A base formativa do welfare state: ideias de proteção social

Desde final do século XIX, os esforços para expandir o envolvimento dos governos com bem-estar público já estavam em andamento. Na Europa, o movimento trabalhista e os políticos liberais e socialistas integraram as vozes em prol da expansão da provisão de bem-estar social pelo Estado, proporcionando diferentes modelos de welfare. Nos Estados Unidos da América,

17 _{Belloc (2017, p. 43) definiu o “Estado servil” como uma condição da sociedade em que a massa do povo, embora}

gozando de um mínimo de “segurança e suficiência” econômica, é “permanentemente desapropriada dos meios de produção” em consequência da assistência estatal.

as pensões para um grande número de veteranos da Guerra Civil já eram custeadas pelo Estado; somaram-se ainda a implementação de políticas do governo com foco na melhoria das condições de trabalho e a proteção de grupos vulneráveis à exploração econômica (MIDGLEY, 1995). A crise econômica de 1929 praticamente impulsionou a organização do welfare estadunidense. Essas atividades lançaram as bases para a expansão do envolvimento do Estado na assistência social que ocorreu durante grande parte do século XX.

Na maior parte da Europa (especialmente nos países do centro europeu) e da América do Norte, o envolvimento dos governos em cuidados de saúde, educação, segurança de renda, habitação e serviços sociais comunitários e familiares aumentaram rapidamente. A América Latina também iniciou seu processo de organização dos welfare, seguindo uma lógica desenvolvimentista à guisa do processo de modernização das trocas de produção, na visão centro-periferia. Apesar da oposição dos mais tradicionais, a institucionalização do welfare state nas décadas seguintes parecia irreversível. Segundo Pierson (1996a), a base formativa do welfare state europeu se consolidou até o ano de 1914 na maioria dos países do centro da Europa, com exceção da Inglaterra, que reformulou as políticas sociais de bem-estar em meados do século XX.

Para o autor, três marcos conceituais são considerados no núcleo formativo de um Estado do bem-estar social: a introdução da Seguridade Social, momento em que o Estado assume o compromisso público de atuar em casos de perda da capacidade do indivíduo de gerar renda (desemprego, discapacidades, velhice, por exemplo); a introdução do sufrágio masculino, ampliando-se os critérios arcaicos de participação política, independentemente da condição de assistência social do Estado; a contrapartida material do Estado, firmada no compromisso de manter reservas para o gasto social público. Esses marcos conformam um núcleo de bem-estar, paradigma das políticas sociais estabelecidas do final do século XIX para o XX, sob o aspecto da responsabilidade pública pelo bem-estar19.

A ideia de cidadania tem origem no campo dos direitos civis, correspondentes à garantia de igualdade formal e de liberdade individual, com origem no século XVII, vindo a se consolidar no século seguinte. Para Marshall (1965), os direitos civis equivalem à primeira dimensão da cidadania; esta seria ampliada para uma nova dimensão apenas no final do século XIX, com o sufrágio universal. Com a cidadania política, o welfare state experimentou uma ampliação importante dos direitos, contudo, recordemos que muito se manteve apenas no

19 _{Ressaltamos que nos modelos históricos de welfare state nem sempre os elementos constitutivos são instituídos}

ao mesmo tempo ou partilham do mesmo arranjo institucional. São, em regra, referências que orientam na compreensão dos diferentes arranjos de bem-estar social.

campo formal; muitas restrições foram mantidas, a exemplo do direito básico de trabalhar, ainda fortemente regulado pelo Estado para o exercício de profissões ordinárias. Na prática, os direitos civis só eram realidade palpável para o grupo social que detinham certo poder econômico (HUNT, 2007).

Quando as propostas de welfare state passaram a integrar as agendas políticas da Europa, na Inglaterra o elemento civil já havia sido afirmado; os demais direitos – políticos e sociais – seguiram uma construção gradativa (MARSHALL, 1965). A cidadania civil inglesa surgiu como resposta ao novo modo de produção e organização social, que exigiu o reconhecimento prévio de direitos necessários para o desenvolvimento social e econômico20_.

Ramos (2004, p. 553) enfatiza que o “espaço público” do final do século XIX acabou exigindo certa equivalência aos que dele eram consentidos participar; ou seja, era exigido um “tipo moral e social homogêneo” que legitimaria a pretensão universalista liberal, especialmente aquela que propunha atualizar o projeto de modernidade em pleno vapor na Europa central21. O reconhecimento da cidadania civil, por si só, não foi suficiente, e a ampliação das possibilidades de participação dos indivíduos se estendeu à dimensão política.

Com a concepção da cidadania política, tivemos a outorga do sufrágio primeiro para as pessoas do sexo masculino, independentemente da assistência pública recebida do Estado e em um segundo momento, também para as mulheres, aproximando-se assim, os pobres (homens e mulheres) de uma ideia de igualdade possível no espaço institucional. Saes (2001) destaca, contudo, que o aval da universalização da cidadania política para o processo de desenvolvimento do capitalismo numa formação social teve forte influência da dimensão especificamente econômica desse processo, ou seja, precisamos investigar as bases que levaram à ampliação do direito para além das propostas do bem-estar social.

Em outras palavras, abolir as restrições ao exercício da cidadania política significou a expansão do projeto de modernidade, que concentrou, na dobra do século XIX para o XX, inovações importantes para os welfare states. Nesse período, deu-se a legitimação do sindicalismo e a extensão do direito de voto à classe operária; vejamos também que a institucionalização dos conflitos e o sufrágio universal podem ser localizados na Europa

20 _{No setor econômico, o direito civil básico é o direito a trabalhar, isto é, o de seguir a ocupação de seu gosto no}

lugar de escolha, sujeito apenas à legítima exigência do treinamento técnico preliminar. Esse direito tinha sido negado pelo costume e pelo uso do aprendizado como instrumento de exclusão em vez de recrutamento (MARSHALL, 2002).

21 _{Politicamente, durante quase todo o transcorrer do século XIX, o acesso ao sistema de decisões esteve fechado}

aos grupos de trabalhadores; a legitimação da participação política e sindical da classe ocorreu quando a industrialização se encontrava relativamente avançada, e os trabalhadores já constituíam amplos setores da população. Correlatamente, o Estado esteve praticamente ausente do processo de industrialização e das questões sociais; na área trabalhista, sua intervenção foi geralmente de natureza antissindical (RODRIGUES, 2009a).

Ocidental por volta do início do século XX – nos EUA, na década de 1830, apenas os homens brancos tinham direito ao sufrágio. Tais mudanças marcaram o processo de modernização22 social que, em termos gerais, pressupôs “la racionalización de la autoridad política; la diferenciación de estructuras políticas; la participación de las masas en la política” (HUNTINGTON, 1996 apud GARCIA JURADO, 2003, p. 20), modificando também o campo das políticas sociais.

A participação política se deu de forma gradual, de “las élites sociales; después, se incorporan las clases medias y, por último, se dá la incursión de las masas” (HUNTINGTON, 1996 apud GARCIA JURADO, 2003, p. 21), protagonistas das políticas de bem-estar social do contexto das democracias capitalistas. Para o autor, a modernização conservou seus aspectos negativos, já que, no trânsito das sociedades tradicionais para as modernas, a extensão universal dos direitos políticos representou a abertura dos canais de participação popular, mas com pouca efetividade na participação política.

Em meados do século XX, a cidadania passou por outro processo de extensão, somando- se às dimensões civil e política a dimensão social, a partir da institucionalização dos direitos sociais. O conceito central na explicação de Marshall (1965) é que a origem e o desenvolvimento do Estado do bem-estar social fazem parte de um processo definido, fundamentalmente, pela evolução lógica e natural da ordem social em si mesma. Tal processo é realizado pela ação política, condicionada a um processo de autodesenvolvimento da política social no qual os atores sociais são submissos. Numa estreita relação do Estado de bem-estar com o capitalismo, focando no sistema econômico e social.

Cidadania e classe social são a fonte intelectual da explicação na qual se baseia a ideia de ampliação progressiva da noção de cidadania. Para Marshall (1965), a noção de cidadania compreende três tipos de direitos: civis, políticos e sociais. A evolução de cada dimensão dos direitos é explicada pela universalização, isto é, a ampliação progressiva das camadas sociais que a eles tinham acesso. A origem das “políticas igualitárias do século XX” segue a trajetória da história, na qual o escopo dos direitos alarga-se progressivamente. Segundo Marshall (1965, p. 97), o uso da expressão Estado de bem-estar social designa uma “nova entidade com elementos já conhecidos”.

O terceiro elemento constitutivo do Estado de bem-estar corresponde aos gastos públicos em programas sociais, utilizados como indicador de desenvolvimento. A partir do

22 _{Para Huntington, modernização é diferente da ocidentalização. A importância atribuída a essa diferenciação está}

em sopesar a ideia do fenômeno global da ocidentalização, um fenômeno de uniformidade cultural encabeçado pelo ocidente e que é mais amplo que a própria modernização (GARCIA JURADO, 2003).

século XX, juntamente com outros indicadores23, essa variável irá balizar as mudanças dos welfare states contemporâneos, desde pontos de vistas diferentes, por exemplo24_{, em Titmuss}

(1965) e Esping-Andersen (1990).

Os três elementos – a Seguridade Social, a cidadania política e os gastos sociais –, ora isoladamente, ora em conjunto, compõem o núcleo formativo e paradigmático do welfare state (PIERSON, 1996a), representando o escopo das ideias de bem-estar social do século XIX que, em um processo “evolutivo” (KERSTENETZKY, 2012), incorpora outras dimensões de bem- estar social para os séculos seguintes.

Para nós, as políticas que antecedem a fase formativa do welfare, especialmente as inglesas, possuem sentido diferente do bem-estar social pretendido para o século seguinte. São políticas que expressam a visão do Estado descapacitado para lidar com as condições de pobreza e miséria e cuja atavia, por séculos, o levou a destinar aos mais necessitados diversas intervenções de segregação e exclusão social. Tais ações, estigamatizadoras por natureza, indicaram a necessidade de o Estado pensar o campo institucional e normativo de maneira distinta daquela das velhas fórmulas de combate à pobreza.

Do passado, as velhas políticas disciplinadoras. O legado, os modelos de bem-estar social forjados desde os contextos das lutas da classe trabalhadora, davam espaço para a origem do Estado social do século XX, que surgia não por uma ruptura radical com o Estado liberal, até porque esse não foi um processo contínuo na Europa, tampouco nas outras regiões do mundo. No século XX, testemunhamos a organização de Estado social capitalista, a partir da mudança de perspectiva do próprio Estado, que já não se reportava aos princípios liberais conservadores e seguia os rumos dos princípios sociais e democráticos. Vale lembrar que o Estado social que surgiu nesse novo contexto ainda carecia de amadurecimento das instituições, inclusive para dar sustentação ao welfare state para os anos seguintes. Logicamente, o seu caráter mais social se deu com a assunção de investimento em políticas sociais (MARTÍNEZ DE PISÓN, 1998), ou seja, com a responsabilidade pública pelo bem-estar.

Ainda segundo Martínez de Pisón (1998, p. 64, tradução nossa), as políticas sociais surgem gradualmente, diferenciando-se de país para país, dependendo dos “movimentos de organização e pressão da classe trabalhadora e do grau de desenvolvimento das forças produtivas e das correlações e das composições de força no âmbito do Estado”. No final do

23 _{Em uma análise sobre os diferentes sistemas de bem-estar social, Kerstenetzky (2012) correlaciona dezenove}

indicadores sociais para Estados Unidos, Alemanha e Dinamarca (países representativos de regimes de welfare

states) (ESPING-ANDERSEN, 1990).

24 _{Ambos os autores produziram tipologias de seguridade social e do Estado de bem-estar social, partindo de}

século XIX, desde o campo das políticas sociais, inicia-se a conformação do Estado do bem- estar social, o que se convencionou chamar welfare state (PIERSON, 1996a), mas sua expansão como será visto, “situa-se na passagem do capitalismo concorrencial para o monopolista”, no pós-segunda guerra (BOSCHETTI, 2003, p. 47).

As mudanças dos paradigmas das políticas sociais são sintetizadas sob três aspectos: com a institucionalização da Seguridade Social, na Alemanha, fundada, basicamente, no contrato de trabalho; com a ampliação da concepção de cidadania (MARSHALL, 1967) para outras dimensões ou esferas de direitos sociais; com a mudança do paradigma, da pobreza como causa individual para o reconhecimento de problemas estruturais que levam ao surgimento de causas de pobreza ou de aprofundamento das causas de pobreza existentes.

Seguindo a lógica de Pierson (1996a), as inovações da fase formativa e as mudanças introduzidas na fase de consolidação das ideias de bem-estar social levam o welfare state a experimentar uma idade de ouro, ou golden age, que vai de 1940 até meados de 1970, marcada por intensa expansão das instituições e da área geográfica de incidência de arranjos de bem- estar social. Nesse sentido, exemplificamos a fase de consolidação do welfare state com dois modelos paradigmáticos, o modelo dos Estados Unidos da América, ou New Deal (1933-1937), e o modelo de welfare state desenhado pela Suécia, ou a Aliança Red-Green. Ambos representam um conjunto de intervenções balizadoras de arranjos de bem-estar social contemporâneos, sobre os quais dedicamos um espaço descritivo neste estudo.