D’autre part, sans présenter l’ensemble des dispositions de la loi de 1999, celle-ci fixe des règles de création et de fonctionnement communes à tous les types d’EPCI. Parmi ces dispositions, on peut retenir que :
- Le périmètre des communautés doit être sans enclave et d’un seul tenant.
- Le préfet ne peut créer un EPCI que si des règles de majorité qualifiées sont atteintes : les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale, ou, la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population.
- La méthode de transfert des compétences des communes vers les communautés repose sur la définition d’un « intérêt communautaire » qui sert à tracer la ligne de partage au sein d’une compétence entre les domaines d’action transférés à la communauté et ceux qui demeurent au niveau communal. C’est au conseil communautaire, à la majorité des deux tiers, qu’il revient de définir l’intérêt communautaire. La loi ne fixe donc pas les critères de définition de l’intérêt communautaire, qui apparaît comme une « notion souple » (Bernard- Gélabert, 2003 : 22).
- Le transfert des compétences entraîne ipso facto la mise à disposition des biens meubles et immeubles utilisés pour l’exercice des compétences à la date du transfert. Les droits et obligations attachés à l’exercice des compétences sont également transférés.
- En matière de transfert des personnels, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité pose les principes applicables : le transfert de compétence entraîne le transfert du service concerné. Par conséquent, les fonctionnaires territoriaux et les agents non titulaires qui exercent dans le service transféré sont automatiquement transférés à l’EPCI quelle que soit leur volonté propre.
- De manière générale, un EPCI est administré comme une commune -dont l’organisation lui sert de cadre référence- : l’organe délibérant administre l’EPCI, désigne son président et peut lui céder certaines de ses attributions. Le président est l’organe exécutif de l’EPCI, il prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant. Il est l’ordonnateur des dépenses et prescrit l’exécution des recettes. Il peut déléguer une partie de ses fonctions aux vice-présidents. Enfin, l’organe délibérant élit un bureau composé du président et des vice- présidents ainsi que d’autres membres
En plus de fixer des règles de fonctionnement communes, la loi pousse à la simplification de la carte intercommunale en créant trois types de communautés au profit desquelles les
institutions de coopération existantes sont vouées à laisser la place. En effet, la création d’un EPCI “ version 1999 ” entraîne de facto la disparition des coopérations existantes dans le périmètre du nouvel établissement. On se place bien dans une logique de rationalisation des cartes et des périmètres variables qui existaient sur le territoire (Kerrouche, 2002). Les communautés de ville, les districts, les SAN laissent donc progressivement place à trois structures : la communauté urbaine, la communauté d’agglomération (qui est une création nouvelle) et la communauté urbaine. Plus on se déplace vers le modèle de communauté urbaine, plus l’intégration progresse.
Les trois types de communautés :
La loi de 1999 reprend et modifie deux formes d’intercommunalité existantes : les communautés urbaines et communautés de communes et crée une nouvelle catégorie intermédiaire : la communauté d’agglomération.
- Les communautés urbaines regroupent plusieurs communes formant un ensemble de plus de 500 000 habitants. 14 communautés urbaines existent au 1er janvier 2008. Elles exercent les compétences obligatoires suivantes : développement et aménagement économique, social et culturel, aménagement de l’espace, habitat, politique de la ville, gestion des services d’intérêt collectif, protection de l’environnement.
- Les communautés d’agglomération regroupent plusieurs communes formant un ensemble de plus de 50 000 habitants autour d’une commune centre de 15000 habitants minimum. 171 communautés d’agglomération existent au 1er janvier 2008. Elles exercent les compétences obligatoires suivantes : développement économique, aménagement de l’espace, équilibre social de l’habitat et politique de la ville. Elles doivent exercer au moins 3 des 6 compétences suivantes : voirie, assainissement, eau, environnement, équipements culturels ou sportifs, action sociale.
- Les communautés de communes regroupent plusieurs communes formant un ensemble de moins de 50000 habitants. 2393 communautés de communes existent au 1er janvier 2008.
Elles exercent obligatoirement les compétences suivantes : aménagement de l’espace et développement économique. Elles doivent exercer au moins une des 5 compétences
suivantes : environnement, logement et cadre de vie, voirie, équipements culturels et sportifs, équipements culturels, sportifs et éducatifs37.
Ces trois structures créées par la loi Chevènement, non seulement simplifient la carte intercommunale, mais encore orientent l’intercommunalité vers un mode projet en donnant de puissantes incitations.
2.3.2 - Un soutien financier à l’intercommunalité de projet
La loi Chevènement vise à développer une intercommunalité de projet en obligeant au transfert vers les communautés de compétences stratégiques. Pour inciter les communes à se regrouper dans ces ensembles la loi prévoit un nouveau régime fiscal et apporte un soutien financier important : la dotation d’intercommunalité.
2.3.2.1 - L’affirmation d’une intercommunalité de projet
Les compétences obligatoires exercées par ces communautés ne se résument pas à la gestion des équipements collectifs mais concernent de manière plus ambitieuse les politiques de structuration globale du territoire. Alors que les formes de coopération antérieures, dites intercommunalité de gestion, visaient à permettre aux communes de gérer de manière plus efficace et moins coûteuse tel ou tel de leurs grands services publics. L’intercommunalité de projet promue par la loi de 1999 vise à étendre la coopération de gestion et à l’intégrer dans un cadre plus fédérateur où les communes réfléchissent ensemble à leur développement territorial. Selon Petit (1995), l’intercommunalité de projet se définit comme une coopération
« où la solidarité, au lieu d’être ponctuelle, fonctionnelle, fondée sur un service rendu et des moyens partagés, se veut globale et plurielle : l’investissement est souvent à long-terme et le résultat plus lointain ». Au travers du transfert des compétences de développement économique, d’aménagement de l’espace, d’urbanisme et de cohésion sociale, l’intercommunalité se voit investie d’un rôle d’organisation transversale et cohérente du territoire. Pour permettre aux communautés de mener à bien ces nouveaux objectifs, la loi de 1999 leur accorde une autonomie fiscale accrue et une dotation globale de fonctionnement bonifiée.
37 Les communautés de communes à Taxe professionnelle unique sont plus intégrées et doivent exercer au moins 4 des 6 groupes de compétences communautaires suivantes : Développement économique, aménagement de l’espace, voirie, logement, déchets, équipements sportifs.
2.3.2.2 - Un nouveau régime fiscal
Deux régimes fiscaux sont proposés pour financer les compétences du groupement (Guengant et Leprince, 2006 : 88), soit la fiscalité additionnelle (FA), soit la fiscalité spécialisée (FS) avec la taxe professionnelle unique.
En fiscalité additionnelle, le conseil communautaire vote des taux d’imposition additionnels aux taux votés par les conseils municipaux, au titre des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, de la taxe d’habitation et de la taxe professionnelle. Par conséquent, les prélèvements intercommunaux se superposent aux impôts perçus par les communes.
En fiscalité spécialisée, les taxes foncières et d’habitation sont affectées exclusivement aux communes et la taxe professionnelle à la communauté. Le conseil communautaire vote par conséquent un taux unique d’imposition sur les entreprises mais partage le produit de l’impôt avec les communes membres. Tout d’abord, avec l’attribution de compensations, la communauté compense obligatoirement les communes de la « perte » de produit de la taxe liée à l’adoption de la fiscalité spécialisée, après déduction des dépenses transférées. Cette attribution de compensations demeure figée dans le temps. Ensuite, les communautés peuvent accorder une dotation de solidarité communautaire aux communes. Le régime de la fiscalité additionnelle est accessible aux communautés de communes ou aux communautés urbaines créées avant la loi du 12 juillet 1999. La taxe professionnelle unique est obligatoire pour les communautés d’agglomération, les syndicats d’agglomération nouvelle, les nouvelles communautés urbaines, mais elle reste optionnelle pour les communautés de communes.
2.3.2.3 - Un fort soutien financier de l’Etat : la dotation d’intercommunalité
La loi de 1999 prévoit que les EPCI à fiscalité propre reçoivent à titre de recette de fonctionnement non affectée la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée par l’Etat.
Au sein de la DGF, la dotation d’intercommunalité est constituée d’enveloppes à répartir sur la base d’une dotation par habitant.
La principale mesure prise en 1999 a résidé dans l’attribution d’une DGF bonifiée à : - 38, 11 euros en moyenne par habitant pour les communautés d’agglomération ; - 76, 22 euros par habitant pour les communautés urbaines ;
- 26, 68 euros par habitant pour les communautés de communes optant pour la TPU.
En 2005, la dotation d’intercommunalité s’établissait à plus de 2 milliards d’euros et
d’une augmentation d’environ 15% du concours financier de l’Etat par rapport aux communes (Delannoy et al., 2004).
D’autre part, la loi de 1999 redéfinit également le coefficient d’intégration fiscale (CIF). Le CIF est un ratio qui rapporte les recettes fiscales propres de la communauté à la somme des recettes fiscales des communes et de la communauté elle-même. Il est utilisé dans le calcul des deux composantes de la DGF des communautés à fiscalité propre : dotation de base et dotation de péréquation. En effet, la DGF est calculée en fonction du rapport entre le CIF de la communauté concernée et le CIF moyen des communautés françaises. Comme le souligne Rocher (2006 : 38) : « plus une communauté est intégrée par rapport aux autres, plus sa dotation augmente ».
Pour de nombreux auteurs (Delannoy et al., 2004 : 78 ; Rocher, 2006 : 38 ; Buisson, 2005), ces incitations financières à la création des communautés sont l’une des deux explications principales du succès de l’intercommunalité. Si bien que l’on a parfois pu parler de communautés d’aubaine créées dans l’objectif principal de récupérer cette manne, quitte ensuite à la reverser aux communes membres par le biais de la dotation de solidarité communautaire ou des attributions de compensation (Buisson, 2005).
Le deuxième incitatif consiste à ne pas imposer aux élus locaux la création de la communauté mais à leur en laisser l’initiative. C’est aux communes qu’il revient de proposer le périmètre de la structure intercommunale. Le Préfet ne fait qu’entériner le projet en le soumettant au vote des communes pour adoption ou rejet à la majorité qualifiée. La libre définition des périmètres est une des raisons du succès de la loi Chevènement dans la mesure où elle permet d’intégrer les logiques politiques et administratives locales et donc de s’assurer du concours des élus (Delannoy et al., 2004 : 79).
La loi du 12 Juillet 1999 a conduit à un développement spectaculaire du nombre d’institution de coopération intercommunale, rendant visible le succès de la loi. Mais lorsque que l’on s’intéresse aux effets de la création des communautés sur la réalisation d’économies d’échelles et l’amélioration des conditions administratives de gestion des affaires locales, l’évidence du succès laisse place à l’ambiguïté.