ÂMBITO SUBJETIVO DE APLICAÇÃO DO CÓDIGO

3.1. Âmbito subjetivo de aplicação do Código (e dos seus princípios): aplicação aos órgãos da Administração

O primeiro recorte subjetivo do âmbito de aplicação do novo Código resulta da utilização de critérios que não poderiam estar mais simplificados.

Distingue o artigo 2.º tão só entre, por um lado, (i) os órgãos da Administração Pública – tomada esta no seu sentido subjetivo ou orgânico estrito ou clássico, com inclusão apenas do

Estado-administração, das Regiões Autónomas (Governos regionais, enquanto órgãos administrativos de topo e respetivas administrações públicas), das autarquias locais, das entidades administrativas independentes e dos institutos públicos e associações públicas (cf. n.º 4 do art.º 2.º) –, e, por outro lado, (ii) todas as demais entidades de qualquer natureza [relativamente às quais erige, in fine, como critérios objetivos de aplicação do Código a este universo restante, o traduzir-se a respetiva conduta (iia) no exercício de poderes públicos ou (iib) o ser ela (conduta) regulada, de modo específico, por disposições de direito

administrativo].

A partir do muito elementar âmbito subjetivo de aplicação que se acaba de retratar, extrai-se da leitura conjugada dos n.ºs 1 e 2 do atual art.º 2.º a subordinação por regra dos órgãos da Administração Pública a todo o Código, sempre que a atividade por si desenvolvida se deva expressar, como é norma, através das formas próprias do direito administrativo, que são, classicamente, o regulamento administrativo e o ato administrativo (e ainda o contrato administrativo, só que hoje regulado pelo CCP, e já não pelo CPA).

Não são, porém, já se viu, todas as atuações de órgãos da Administração Pública que estão sujeitas ao regime do CPA. Aliás, o Código di-lo por várias formas, a mais inequívoca das quais no n.° 3 do art.º 2.°, quando manda aplicar tão só (i) a Parte II, ou seja, o bloco das normas organizativas (funcionamento dos órgãos colegiais, competência dos órgãos, delegação de poderes e resolução de conflitos de atribuições e competências) e (ii) os princípios gerais da atividade administrativa (Parte I) e demais normas do Código que concretizam preceitos constitucionais, quando a atividade desenvolvida seja meramente técnica ou de gestão privada. O mesmo é dizer, a contrario, que as atuações desses órgãos estão sujeitas globalmente a procedimento administrativo (ao Código no seu todo) quando se desenvolvam nos domínios da gestão pública.

Por outras palavras, e visto agora do ângulo oposto, quando a atividade da Administração Pública (leia-se, da Administração Pública clássica, integrada apenas pelas pessoas coletivas públicas) se não exteriorize através de quaisquer formas jurídicas, mas tão só de acções materiais (gestão técnica), ou então quando – e sempre que a lei o autorize – se manifeste por intermédio de formas jurídicas de direito privado (gestão privada), apenas se lhes não aplicarão as disposições relativas ao procedimento e à atividade administrativa (grosso modo, as Partes III e IV do Código).

3.2. Extensão do Código a órgãos públicos não abrangidos na Administração

Quanto aos órgãos públicos integrados em complexos orgânicos reconduzíveis a outros poderes e funções estaduais (designadamente o Presidente da República, a Assembleia da República, os tribunais e os órgãos de autogoverno das magistraturas), e que eram objeto no anterior Código de uma específica previsão na parte final do anterior n.º 1 do art.º 2.º (que os sujeitava também às respetivas disposições toda a vez que praticassem «atos em matéria administrativa» no «desenvolvimento de funções materialmente administrativas»), subsumem-se hoje tais instâncias e atos na mais genérica previsão do atual n.º 1 do art.º 2.º (conduta de «quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, adotada no exercício de poderes públicos ou regulada de modo específico por disposições de direito administrativo»).

Como resulta pois à saciedade do n.º 1 do art.º 2.º, o Código aplica-se noutros domínios, e a outras entidades que não integram o conceito de Administração Pública do seu n.° 4, desde logo a outros órgãos ou poderes do Estado (como os políticos, os legislativos, os judiciais e os órgãos constitucionais auxiliares), os quais, desempenhando primordialmente funções não administrativas — e sendo, portanto, estruturados em razão da sua outra vocação principal —, estão também incumbidos acessória ou secundariamente de tarefas administrativas, na realização das quais são chamados a praticar atos e a elaborar regulamentos (assim como a celebrar contratos administrativos), de que sobressaem (por serem praticamente comuns a todos eles) os respeitantes aos meios pessoais, materiais e financeiros postos ao seu dispor, às suas tarefas “domésticas”, digamos assim.

Revelava-o explicitamente, no Código anterior, a parte final do seu n.° 1, ao mandar aplicar as suas disposições “aos atos em matéria administrativa de órgãos do Estado não integrados na Administração Pública”, os quais ficavam também sujeitos à exigência e sequência do procedimento administrativo, em solução similar à já de há muito adotada, para efeitos contenciosos, no primeiro Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) – tendo assim o CPA de 91 fechado o edifício do Estado de Direito Constitucional com a sujeição de todos os poderes do Estado (com funções administrativas) à Lei e ao Direito.

E continua essa solução – a da sujeição também dos atos praticados em matéria administrativa por esses órgãos no âmbito do exercício de funções materialmente administrativas à grande maioria das disposições do diploma – a ser adotada no novo Código, só que agora diluída na amplíssima previsão do atual n.º 1 do art.º 2.º.

Refira-se, desde logo, que estes órgãos públicos, por não serem órgãos administrativos, não se sujeitarão por princípio às disposições organizativas constantes da Parte II do Código.

Note-se ainda que abrange também a previsão do n.º 1 do art.º 2.º, para além dos atos (materialmente) administrativos, os regulamentos, exceto quando se trate daquelas questões a que chamamos “domésticas”, pois não nos parece que seja de lhes aplicar nomeadamente a disciplina dos arts. 97.° a 101.º e 135.º a 147.º — embora os consideremos sujeitos aos princípios gerais do art.º 3.° e segs., pelo menos aos do n.° 2 do art.º 266.° da Constituição.

Se, porém, os restantes Poderes do Estado dispusessem de competência regulamentar geral em determinadas matérias administrativas, então já os consideraríamos sujeitos, aí, à disciplina das partes I, III e IV do Código.

As questões que se levantam não ficam por aqui. Embora se apliquem também a estes regulamentos e atos, desde logo, as disposições do Código que contêm princípios gerais da atividade administrativa (ou que concretizam preceitos constitucionais), haverá que descontar por vezes nessa aplicação, e para além das normas de caráter orgânico (excluídas por força da aplicação conjugado dos n.ºs 1 e 2 do art.º 2.º), também as normas de trâmite que resultariam inconciliáveis com o estatuto ou natureza principal desses outros Poderes, como acontece, nomeadamente, com as disposições do Código que se refiram à particular fisionomia dos órgãos administrativos ou às regras sobre a convocatória das suas reuniões, etc., naqueles casos em que as leis orgânicas desses Poderes disponham diversamente.

Em suma: descontadas algumas particularidades orgânicas e formais, estes atos, regulamentos e contratos têm os regimes procedimentais e substantivos estabelecidos no Código para os correspondentes atos jurídico-administrativos da Administração Pública.

Interessa ainda notar que, muitas vezes, às competências materialmente administrativas referidas nos diversos diplomas citados correspondem, nos termos da lei vigente, procedimentos especiais. Nesse caso, é evidente que a regra do n.° 1 do art.º 2.° deveria ser conciliada com a do respetivo n.° 5.

Passando agora à análise dos concretos órgãos do Estado não integrados na Administração Pública, apresentam obviamente essa natureza os órgãos não administrativos das Regiões Autónomas, ou seja, as Assembleias Legislativas Regionais e os respetivos Presidentes — bem como outros órgãos que os coadjuvam quanto ao desempenho de funções admnistrativas.

Para além desses, são ainda órgãos não administrativos do Estado, para estes efeitos de sujeição às disposições do Código relativas aos princípios gerais, ao procedimento e à atividade administrativa (referimos apenas os diplomas de base, sem menção das alterações que lhes têm sido introduzidas):

— o Presidente da República (Lei n.° 7/96, de 29.II. e Decreto-Lei n.° 28-A/96, de 4.IV);

— o Conselho de Estado (art.ºs 141.º a 146.º CRP e Lei n.º 31/84, de 06.IX);

— a Assembleia da República, o seu Presidente e o respetivo Conselho Permanente (ver, quanto a este, a Resolução da Assembleia da República n.° 12/91, de 15.IV); — os Tribunais (Lei n.º 62/2013, de 26.VIII), o Tribunal de Contas (Lei n.º 98/97, de 26.VIII), o Tribunal Constitucional (Lei n.° 28/82, de 15.XI), assim como os respetivos presidentes, e ainda os Julgados de Paz (Lei n.º 78/2001, de 13.VII).

Neste âmbito importa distinguir, dentro dos órgãos independentes do Estado, entre por um lado os órgãos auxiliares constitucionais ou político-constitucionais, e por outro lado os órgãos também despersonalizados “que exerçam funções administrativas a título principal”: enquanto os primeiros, não obstante poderem inclusive desenvolver essencialmente uma atividade materialmente administrativa (como terá de ser considerada, por exemplo, a de gestão e disciplina das diversas magistraturas), se enquadram noutros poderes e funções do Estado que não o poder executivo e a função administrativa, os segundos já terão caráter administrativo, integrando a Administração Pública na qualidade de «entidades administrativas independentes».

Como órgão constitucional auxiliar – mais precisamente, como complexo orgânico com tal configuração – teremos desde logo a Procuradoria-Geral da República (art.º 220.º CRP e Lei n.° 47/86, de 15.X). Incontroversa é também a qualificação como órgãos constitucionais auxiliares ou

político-constitucionais do Conselho Económico e Social, do Conselho Superior de Defesa

Nacional, do Conselho Superior da Magistratura e do Conselho Superior do Ministério Público; e a este rol também se reconduzirão, sem hesitações de maior (e não obstante não terem expresso assento constitucional), o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o Conselho de Acompanhamento do Julgados de Paz e o Conselho dos Oficiais de Justiça.

Acrescentaremos por conseguinte ao rol de órgãos não administrativos do Estado sujeitos à maioria das disposições do Código:

— o Conselho Económico e Social (art.º 92.º CRP, Lei n.° 108/91, de 17.VIII e DL n.° 90/92, de 21.V),

— o Conselho Superior de Defesa Nacional (art.º 274.º CRP e Lei Orgânica no 1- B/2009, de 7.VII);

— o Conselho Superior da Magistratura (art.º 218.º CRP e Lei n.º 36/2007, de 14.VIII);

— o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (artigos 57º a 73º do ETAF);

— o Conselho Superior do Ministério Público (art.º 220.º, n.º 2 CRP e Lei n.° 47/86, de 15.X);

— o Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz (Lei n.º 78/2001, de 13.VII); — o Conselho dos Oficiais de Justiça (DL n.° 343/99, de 26.VIII).