Le taylorisme ou Mouvement de la Gestion Scientifique tient une place singulière dans l’histoire des sciences de gestion. Le taylorisme est en effet non seulement une théorie mais l’acte fondateur des sciences de gestion et son modèle dominant. Acte fondateur puisque l’objectif éminemment éthique de Taylor était de dépasser l’économie politique et l’opposition entre libéraux et socialistes marxistes sur le partage des richesses au profit d’une réflexion scientifique sur les moyens d’accroître le niveau global de richesse qui profiterait tant aux propriétaires qu’aux ouvriers et limiterait les tensions entre eux. La réflexion gestionnaire portait donc sur les moyens de susciter et maintenir une action collective organisée et durable. Dès lors, les sciences de gestion ne pouvaient être réduites à une économie ou à une sociologie appliquée (David, Laufer et Hatchuel, 2001 : 5).
2.2.1 - Un modèle dominant les sciences de gestion
Le taylorisme est également le modèle dominant en sciences de gestion. Bien qu’une perspective évolutionniste de la théorie des organisations comme celle de Scott (2001) considère que le mouvement de la gestion scientifique peut être circonscrit aux débuts du XXème siècle pour laisser la place à d’autres courants théoriques, le taylorisme tel que nous allons le présenter n’a pas disparu tant des pratiques que de la pensée managériale. Il invite plutôt à suivre une perspective plus dialectique de la théorie des organisations. Ainsi, Bibard (2005 : XI) affirme : « La gestion est plus que jamais captive d’une contradiction inhérente à sa nature : il faudrait, pour que ses performances soient garanties, que ses opérations soient
l’objet d’une maîtrise exhaustive de leurs déroulements, et ces opérations ont lieu au beau milieu d’un monde de plus en plus chaotique. L’expression de cette contradiction prend la forme d’une tension croissante entre la réalité pratique vécue, d’impératifs de gestion qui s’inscrivent tôt ou tard dans l’horizon de rationalité dégagé par le taylorisme et l’affirmation dans les discours des sciences de gestion comme des entreprises d’une réalité économique fondamentalement caractérisée par l’irruption de l’incertitude, et les nécessités subséquentes de gérer le changement et d’intégrer la complexité dans les méthodes de management ». Dans cette perspective dialectique Hatchuel (2005) considère que deux paradigmes s’opposent : le paradigme comportemental et le paradigme instrumental. Le paradigme comportemental dérivant de la pensée de Weber est descriptif et vise à comprendre et à mettre en lumière les rapports de pouvoir, les fondements de la légitimité des dirigeants, tandis que le paradigme instrumental dérivant de la pensée de Taylor est prescriptif et vise à élaborer des outils d’aide au choix et à la décision. Ce dernier est donc pérenne au travers de différentes techniques : recherche opérationnelle, planification/contrôle/systèmes d’information, qualité et juste à temps, knowledge et design management… Le taylorisme loin de disparaître, continue de nourrir les « impératifs de gestion » tant et si bien que toute analyse gestionnaire se positionne par rapport à l’étalon taylorien. Ainsi, la préséance du « management » sur le
« public » dans l’expression « management public » ramène le secteur public à un simple contexte singulier du management qui suppose d’être réfléchi en fonction du taylorisme.
2.2.2 - Le basculement du taylorisme dans le secteur public : le fayolisme
Seconde source du NPM, le taylorisme suggère que si l’on est en mesure de maîtriser parfaitement un certain nombre de techniques et de règles relatives aux problèmes de l’administration du personnel (décomposition des tâches, définition du contenu du poste, capacité maximale de contrôle, etc.), alors les difficultés rencontrées dans la direction de larges groupes de travailleurs sont en grande partie résolues (Plane, 2000 : 11).
Cela suppose une étude scientifique du travail, débouchant sur une Organisation Scientifique du Travail (OST) dont les quatre principes fondamentaux sont les suivants : « L’étude de toutes les connaissances traditionnelles, leur enregistrement, leur classement et la transformation de ces connaissances en lois scientifiques. La sélection scientifique des ouvriers et le perfectionnement de leurs qualités et connaissances. La mise en application de la science du travail par des ouvriers scientifiquement entraînés. La répartition presque égale
du travail réalisé dans l’entreprise entre les ouvriers et les membres de la direction » (Taylor, 1911 : 70).
On peut synthétiser les apports fondamentaux de Taylor à partir de quatre principes d’organisation ayant une portée générale (Plane, 2000 : 11) :
1) La division horizontale du travail : Elle conduit à la parcellisation du travail, à la spécialisation des tâches et à l’étude des temps d’exécution en vue de déterminer the one best way, la meilleure façon de faire.
2) La division verticale du travail : Elle vise à distinguer strictement les exécutants des concepteurs du travail. Ce principe incite à placer the right man on the right place, la meilleure personne à la bonne place.
3) Un système de salaire au rendement : Ce système fondé sur des primes de productivité au travail, cherche à développer la motivation de l’homme au travail. Ici, le taylorisme rejoint le Néolibéralisme tel que défini plus haut. Selon Plane (2000 : 12), Taylor considérait les ouvriers comme des agents rationnels maximisant de manière consciente leurs gains monétaires. L’idée d’un salaire au rendement n’est pas originale à l’époque. Ce qui distingue Taylor est de calculer ce rendement sur une base individuelle plutôt que collective. Selon Hood (1998 : 108) « bien qu’inconsciemment, Taylor reprenait les deux principes Benthamiens de la division individualiste du travail et de la récompense à l’unité de travail ».
4) Un système de contrôle du travail : Chaque geste de l’ouvrier exécutant est surveillé.
Cela a conduit à mettre en place dans les usines des contremaîtres chargés de réaliser cette activité de contrôle.
De nombreux principes du NPM comme la création d’agences spécialisées, la séparation entre les fonctions de conception et d’exécution, la rémunération à la performance ou encore la multiplication des procédures de contrôle interne et externes font très clairement écho aux principes tayloriens. Le taylorisme dans le secteur public peut donc se définir comme la volonté de mettre de l’ordre dans les organisations publiques par l’établissement de règles strictes, concevant l’organisation comme un mécanisme destiné à produire des biens ou des services dans lequel chaque individu est un rouage. « L'organisation est une machine à faire quelque chose » dit Fayol. Cette volonté trouve également son origine dans une pensée complémentaire et visant explicitement le secteur public : le Fayolisme.
Malgré les divergences exhibées entre les pensées de Taylor et Fayol à propos du principe d’unité de commandement ou de la précision du contrôle opéré sur le travail manuel (Plane, 2000 :21) on peut considérer que ces pensées se complètent. Contrairement à Taylor, qui se consacre exclusivement au travail manuel dans les ateliers, Fayol étudie les questions d'« administration », dévolues à la direction d'une entreprise et il en précise divers rôles, allant au-delà des dimensions « diriger » et « contrôler ». Taylor se concentre sur la « Machine Technique », Fayol sur la « Machine Administrative ».
Ainsi, Fayol est le premier traducteur de la théorie classique des organisations dans la sphère publique. De ce fait, il est à l’origine de l’école classique de la science administrative. Il construit une théorie -ayant son origine dans la théorie militaire des organisations- fondée sur les hypothèses de loyauté des fonctionnaires et d’honnêteté des hommes politiques et surtout sur la dichotomie politique/administration. Fayol est l’un des fondateurs de la pensée administrative moderne. Il a produit un rapport critique sur les modes de gestion des PTT par l’Etat en 1920 « l’incapacité industrielle de l’Etat. Les PTT ». « Je viens d’étudier pendant une année l’entreprise gouvernementale des postes et télégraphes et téléphones, j’y ai constaté de nombreux vices d’administration. Premièrement, à la tête, un sous-secrétaire d’Etat instable et incompétent. Deuxièmement, pas de programme d’action à long terme.
Troisièmement, pas de bilan. Quatrièmement, interventions abusives et excessives des parlementaires. Cinquièmement, aucun stimulant pour le zèle, aucune récompense pour les services rendus. Sixièmement, absence de responsabilité. Ces vices ne sont pas particuliers aux PTT, ils existent dans la plupart de nos services publics, il n’est donc point étonnant que nous allions à la ruine » (cité par Hatchuel, 1995 : 24). Selon Fayol le remède tient en une phrase : « la condition essentielle pour le succès d’un service public, c’est une bonne administration de haut niveau, un bon dirigeant, et de bons outils administratifs ». Selon, Hatchuel (1995 :20), Fayol ne dénonce pas un trop plein mais un déficit de bureaucratie : il dénonce l’insertion de cette administration dans le dispositif politique démocratique. Il faut donc découpler le modèle démocratique inévitable au sommet de l’Etat, de la constitution d’une bureaucratie nécessaire au service public et qui puisse avoir un minimum d’autonomie et de continuité dans son action. Une fois l’administration bureaucratisée (standardisée), pourront y être appliqués les principes d’administration générale (et génériques) qu’il a formulé.
Les principes formulés par Fayol et ses épigones (Gulick 1937; Urwick 1937; Graicunas 1937) sont :
- Le principe de l’unité de commandement : chaque employé ne doit avoir qu’un seul chef et il ne peut donc pas exister de dualité de commandement.
- Le principe d’autorité : celle-ci est envisagée comme étant à la fois statutaire et personnelle, accompagnée des responsabilités correspondantes.
- Le principe de l’unité de direction : un seul leader et un programme unique pour un ensemble d’opérations poursuivent le même but. Il s’agit d’une condition nécessaire à l’unité d’action, à la coordination et à la concentration des forces en vue d’une convergence d’efforts.
Toute une série de principes secondaires sont également formulés : Le principe d’autorité de la hiérarchie, le principe de clarté de la hiérarchie, le sens de l’esprit de corps, un système de rémunération équitable, le principe d’équité, la stabilité du personnel, le principe de division du travail et de spécialisation, le principe d’homogénéité, le principe de délégation, le principe de redevabilité et le principe de discipline.
Au cœur de cette théorie la notion de span of control désigne le nombre de subordonnés qui doivent rendre des comptes à chaque manager. Dans la hiérarchie organisationnelle classique, le span moyen est 1 pour 10. Ce qui signifie qu’un manager supervise le travail de 10 employés. Graicunas (1937) a tenté de déterminer le span of control optimal en utilisant les théories cognitives de l’époque à propos des capacités mentales et d’attention des individus.
En 1956, Urwick tenta de définir l’optimum en le basant sur la dispersion géographique des employés et sur la nécessité des rencontres physiques.
Ainsi, c’est un mode finalisé de direction que proposent les penseurs classiques de l’organisation. La prise en compte des « inputs » et des « outputs » y satisfait aisément les contraintes et les nécessités d’analyse des services publics. Cette doctrine managériale est anglo-saxonne : en témoigne l’accueil mitigé réservé aux thèses de Fayol en France alors qu’il y eut un vif intérêt aux Etats-Unis. Cette doctrine puise indifféremment ses réflexions dans les entreprises privées et le secteur public sans qu’aucune frontière forte ne vienne séparer les deux types de préoccupations : « Le management y a été introduit sans que cela constitue un arrachement symbolique insurmontable. La dualité secteur public/secteur privé y répond à deux types différents d’allocations des ressources et non, comme dans le cas français
à de véritables catégories anthropologiques » (Santo et Verrier, 1993 : 9). Le dispositif systémique sur lequel s’est bâti le management public ne permet pas, en France, de comprendre avec précision le statut social et symbolique de l’administration : « Le management en tant que mode finalisé de direction […] n’est pas une catégorie universelle et normalisée, un simple transfert de technologie venue outre-Atlantique que P. Legendre définissait fort justement comme « une pensée vendue clé en mains » (Santo et Verrier, 1993 :10).
Co C o nc n cl lu u si s io o n n d du u c ch ha a pi p it tr r e e 1 1
L’analyse de la littérature a permis de situer le NPM dans son contexte historique et intellectuel. La forme d’organisation étatique contre laquelle il s’oppose, l’Etat-providence, a été présentée dans un premier temps, pour ensuite détailler les fondements conceptuels et le contenu programmatique du NPM.
L’analyse de ses caractéristiques et des objectifs de l’Etat-providence a permis de montrer que la critique faite par le NPM est réductrice. Elle se concentre essentiellement sur la remise en cause de l’efficacité économique alors que l’Etat-providence ne se résume pas à ce seul objectif. L’Etat-providence est un modèle sociopolitique qui cherche à concilier, justice sociale, liberté politique et efficacité économique.
De surcroît, l’identification des causes de la crise de l’Etat-providence a permis, d’une part, de montrer que le constat de son inefficacité économique ne repose sur aucune preuve fiable et d’autre part, que l’affaiblissement de ce modèle étatique repose sur des facteurs idéologiques plutôt qu’économiques.
Il ressort de cette revue de littérature, que l’expression « crise de l’Etat-providence » renvoie à une profonde crise de légitimité des organisations publiques. En résulte une perception de performance dégradée qui est déconnectée de l’activité réelle de ces organisations. Un indice du caractère symbolique et cognitif de la crise de légitimité des organisations publiques est fourni par la dégradation du niveau de satisfaction des usagers quand ils passent de l’appréciation des services publics pris isolément à l’appréciation du service public en
général. Ce paradoxe du général et du particulier signale l’émergence d’un stéréotype anti- bureaucratique.
Pour faire face à cette crise, les administrations mobilisent au moins symboliquement les instrumentations gestionnaires pour rendre visible à la fois leur souci d’efficacité et d’humanité. En ce sens, le management public, dont le NPM n’est que la théorie dominante, peut être analysé comme le symptôme de la crise de légitimité des organisations publiques.
La seconde section de ce chapitre présente les fondements conceptuels du NPM. Si cette
« révolution intellectuelle » (Hood, 1994) puise dans un portefeuille large de courants théoriques, deux idéologies l’inspirent fortement : le néo-libéralisme et le taylorisme.
L’analyse de la littérature permet de montrer que malgré leurs différences, ces deux courants ont pour postulat commun de considérer les acteurs comme des individus maximisant leur intérêt personnel.
Le recensement des préconisations de chacun de ces courants théoriques nous permet de construire une grille d’analyse utile à l’opérationnalisation de la recherche, illustrée par le tableau suivant :
Tableau 1.2 : Néo-libéralisme, taylorisme et New Public Management
Néolibéralisme New Public Management
Décentralisation Gestion par les résultats, mesure de la
performance
Coordination par le contrat Décentralisation
Agent rationnel et égoïste Délégation de SP, externalisation,
mise en concurrence, privatisation
Réduction des dépenses publiques Contractualisation interne
Mise en concurrence Renforcement des capacités
stratégiques
Tarification à l’activité/vouchers Vouchers
Séparation des fonctions de
conception et de production Coupes budgétaires
Séparation des rôles de financeur/producteur
Taylorisme Orientation client
Division horizontale du travail Autonomie de gestion
Division verticale du travail Rémunération à la performance
Salaire au rendement Amélioration de la comptabilité
analytique Mise en place de systèmes de contrôle
des activités Tarification des prestations à l’usager
Unité de direction Amélioration de la gestion financière
Principe d’autorité Séparation du politique et de
l’administration
Usage des technologies de l’information
Ce tableau nous permettra d’identifier, dans les instrumentations rencontrées lors des études de cas, celles qui relève du NPM et celles qui n’en relèvent pas. Parmi celles qui relèvent du NPM, d’identifier celles qui s’inspirent du taylorisme et celles d’inspiration néo-libérale.
Cette identification permettra de repérer le degré de singularité et de conformité des pratiques managériales intercommunales vis-à-vis du modèle du NPM et de ses fondements conceptuels.
Un des arguments forts de cette recherche est que le NPM ne résume pas le management public. Une grande variété de courants conceptuels, de croyances et d’objectifs infusent les pratiques managériales publiques. La représentation de l’Etat véhiculée par le NPM -théorie dominant le champ scientifique du management public- a constamment fait l’objet de contestations. L’analyse empirique des pratiques managériales publiques doit par conséquent être rapportée au modèle standard mais aussi aux autres modèles. Le chapitre suivant vise à les présenter.
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DDEE LALA TTHHEEOORRIIEE AAUUXX PPRRAATTIQIQUUEESS« Sometimes the new public management seems like an empty canvass : you can paint on it whatever you like. There is no clear or agreed definition of what the new public management actually is and not only is there a controversy about what is, or what is in the process of becoming, but also what ought to be”.
Ferlie, Pettigrew, Ashburner et Fitzgerald
Ce chapitre recense les principales définitions du management public. L’absence de définition claire et consensuelle du management public impose cet inventaire. En effet, les promesses sur les potentialités de NPM et leur réfutation ont dominé la réflexion sur le management public, conduisant parfois à confondre NPM et management public. Cette confusion a encouragé la radicalisation de l’opposition entre « pro » et « anti » management public tout en concentrant ce débat sur les plans théoriques et idéologiques (Ughetto, 2004).
Or, la recension des multiples définitions et pratiques du management public conduit à isoler le NPM comme une conception particulière – bien que centrale - parmi la diversité des managements publics.
Cette entreprise de relativisation du NPM emprunte deux chemins. Tout d’abord nous montrons que le NPM constitue principalement une manière de concevoir le secteur public. Il ne rend donc pas compte de la variété des pratiques administratives (section 1). La présentation des principes constitutifs du NPM (1-1) permet de le rapprocher du concept de
managérialisme (1-2). Le managérialisme consiste à considérer le secteur privé comme l’incarnation du modèle de la décision économique rationnelle et à proposer sa diffusion au secteur public. Or, les pratiques des acteurs ne se conforment pas nécessairement à cette proposition.
Après avoir montré que le NPM ne rend pas compte de la variété des pratiques administratives, nous soulignons qu’il ne rend pas non plus compte de la variété des manières de concevoir la gestion du secteur public (section 2). Nous dévoilons qu’à la faveur de la floraison des pratiques managériales publiques et de la maturation des sciences de la gestion publique, la définition du NPM s’est progressivement élargie (2-1) jusqu’à ce que la diversité tant cognitive que pratique des managements publics interdise de croire en une unité, fut-elle latente (2-2).
Se S ec c ti t io on n 1 1 : : Le L e N N PM P M c c om o m me m e ma m an na a gé g ér r ia i a li l is sm me e : : l l ’e ’ en nt t re r ep pr r is i se e co c o mm m m e e mo m o dè d èl le e
Les principes centraux du NPM sont ici recensés. Le NPM met essentiellement en avant des valeurs proches de celles recherchées par les entreprises. Ce faisant le NPM peut être assimilé à un managérialisme, c’est-à-dire la croyance dans la rationalité supérieure des entreprises permise par la mise en œuvre des méthodes managériales. Le NPM est donc essentiellement un cadre cognitif. Or, de nombreux travaux en sciences de gestion ont invalidé la conviction que les idées pouvaient totalement déterminer les pratiques organisationnelles. Ainsi, l’influence du NPM sur les réalités administratives doit être relativisée, et la manière d’analyser le NPM s’orienter vers l’analyse des dispositifs mis en œuvre en son nom.