A bacia hidrográfica como unidade de gestão

Não há um conceito legal de bacia hidrográfica, mas do ponto de vista da hidrologia compreende a “área de drenagem de um curso d’água ou lago”.86

O reconhecimento da bacia hidrográfica como unidade de gestão, decorre de imperativo ecológico; não se pode pensar no gerenciamento de um corpo d’água, sem considerá-lo em sua totalidade. Qualquer ação antrópica executada na nascente de um rio pode repercutir até a sua foz, e a inadequada utilização de um curso d’água gera sempre externalidades87 que comprometem o uso múltiplo das águas pelos usuários localizados a jusante.

Por isso mesmo, não é possível uma gestão eficiente dos recursos hídricos feita de forma fragmentária. Contudo, a exigência de que a bacia

85 _{CAUBET, C. G. A nova legislação dos recursos hídricos no Brasil (...). Op. cit. p. 253.}

86 _{DNAEE-Departamento de Águas e Energia Elétrica. Glossário de termos Hidrológicos. Brasília, 1996, nº 66.} 87 _{Segundo Fisher e Dornbush, “uma externalidade surge sempre que a produção ou o consumo de um bem tem} efeitos paralelos sobre os consumidores ou produtores envolvidos, efeitos estes que não são refletidos nos preços de mercado”. Apud. COMUNE, A. Meio Ambiente, Economia e Economistas: uma breve discussão. (in) MAY, P. H. e MOTTA, R. S. da (Org.) Valorando a Natureza: Análise econômica para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1994, p.50.

hidrográfica seja considerada como unidade territorial na sua gestão esbarra em empecilhos de ordem política; na medida em que a definição dos limites dos municípios e Estados não observa, em regra, tais peculiaridades geográficas. Acresça-se o fato de que freqüentemente, os problemas de recursos hídricos estão associados a questões pertinentes ao desenvolvimento regional e deficiências institucionais, que demandam soluções políticas, mais do que técnicas.

Ou seja, embora a bacia hidrográfica deva ser uma referência indispensável na gestão dos recursos hídricos, não se pode ignorar que o gerenciamento integrado e eficaz pressupõe, também, uma articulação entre as diversas instâncias políticas e institucionais ligadas à bacia, ainda que de esferas diferentes, ou mesmo de unidades políticas distintas.

Por isso mesmo, compatibilizar uma gestão administrativa de bacias hidrográficas que atravessam inúmeros municípios e Estados, é um desafio que esbarra, quase sempre, em conflitos de competência e falta de entrosamento dos órgãos envolvidos, mesmo porque o gerenciamento dos recursos hídricos deve estar integrado à gestão do meio ambiente, o que pressupõe uma interação entre vários órgãos de diferentes instâncias governamentais.

Essa perspectiva de um gerenciamento intermunicipal e, em alguns casos interestadual, dos recursos hídricos pode também ser a base para o redimensionamento da gestão ambiental e também de outras políticas públicas. Com efeito, já se percebe em alguns Estados, um esforço para adequar a estrutura do Ministério Público e do Poder Judiciário com vistas à atuação por bacia hidrográfica, ou por ecossistema; nesse sentido, a experiência do Estado de Minas Gerais, que implantou pioneiramente a primeira Promotoria de Justiça por bacia hidrográfica (“Promotoria de Justiça da bacia Hidrográfica do Rio São Francisco”), motivou outros Estados (Bahia, Alagoas, Pernambuco, Sergipe, Goiás e Distrito Federal) que estão adotando o modelo utilizado com sucesso em Minas Gerais.88

88 _{De acordo com o Coordenador-Geral das Promotorias de Justiça de Meio Ambiente da Bacia do Rio São} Francisco, Luciano L. B. Martins, a adoção do modelo utilizado em Minas Gerais permite a) a especialização técnica e jurídica dos Promotores de Justiça de Meio Ambiente; b) a uniformização da atuação das diversas Promotorias de Justiça envolvidas na questão ambiental da bacia hidrográfica; c) a atuação conjunta dos

Também na esfera administrativa, a articulação entre os diversos atores envolvidos no gerenciamento dos recursos hídricos, embora incipiente, tende a amadurecer com o fortalecimento dos Comitês de Bacia Hidrográfica.

Outra limitação à adoção da bacia hidrográfica como unidade de gestão está relacionada à dimensão dessas bacias em nosso país, que envolvem países circunvizinhos89 e abrangem territórios com acentuadas diferenciações sócio- culturais, sem contar que permanece em vigor a anacrônica classificação de rios em federais e estaduais. Por outro lado, os problemas que repercutem negativamente nos recursos hídricos, muitas vezes, têm sua origem em decisões políticas tomadas fora dos limites da bacia hidrográfica; ou seja, a falta de uma tradição federativa impôs-nos uma sistemática de administração, de difícil compatibilização com o gerenciamento por bacia hidrográfica; por isso mesmo em determinadas regiões, a adoção da bacia hidrográfica como unidade de gestão, pode mesmo não ser a solução mais apropriada.

Após analisar a experiência cearense no Vale do Curu, que considera como uma “bacia social”,90 _{Karin Kemper observa que “a experiência recente no}

Ceará sugere que a bacia hidrográfica, enquanto unidade de gestão ou de análise,

diversos Promotores de Justiça em um mesmo inquérito ou ação civil, sem ferir o princípio do promotor natural; d) a instauração de inquéritos civis ‘guarda-chuva’ para apurar fatos ambientais de interesse de várias Comarcas, em que as informações coligidas e provas técnicas podem ser utilizadas por todos os órgãos de execução; e) a celebração de termos de ajustamento de conduta tendo como referência toda a extensão da bacia hidrográfica e f) a criação de uma estrutura própria para cada região ou sub-bacia, descentralizando a organização do Ministério Público”. In: SOARES JUNIOR, Jarbas. A atuação do Ministério Público por bacia hidrográfica e a experiência mineira. In: BENJAMIN, Antonio H. (Org.) Direito, água e vida. Vol. 1. São Paulo: Imprensa

Oficial, 2003. p. 583.

89 _{Os problemas associados à gestão de bacias hidrográficos como a Bacia do Prata e a Bacia Amazônica, que} envolvem interesses de vários países, exigem respostas específicas que devem ser buscadas no Direito Internacional Público. Sobre essa temática, ver CAUBET, C. G. As grandes manobras de Itaipu. Energia, Diplomacia e Direito na Bacia do Prata. São Paulo: Editora Acadêmica, 1989. 385 p.

90 _{De acordo com a autora, a bacia social é menor que a bacia hidrográfica e, por isso mesmo, melhor percebida,} como unidade, pelos atores que partilham preocupações econômicas e sociais comuns. In: KEMPER, Karin E.

O custo da água gratuita: Alocação e uso dos recursos hídricos no vale do Curu, Ceará, Nordeste brasileiro. Porto Alegre: Associação Brasileira de Recursos Hídricos, 1997, p. 27.

pode ser uma escolha equivocada”.91 _{Como alternativa Kemper, apoiando-se em} Hjort-af-Ornäs e Strömquist, pondera:

“O uso do conceito de bacia social como ponto de partida permite que sejam levados em consideração os interesses dos atores locais e que os seus interesse e incentivos sejam relacionados ao ambiente natural. Essa abordagem facilita a análise das relações entre os sistemas sócio-econômicos e naturais e aumenta as chances para que sejam criados arranjos institucionais que visem a gestão do meio ambiente”.92

Qualquer que seja a dimensão da bacia a ser gerida é fundamental que compreenda a área de drenagem de um corpo hídrico e que os atores envolvidos nessa atividade tenham interesses sociais comuns.