent être le lieu privilégié pour l’étude du management de la performance et de l’utilisation des outils de gestion dans le secteur public.
3. - Organisation de la recherche
Il cherche à répondre à la question suivante : quelle est la relation entre les outils de gestion utilisés dans les OI et les perceptions de performance des gestionnaires intercommunaux. Elle mobilise, d'une part, le cadre théorique de « l'approche outils de management » et, d'autre part, le cadre d'analyse des systèmes de mesure de la performance et de management (SMPP) proposé par Bouckaert et Halligan (2008).
1.1 - L’Etat-providence : un modèle situé dans l’espace et dans le temps
La base de l’État providence est précisément la réconciliation de la liberté politique, de l’efficacité économique et de la justice sociale. Le concept de crise de l’État providence repose en réalité essentiellement sur le déclin de la dernière figure de l’État.
Il n’existe pas de données fiables pouvant prouver objectivement la détérioration des performances de l’État et des services publics. Le néolibéralisme complète le libéralisme en lui apportant une théorie de l’organisation et de l’État.
2.2 - Le taylorisme et la gestion scientifique de l’administration
Selon Hood, Taylor a adopté, bien qu'inconsciemment, les deux principes benthamites de la division individualiste du travail et de la récompense pour l'unité du travail. 4) Un système de contrôle du travail : Chaque geste du travailleur est surveillé. Fayol est ainsi le premier traducteur de la théorie classique des organisations dans la sphère publique. L’analyse de la littérature a permis de situer le NPM dans son contexte historique et intellectuel.
En ce sens, le management public, où le MKP n’est que la théorie dominante, peut être analysé comme un symptôme de la crise de légitimité des organisations publiques.
1.1 - Principes et valeurs du NPM
Nous révélons que grâce à l’épanouissement des pratiques de management public et à la maturation des sciences du management public, la définition du NMP s’est progressivement élargie (2-1) jusqu’à ce que la diversité tant cognitive que pratique interdise au management public de croire en l’unité, même si celle-ci est latente. (2-2). Mesure de la performance (amélioration de la comptabilité analytique, de la gestion financière, mise en place d'audits de performance). Fragmentation de la gestion des ressources humaines (remise en question de la gestion centralisée et uniforme de la fonction publique).
La rivalité est la clé pour réduire les coûts et améliorer la qualité.
1.2 - Nature et limites du NPM : un cadre cognitif managérialiste
À tel point qu’une définition générique du management ne peut prendre en compte la diversité des situations de management (Girin, 1990). À bien des égards, l’analyse du NMP est une analyse de la transformation des façons de penser les organisations publiques. De ce point de vue, l’analyse de la genèse d’une action ne peut être dissociée de l’analyse de sa mise en œuvre (Flichy, 2003).
Les partisans d’une approche pragmatique de la gestion publique semblent proches de la théorie de l’acteur-réseau développée en sociologie des sciences par Callon (1986) et Latour.
2.1 - Les quatre modèles de NPM
Ce modèle tente de concilier les idées de gestion privée avec les spécificités du secteur public et de préserver la spécificité de la mission de service public en la reformulant. Un concept de citoyenneté est expliqué et on considère que la participation des citoyens et la responsabilité envers eux sont une dimension légitime et fondamentale de la gestion du secteur public. Les services fournis sont considérés comme un des supports de cohésion sociale et d'apprentissage social (projet de développement local, évaluation des besoins sociaux).
Ce modèle non seulement ignore les principes et les valeurs de la définition canonique du NMP, mais il les critique explicitement.
L’importance analytique de l’application de la grille de lecture culturaliste au management public que propose Hood consiste, d’une part, à rompre avec la question de l’universalité du NMP. Crozier, est un bon exemple de diffusion de cette proposition d'intégrer plus de réflexivité au cœur de l'action publique. Comme les égalitaristes, les hiérarchistes utilisent la rhétorique selon laquelle les intérêts organisationnels l’emportent sur les intérêts individuels.
L’analyse des politiques de réforme de l’État est un lieu de rencontre d’idées et de pratiques.
Padioleau, ardent défenseur d’une stratégie de changement du secteur public, souligne que l’utilisation du terme « réforme de l’État » a deux implications néfastes. Selon Padioleau (2002), la politique de réforme de l’État met l’accent sur la tension entre une conception organisationnelle et une conception institutionnelle de l’action publique. Cette compréhension dialectique de la réforme de l’État implique que la politique de réforme doit être considérée comme un processus historique émergeant des stratégies de multiples acteurs aux intérêts concurrents.
1.2 - Types de politiques de réforme de l'État : des niveaux de convergence aux modèles de réforme.
Si l’on s’en tient à la définition classique de l’État de Weber21 (1919), peu de pays peuvent se prévaloir de ce qualificatif. Cette relativisation du modèle occidental de l’État montre qu’il s’agit davantage d’une mesure théorique que de la description d’une modalité effective d’exercice du pouvoir. Il ignore la puissante influence de la dépendance au chemin et du déséquilibre de soi – que nous craignons.
La deuxième avancée (1989) s'explique par l'émergence d'une doctrine de réforme cohérente et originale au sein de l'administration française.
À la fin de la Seconde Guerre mondiale, l’État n’est pas seulement reconstruit, il change de nature. Cela l'affecte en remettant en cause la rationalité de l'action de l'État (Baruch et Bezes). L'émergence de l'évaluation vient de la méfiance des hauts fonctionnaires à l'égard des grandes réformes budgétaires : « l'articulation n'a pas [été faite], ou peu, entre les pouvoirs publics français gestion et le travail de Public Choice sur la bureaucratie » (Bezes, 2002a : 10).
La réforme de l'administration territoriale est donc une composante de la politique de réforme de l'État.
Les micro-négociations entre services de l’État expliquent également les particularités de la politique française de réforme administrative (Bezes, 2005b : 448)32. Il semble que la politique de réforme de l’État menée en France soit une politique modernisatrice modérée. Plus important encore, les deux dirigeants actuels les plus importants de la politique de réforme de l’État sont d’anciens consultants.
En conclusion, on peut dire que la politique française de réforme de l’État est empreinte d’une idéologie managériale.
1.1 - Les collectivités territoriales et la réforme de l’Etat
Les politiques de décentralisation et de déconcentration visent ainsi à réduire les dépenses de l'État ou à les inclure dans le budget des collectivités locales. Parallèlement au retrait de l’État de l’activité économique, toutes les communes assument un nombre croissant d’intérêts publics. Ainsi, la réforme de l’État a largement motivé la réforme du gouvernement local avec des objectifs qui se chevauchent en matière d’efficacité de la gestion et de légitimité démocratique.
Cependant, si l’augmentation du pouvoir des autorités locales est un effet de la réforme de l’État, celle-ci modifie à son tour les relations État/communautés.
1.2 - Les collectivités territoriales, porte d’entrée du managérialisme dans le secteur public français
Padioleau et Demesteere font une analyse similaire de la mise en œuvre des démarches stratégiques dans les collectivités territoriales françaises : « De ces expériences émerge une vision instrumentale de la ville, incarnée dans la métaphore de l'entreprise. Les élus ont parfois recours consciemment aux outils et aux discours de la réforme administrative pour éviter une censure massive des fonctionnaires tout en tentant de prendre le contrôle du gouvernement après un changement politique. Pour produire efficacement, il faut de l'organisation : planification et entretien des bâtiments ou entretien des routes.
On peut la résumer à la rencontre entre l'espace de production et le territoire » (Lorrain.
1.3 - L’antériorité des collectivités en matière de dispositifs de pilotage
A partir de cette grille de lecture, on peut interpréter l’évolution de la gestion publique locale comme le reflet de la montée en puissance de la fonction de production des collectivités locales. Les fondateurs de la LOLF évoquent même « les progrès en matière de gestion publique » des collectivités territoriales par rapport à l'État (Migaud et Lambert, 2006). Si la LOLF pose les impératifs de responsabilité de gestion, de contrôle des performances et de transparence budgétaire par rapport aux pratiques des collectivités territoriales, leur expérience sur ces questions interdit d'imposer la LOLF de manière restrictive sur les collectivités.
C'est ce que reconnaissent encore les initiateurs de la LOLF dans un rapport remis au Gouvernement en novembre 2006 : « La LOLF inspire de nombreuses collectivités territoriales qui souhaitent moderniser leur gestion.
Ainsi, nous présentons d'abord les enjeux et les objectifs assignés à la coopération intercommunale (3-2-1) pour ensuite identifier les principales initiatives législatives visant à promouvoir cette coopération (3-2-2). C’est dans le cadre de cette tension que se pose la problématique de la coopération intercommunale. Dans cette perspective, l’État est généralement l’initiateur et le concepteur de la recherche d’une zone administrative pertinente.
35 Deffigier recense 12 pays (Belgique, Chypre, Espagne, France, Hongrie, Italie, Luxembourg, Norvège, Portugal, République tchèque, Grande-Bretagne, Slovaquie, Suède) où l'État est initiateur de la coopération intercommunale.
2.2 - Historique des dispositifs de coopération intercommunale
La loi Marcellin occupe une place importante dans l'histoire de la coopération intercommunale car elle marque l'échec de la stratégie autoritaire et l'abandon de l'ambition explicite de fusion des communes (Delannoy et al.). L'échec de la loi Marcellin a freiné pour un temps la politique visant à encourager l'intercommunalité. La loi du 6 février 1992 relative à l'Administration territoriale de la République (ATR) annonce un renouveau de l'intercommunalité.
Afin de développer et de renforcer la coopération intercommunale, la loi crée deux nouvelles structures intercommunales complémentaires et destinées à favoriser le développement économique local et l'aménagement du territoire.
2.3 - La loi Chevènement du 12 Juillet 1999
Outre l'établissement de règles communes de fonctionnement, la loi appelle à la simplification de la carte intercommunale en créant trois types de communautés à l'intention desquelles. Ils pratiquent les compétences obligatoires suivantes : développement économique, aménagement du territoire, équilibre social du logement et politique de la ville. Le régime fiscal complémentaire est accessible aux communautés de communes ou communautés urbaines créées avant la loi du 12 juillet 1999.
Au sein de la DGF, la dotation intercommunautaire est constituée d'enveloppes qui sont réparties par habitant.
3.1 - Le succès quantitatif de l’intercommunalité
En 2006, les groupes disposant de leur propre fiscalité ont dépensé 22,6 milliards d'euros après déduction des impôts versés aux communes membres (8,3 milliards d'euros). Comme le montre l'ADCF (2008), les communautés exercent désormais progressivement huit groupes de compétences contre seulement cinq en 2001. Cette augmentation du pouvoir communautaire touche tous les domaines de la gestion publique locale, avec des progrès très significatifs dans certains secteurs, comme par exemple l'administration publique locale. le logement, les routes ou la gestion des déchets ménagers.
Comme le soulignent de nombreux auteurs, le contenu et les conséquences de l’intercommunalité font encore l’objet de débats et méritent largement d’être explorés.
3.2 - Une performance administrative contestée
D'autre part, l'augmentation des coûts de personnel résultant de la coopération intercommunale provient en partie de la tendance des communes à ne pas réduire leurs effectifs malgré le transfert de compétences (Le Lidec et De Montricher, 2004). Plusieurs observateurs notent néanmoins une tendance intercommunale à privilégier la fourniture de nouveaux équipements et services collectifs plutôt que la rationalisation promise des dépenses communales. Ces facteurs de dépenses plus élevées propres à l'intercommunalité rendent invisibles les économies d'échelle potentielles réalisées en termes de dépenses des collectivités locales, mais en termes d'augmentation de l'offre et de la qualité des services.
Chevauchement : coordination des services « par le haut » et recours accru aux services publics locaux.
