managérialisme (1-2). Le managérialisme consiste à considérer le secteur privé comme l’incarnation du modèle de la décision économique rationnelle et à proposer sa diffusion au secteur public. Or, les pratiques des acteurs ne se conforment pas nécessairement à cette proposition.
Après avoir montré que le NPM ne rend pas compte de la variété des pratiques administratives, nous soulignons qu’il ne rend pas non plus compte de la variété des manières de concevoir la gestion du secteur public (section 2). Nous dévoilons qu’à la faveur de la floraison des pratiques managériales publiques et de la maturation des sciences de la gestion publique, la définition du NPM s’est progressivement élargie (2-1) jusqu’à ce que la diversité tant cognitive que pratique des managements publics interdise de croire en une unité, fut-elle latente (2-2).
Se S ec c ti t io on n 1 1 : : Le L e N N PM P M c c om o m me m e ma m an na a gé g ér r ia i a li l is sm me e : : l l ’e ’ en nt t re r ep pr r is i se e co c o mm m m e e mo m o dè d èl le e
Les principes centraux du NPM sont ici recensés. Le NPM met essentiellement en avant des valeurs proches de celles recherchées par les entreprises. Ce faisant le NPM peut être assimilé à un managérialisme, c’est-à-dire la croyance dans la rationalité supérieure des entreprises permise par la mise en œuvre des méthodes managériales. Le NPM est donc essentiellement un cadre cognitif. Or, de nombreux travaux en sciences de gestion ont invalidé la conviction que les idées pouvaient totalement déterminer les pratiques organisationnelles. Ainsi, l’influence du NPM sur les réalités administratives doit être relativisée, et la manière d’analyser le NPM s’orienter vers l’analyse des dispositifs mis en œuvre en son nom.
1.1.1 - Les principes du NPM
Le comité du management public de l’OCDE (PUMA), qui a eu une influence importante dans la diffusion du NPM11 (Sahlin-Andersson, 2000, 2001) définit le management public comme suit : « Un nouveau paradigme a émergé, visant à diffuser une culture de performance dans un secteur public moins centralisé. Il se caractérise par :
a) Une attention centrée sur les résultats, considérés en termes d’efficience, d’efficacité et de qualité de service.
b) Le remplacement des structures traditionnelles, hautement hiérarchiques et centralisées, par des systèmes de gouvernance décentralisés, où les choix budgétaires et relatifs aux services rendus sont pris au plus près des bénéficiaires, et laissant aux clients et aux autres parties prenantes un droit de regard.
c) La liberté d’envisager des alternatives à la gestion directe des services publics et des systèmes de gestion permettant d’améliorer le rapport coût-efficacité des politiques menées.
d) Une attention plus soutenue sur l’efficience des services gérés en régie publique, impliquant la mise en place d’objectifs de productivité et la mise en place de dispositifs mettant les organisations publiques en situation de compétition.
Le renforcement des capacités stratégiques du gouvernement central pour guider les évolutions de l’Etat et lui permettre de répondre - systématiquement, rapidement et au moindre coût- aux changements exogènes et enjeux divers »12 (Mathiasen, 1996).
11 Comité se consacrant depuis 1990 à la diffusion insistante de standards de gouvernance et de management en matière de management public. PUMA s’est consacré à la diffusion de bonnes pratiques en partie pour échapper à deux positionnements institutionnels qui lui étaient interdits ou difficiles d’atteindre : distribuer des fonds pour aider à la modernisation du service public, élaborer des politiques engageant les pays membres. En même temps cette activité, souvent dénoncée à l’extérieur de façon un peu simpliste comme un prêche néo-libéral, ne signifie pas nécessairement que les préconisations du PUMA soient adoptées par les pays membres. On y partage de façon non contrainte et sans négociation intergouvernementale des réflexions et des expériences de réforme publique, les services du PUMA fournissant une procédure de travail interne à qui veut bien suivre ses réunions , ce de façon assez agnostique sur le fond. Une pensée unique se forge et se diffuse qui est un sous-produit d’un mode de fonctionnement interne et que nulle main cachée ne guide. Ce qui en advient par la suite est une autre histoire.
12 “A new paradigm for public management has emerged, aimed at fostering a performance-oriented culture in a less centralised public sector. It is characterised by :
- a closer focus on results in terms of efficiency, effectiveness and quality of service;
- the replacement of highly centralised, hierarchical structures by decentralised management environments where decisions on resource allocation and service delivery are made closer to the point of delivery, and which provide scope for feedback from clients and other interest groups;
Cette définition du NPM a possède une valeur canonique puisque qu’elle est formulée par l’un des principaux promoteurs de la doctrine. Les dispositifs à mettre en œuvre sont présentés sans références doctrinales ou discours de justification. Sont seulement identifiables dans ce programme : un mode de direction finalisé (a et e), l’introduction de mécanismes de type marché - sans recourir aux termes de marchés, concurrence et privatisation- (c et d) et le fait que toute dépense, tout programme doit être jugé à l’aune du rapport coût/efficacité (b,c,d,e). L’absence de références doctrinales est significative, elle tend à masquer la portée politique des prescriptions du NPM et ce faisant elle le naturalise en lui donnant le caractère de l’évidence et de l’universalité.
La revue de la littérature effectuée par Gruening (2001 : 3) permet de compléter exhaustivement la liste des actions qui s’inscrivent dans le champ du NPM. L’auteure y repère les caractéristiques communes aux réformes labellisées « NPM ». Les attributs rattachés systématiquement et sans équivoque au NPM sont :
- Les coupes budgétaires.
- La privatisation.
- La séparation des fonctions de financement et de production.
- La délégation/ externalisation.
- La tarification des prestations à l’usager.
- Le traitement individualisé des usagers (guichet unique, octroi de bon de consommation-vouchers).
- La valorisation de la compétition.
- L’autonomie de gestion (flexibilité).
- La séparation du politique et de l’administration.
- La redevabilité (accountability) fondée sur la performance.
- La mesure de performance (amélioration de la comptabilité analytique, de la gestion financière, mise en place d’audits de performance).
- La décentralisation.
- Mise en place de dispositifs de planification stratégique.
- the flexibility to explore alternatives to direct public provision and regulation that might yield more cost- effective policy outcomes;
- a greater focus on efficiency in the services provided directly by the public sector, involving the establishment of productivity targets and the creation of competitive environments within and among public sector organisations; and,
- the strengthening of strategic capacities at the centre to guide the evolution of the state and allow it to respond
- Modification du style de management (attention à la motivation du personnel, rémunération à la performance).
- Un usage plus intensif des technologies de l’information.
Cette liste révèle que le NPM propose un ensemble de dispositifs qui impactent la structure des organisations publiques ainsi que leurs fonctions transversales (finance, stratégie, marketing, ressources humaines, systèmes d’information, contrôle). Or, la déconnexion de ces propositions avec leurs fondements conceptuels, leur donne l’apparence de l’évidence. Hood (1991) propose une grille d’analyse qui met en correspondance les doctrines et leurs implications opérationnelles. Cette grille permet de replacer plus clairement le NPM dans son environnement taylorien et néolibéral.
Chacune des sept composantes identifiées est présentée en trois dimensions :
1) Contenu doctrinal : le discours normatif et officiel du NPM, ce qu’il faut faire,
2) Signification/implication : quels dispositifs concrets ou cognitifs mettre en œuvre pour y arriver,
3) Justification : pourquoi il faut le faire.
Tableau 1.3 : Composantes du New Public Management
Adapté de Hood (1991 :4-5) et De Visscher et Varone (2004 :180)
Contenu doctrinal Signification/implication Justification
1
« La gestion doit être confiée aux hommes de terrain » : séparer la prise de décision stratégique, qui relève du pouvoir politique, de la gestion opérationnelle, qui est sous la responsabilité de l’administration.
Le pilotage et le contrôle des organisations doivent être confiés aux professionnels nommés à leur tête. Ils doivent jouir d’une autonomie de gestion : attribution de budgets globaux aux gestionnaires publics qui disposent d’une large marge de manœuvre pour satisfaire à leurs critères de rendement.
La redevabilité (accountability) nécessite une définition claire des responsabilités et non la dilution du pouvoir.
2
Des standards officiels et des mesures visibilisant les performances doivent être mis en place
Définition d’objectifs, d’indicateurs de succès, exprimés de préférence sous forme quantitative.
La redevabilité impose des objectifs établis sans ambiguïté; l’efficience suppose que les objectifs soient explicites et suivis.
3
Le contrôle des résultats doit être renforcé
L’allocation de ressources et les récompenses sont liées à la performance réalisée et mesurée.
Fragmentation de la gestion des ressources humaines (remise en cause de la gestion centralisée et uniforme de la fonction publique).
Nécessité de s’intéresser aux résultats plus qu’aux procédures.
4
Les organisations publiques doivent se spécialiser/ L’administration doit se fragmenter
Remise en cause des grands ministères monolithes. Création d’agences spécialisées et autonomes, négociant entre elles sans lien de dépendance
Il est nécessaire de créer des organisations « gérables », de distinguer les tâches des financeurs, acheteurs et prestataires des services publics. La contractualisation fait gagner en efficacité les relations internes et externes au secteur public.
5
La compétition/concurrence doit se diffuser dans le secteur public
Orientation vers des contrats à échéance plus courte, mise au concours pour la fourniture de certaines prestations (marchés publics)…
La rivalité est la clé de la baisse des coûts et de l’amélioration de la qualité.
6
Importer les pratiques managériales utilisées dans le secteur privé
Abandon de l’éthique traditionnelle (d’obéissance hiérarchique rigide) au profit d’une plus grande flexibilité, de l’incitation à l’engagement personnel des agents
Il est nécessaire d’utiliser les outils qui ont fait leurs preuves dans le secteur privé.
7
Focaliser l’attention sur la diminution des coûts de production, accroître la discipline et la parcimonie dans la consommation des ressources.
Diminuer les coûts directs, réduire la hiérarchie, amincir les bureaucraties, résister aux pressions syndicales.
Il est nécessaire de contrôler et limiter les ressources du secteur public, qui doit « faire plus avec moins »
Chacune des composantes du NPM peut ainsi être directement rattachée à ses fondements conceptuels :
La composante 1 qui vise à la séparation du politique et de l’administratif est directement imprégnée du fayolisme.
La composante 2 qui fait l’hypothèse que la mise en place d’indicateurs de performance quantitatifs permet d’expliciter clairement les objectifs, repose sur l’idéal de transparence de l’information en vue d’une décision pure et parfaite. Elle révèle une conception mécaniste d’utilisation des informations (Bouckaert, 2000), largement invalidée par les analyses empiriques (Askim, 2007).
La composante 3 qui propose un renforcement du contrôle des résultats met en correspondance l’attention portée sur l’efficacité au postulat très benthamien : « the more you are watched, the more strictly you behave » (Le Galès, 2004 : 243). On y identifie aisément les mécanismes de « garde-fous » proposés par l’école des Choix Publics.
La composante 4 pose un principe de spécialisation clairement inspiré du taylorisme.
La composante 5 selon laquelle la concurrence doit se diffuser étant le principe de marché est inspirée du néo-libéralisme.
La composante 6 touche aux valeurs des agents et aux principes qui fondent leur motivation.
En supposant que la motivation des agents est fonction de leur rétribution directe, elle rejoint le postulat maximisateur commun au néo-libéralisme et au taylorisme. Une fois cette supposition admise, l’entreprise peut faire figure de modèle à imiter (managérialisme).
La composante 7 s’inspire directement du taylorisme.
Ainsi, si les fondements idéologiques du NPM sont la remise en cause de l’Etat-providence, il ne se résume pas à une idéologie en creux. Tout un répertoire de solutions instrumentales est proposé, sous-tendu par des valeurs aisément identifiables.
1.1.2 - Les valeurs du NPM : économies et frugalité comme critères de performance Le NPM met en avant un ensemble de valeurs. Hood (1991) distingue trois types de valeurs recherchées par le management public : les valeurs de type Lambda (1), les valeurs de type Thêta (2) et les valeurs de type Sigma (3).
1) Les valeurs Lambda visent à préserver la force, la continuité et l’adaptabilité du secteur public. L’administration doit continuer de fonctionner même dans les situations les plus désastreuses et doit s’adapter rapidement en cas de crise (Hood, 1991 : 14).
2) Les valeurs Thêta visent à préserver l’honnêteté et la probité du gouvernement.
L’administration doit chercher à être honnête, intègre et équitable et doit pour ce faire tenter de limiter la prévarication, le favoritisme et les abus possibles des fonctionnaires (Ibid. :13).
Ces valeurs sont concrétisées dans les procédures d’appel d’offre public, l’obligation de publier des rapports d’activités accessibles à tous et par des règles déontologiques.
3) Les valeurs Sigma cherchent à amincir (Lean management) ou au moins stabiliser le poids du secteur public –à optimiser le rapport entre les ressources allouées et les objectifs fixés. La frugalité de la consommation de ressources au regard des objectifs assignés est dans ce cas le critère du succès, tandis que l’échec se mesure en termes de dépenses inutiles, de pertes évitables et d’incompétence (Ibid. : 12). La recherche de la performance fait partie de ce registre de valeurs.
Selon Hood (1991 : 16), le NPM cherche principalement à satisfaire les valeurs de type Sigma. La réduction des coûts, l’intensification de la productivité et la restructuration administrative constituent à la fois ses priorités et les critères de son évaluation. Les autres valeurs ne sont pas critiquées, mais considérées comme allant d’elles-mêmes. Or, la compatibilité des dispositifs du NPM avec les valeurs de type Lambda et Theta reste à analyser (Hood, 1991 : 17). Il y a donc un risque que les dispositifs mis en œuvre dans le cadre des réformes NPM affaiblissent ces deux sortes de valeurs. De nombreuses recherches soulignent leur affaiblissement contemporain (Dubet, 2002 ; Lacaze, 2007) et appellent à une ré-institutionnalisation de l’action publique par le biais d’instrumentations gestionnaire s’appuyant sur les valeurs traditionnelles du secteur public (Forest, 2008). Cet appel à d’autres manières de penser le secteur public et à d’autres façons de l’équiper, au sein même des
qu’une solution, qu’une conception parmi d’autres dont la principale caractéristique se situe au plan cognitif et consiste à transposer les valeurs du secteur privé au cœur des organisations publiques.