A Construção da Participação Comunitária 115

Historicamente, podemos situar nos anos 1960 e 1970 o embrião da valorização e promoção da democracia participativa. Um pouco por todo o mundo, diversos movimen- tos sociais, entre os quais os movimentos de direitos humanos, os movimentos de mulhe- res, os movimentos ambientais e outros, vieram impulsionar a dinâmica da abordagem democracia participativa nos sistemas sociais e políticos (Ife & Tesoriero, 2008, p. 302).

De que falamos de participação? Vejamos. De acordo com Dicionário da Língua Portuguesa (2014), a participação é o ato ou efeito de participar, também entendido como envolvimento em determinada atividade, ou seja, alguém que participa ativamente em algo. Da mesma forma Merriam Webster refere em Oxford English Dictionary que a par- ticipação é o ato de juntar com os outros em fazer algo concreto. Assim sendo, a partici- pação pode ser “entendida como uma ação realizada no sentido de alcançar resultados desejados” (Zimmerman citado por Pinto, C., 2013). Subjaz nesta primeira apreciação que ao falar de participação no desenvolvimento comunitário, implica considerar, por um lado, que uma “comunidade/cliente tem capacidade de decisão, acesso a informação e recursos relevantes, e tem possibilidade de escolher entre uma série de opções significa- tivas para si, [e por outro lado, que o controlo representa] a capacidade real ou percebida de influenciar decisões” (Pinto, C., 2013, p. 53). Por outras palavras, participar é “fazer parte de”. Não é de admirar que, segundo Pinto, C. (2013), uma das formas de participa- ção que mais esperada no desenvolvimento comunitário seja uma participação com auto- nomia, efetiva e ativa enquanto ato de liberdade.

“nas sociedades do mundo ocidental, a participação é um valor social e um modelo ideal para a tomada de decisão democrática sobre todos os aspetos da vida cole- tiva, razão pela qual se considera que todas as organizações sociais, económicas e políticas, incluindo a família, a escola, os locais de trabalho e as instituições políticas, devem adotar na prática a democracia participativa para gestão de todas as suas atividades” (Silva, C., 2004, p. 20).

Embora, em termos estritos, a maioria dos autores, tais como Dominique Martin (1994), Hickey & Mohan (2005), Mohan & Stokke (2000), e outros, definem a participa- ção como um processo de “organização” da autonomia individual dentro de um grupo e ou sistema socio-organizacional, na verdade, não existe uma definição consensual ou única de participação (Silva, C., 2004). Nos últimos tempos, este conceito tem vindo a estar associado a outros conceitos e práticas organizacionais, tais como o de empower-

ment ou de trabalho em grupo ou equipa (Silva, C., 2004, p. 18).

De acordo com Hickey & Mohan (2005), Dachler & Wilpert (1978), Martin (1994), Hardy & Leiba (1994), Geary & Sisson (1994), entre outros, a problemática da participação focaliza questões micro e macrossociais, salientando os seguintes enfoques: a) motivação individual; b) capacidade de liderança; c) dinâmica de grupos; d) diferentes fatores organizacionais; e) as estruturas sociopolíticas que se desenvolvem inter e intra socialmente. Assim, para os autores, “é importante interrogarmo-nos sobre o seu signifi- cado e de que forma é que essa participação tem sido implementada e por que motivos ou razões fundamentais se deve privilegiar a participação dos membros e o seu envolvimento mais direto e ou ativo ao nível dos processos” (Silva, C., 2004, p. 19), quer a nível orga- nizacional, quer no plano social.

Ainda de acordo com Silva, C. (2004), embora delimitada numa abordagem do campo organizacional, a participação pode ser definida como um processo de influência na partilha das decisões, como um sinónimo de codecisão ou apenas como a tradução de um determinado grau de envolvimento do trabalhador nas decisões (Silva, C., 2004, p. 21). Escudado nas teses de Martin (1994), Chisholm & Vansina (1993), Dachler & Wil- pert (1978), Geary & Sisson (1994) e outros, o autor argumenta ainda que a participação

“não é apenas o produto de um processo histórico (ou seja, uma consequência de mudan- ças a nível societal, político e económico), mas também, em si mesma, um processo (exis- tente em cada local de trabalho) e cuja forma e conteúdo apresentam formulações e re- formulações continuas” (Silva, C., 2004, p. 42).

Parafraseando Martin (1994), Chisholm & Vansina (1993), Dachler & Wilpert (1978), a participação é

“uma filosofia de gestão organizacional cujo objetivo radica no envolvimento dos trabalhadores nas decisões, sendo a tomada de decisão participativa perspetivada como uma resultante de estruturas e processos de organização da autonomia indi- vidual no contexto da responsabilidade coletiva, em relação estreita com a influ- ência no sistema organizacional, enquanto um todo” (Silva, C., 2004, p. 21).

Entende-se, assim, na linha de Martin (1994), Chisholm & Vansina (1993), Da- chler & Wilpert (1978), Geary & Sisson (1994), entre outros, que existe uma “forma ideal e fundamental de participação que consiste no envolvimento imediato e pessoal dos mem- bros de uma organização na tomada de decisão” (Silva, C., 2004, p. 20), que pode ser traduzida como uma participação direta. Assim sendo, parafraseando Chisholm & Van- sina (1993), Dachler & Wilpert (1978) e outros, equaciona-se em oposição uma partici- pação dita indireta, que pode ser considerada como “o envolvimento mediato dos mem- bros da organização na tomada decisão, através de alguma forma de representação, que pode ser considerada como a materialização de um compromisso entre a democracia e os acordos sociais” (Silva, C., 2004, p. 20).

Todavia, quando olharmos para outros domínios, tais como as perspetivas próxi- mas da área da ciência política e do desenvolvimento comunitário, podemos encontrar autores que sugerem outros tipos ou formas de participação. Referimos por exemplo os tipos ou formas de participação sugerido por Pretty (1995), citados por Cornwall (referido por Jones & Kardan, 2013) e Arnstein (1969). A perspetiva desenvolvida por Pretty, os tipos ou as formas de participação assumem o seu nome, sendo conhecidos como Pretty´s

guintes: 1) Participação Manipulada; 2) Participação Passiva; 3) Participação por Con- sulta; 4) Participação com incentivo material; 5) Participação Funcional; 6) Participação Interativa; 7) Auto Mobilização.

Tabela 5: Tipologia de Participação “Pretty”

Fonte: Adaptado de Cornwall (citado por Jones e Kardan (2013).

Os tipos ou formas de participação e suas características, descritas na tabela 5 acima, oferecem-nos uma visão sobre a pluralidade das definições de participação. Em termos estritos, esta tipologia de participação pode ser classificada em três grandes grupos de tipos de participação. Em primeiro lugar, identificamos uma participação manipulada e passiva, que é uma forma de participação que ocorre quando não há participação efetiva. Trata-se de uma situação em que as pessoas ou as comunidades são apenas consideradas como um objeto do desenvolvimento. Em segundo lugar, podemos identificar na tipologia Pretty (1995) uma participação consultiva que se aproxima à forma de participação co- nhecida como uma participação indireta. Nesta forma de participação, as pessoas são en- volvidas no processo de tomada de decisão, mas possuem apenas um papel consultivo, pelo que as pessoas ainda não têm poderes para determinar o rumo dos assuntos em deli- beração. Em terceiro lugar e por último, podemos assinalar no modelo de Pretty (1995) as formas de participação direta ou participação interativa e auto mobilização. Neste nível de participação, as pessoas ou os membros da organização ou membros das comunidades

participam ativamente e tomam iniciativas e decisões sobre as atividades relevantes que afetam as suas vidas (Cornwall citado por Jones & Kardan, 2013).

Outras formas ou tipos de participação foram igualmente descritas por Arnstein (1969), também conhecidas como Arnstein´s ladder of citizen participation ou “partici- pação do cidadão de Arnstein”, que embora seja temporalmente distante, mas dada à ri- queza do seu conteúdo apresentamos aqui uma síntese, conforme o esquema descrito na Figura 4. Salientamos que Arnstein (1969) classifica também as formas de participação segundo três grupos. Em primeiro lugar, o autor assinala a forma de não participação (non-participation), onde inclui a participação pela consulta, informado, terapia e mani- pulação. Embora o autor considere como não participação quando não há participação efetiva, não exclui a designação de participação indireta ou democracia representativa.

Figura 4: Participação do Cidadão, segundo Arnstein

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Fonte: Adaptado do modelo do Arnstein citado por Jones & Kardan (2013) e por Ife & Tesoriero (2008, 299).

Para Arnstein (1969), a participação manipulada pode ser considerada como uma exploração, admitindo que nestas situações as pessoas sejam vítima do poder dominante. Na verdade, a forma de participação dita como democracia representativa é próxima da perspetiva de Pretty que referimos anteriormente como participação passiva. Assim, num processo de desenvolvimento, as pessoas desta forma de participação são apenas consi- deradas como um objeto passivo do próprio processo de desenvolvimento. Um segundo

parceria e colaboração, cuja operacionalização depende dos graus de tokenismo, ou seja, os graus de simbolismo da inclusão dos participantes. Por outras palavras, as pessoas desta forma de participação podem participar ativa ou diretamente nos processos de to- madas de decisão nos assuntos que os afetam, mas são membros que não são determinan- tes na tomada efetiva de decisão, sendo apenas complementares no desenvolvimento e na implementação. Em terceiro lugar, Arnstein (1969) sugere as formas de participação se- gundo o controlo de cidadão e por de delegação de poder ou participação por delegação. Para este autor, a forma de participação por delegação confere determinados graus de poder de decisão no cidadão. Este nível de participação é a mais esperada e desejada pela maior parte dos membros duma comunidade quando ocorrem atividades relacionadas com o desenvolvimento comunitário. Dito doutro modo, nesta forma de participação as pessoas que pertencem a uma organização ou os membros das comunidades têm poderes e responsabilidades para a tomada de decisão conjunta para iniciar um processo de de- senvolvimento nos moldes como desejam efetivamente concretizar. Em síntese, as tipo- logias de participação de Arnstein (1969) podem variar da manipulação por parte das autoridades, até à ocorrência do envolvimento dos cidadãos na tomado do controlo sobre as decisões que afetam suas vidas (Ife & Tesoriero, 2008, p. 299).

Não obstante as várias formas de participação que os autores propõem, verifica- mos que a maioria dos autores concordam com a existência de duas tipologias e que são a participação consultiva (consultive participation) e a participação por delegação (dele-

gative participation), e que fazem parte das formas de participação direta. Segundo Geary

& Sisson (1994), é necessário estabelecer uma distinção entre estas principais formas de participação direta. Para os autores, através da participação consultiva, os membros das organizações e/ou os membros das comunidades “são encorajados e até mesmo autoriza- dos, quer enquanto indivíduos, quer enquanto membro de um grupo, a dar a conhecer os seus pontos de vistas” (Silva, C., 2004, pp. 42-43). Por exemplo, os membros das orga- nizações e/ou os membros das comunidades, podem ser

“reunidos em pequenos grupos para encontros regulares, no sentido de discutir soluções para os problemas diagnosticados a nível do seu trabalho e ou das tarefas que lhes são inerentes [ou pertencem. Este tipo de participação considerado] não é um caso de empowerment direcionado para a ação, uma vez que não é concedido

aos membros o poder para implementar as soluções a que chegam” (Silva, C., 2004, pp. 42-43),

mas apenas lhes são permitidas oportunidades de dar recomendações ou sugestões rele- vantes.

Quanto à participação por delegação, Geary & Sisson (1994) sugerem que nesta forma de participação, a responsabilidade para implementar soluções é colocada nas mãos dos membros, detendo estes o controlo da organização. Por outras palavras, podemos dizer que esta modalidade de participação é definida e desenhada no interior do contexto organizacional. É o que ocorre, por exemplo, ao nível dos grupos de trabalho semiautó- nomos e no trabalho em equipa. Trata-se de uma forma mais desenvolvida de participação e no sentido mais puro do termo, na medida em que, os membros possuem a necessária autonomia quer no controlo e na gestão organizacional, quer na autogestão do seu traba- lho (Silva, C., 2004). Trata-se de uma forma de participação que se aproxima ao processo de empowerment para a ação e o tipo de participação que é mais esperada num processo de desenvolvimento comunitário.

A participação direta pode ser entendida também, como uma perspetiva que ins- trumentaliza o membro da organização ou o membro da comunidade para se aproveitar do seu saber-fazer, mas aquilo que observamos na realidade dos processos participativos, o que se apela é sobretudo a ideia de cooperação em vez de participação. Isto porque, segundo Teixeira (citado por Silva, C., 2004) “a participação tem de ser efetuada e vista com uma congruência organizacional, o que quer dizer que a participação não pode ser implementada numa lógica coerciva, nem alienada, mas sim deve significar sobretudo, que o trabalhador ‘é parte de’, ou seja, ‘está dentro’ da organização” (Silva, C., 2004, p. 58). Para o autor, a lógica da cooperação fundamenta-se no “fazer” e na “construção”, ou seja, no “fazer obra com”. Assim, quando falamos a participação direta, o mesmo é falar em cooperação com autonomia na decisão e na definição dos objetivos organizacionais (Silva, C., 2004).

No entanto, para alguns dos críticos mais radicais sobre a participação, tais como Martin (1994), quer os trabalhadores duma organização, quer as pessoas ou os membros

das comunidades, não têm na prática voz ativa sobre as decisões. Diferentes autores ar- gumentam que a maioria parte das autoridades utilizam a participação apenas como uma retórica, não para motivar de forma de interessada o trabalhador numa organização e/ou os membros das comunidades, mas sim para se apropriar do seu saber-fazer, dos seus conhecimentos, sem lhe conceder muito (Silva, C., 2004, p. 53).

Tal como referimos anteriormente sobre o desenvolvimento comunitário, mesmo que os processos sejam promovidos pelas instituições governamentais (abordagem top-

down), deve ser adotada uma perspetiva de baixo para cima (bottom-up perspective) para

a sua concretização, onde se exige a participação efetiva da comunidade (Ife & Tesoriero, 2008). Porém,

“a participação dos atores económicos e sociais nas políticas de desenvolvimento advém também do reconhecimento de que cada projeto de mudança social exige recursos e energias positivas para a mudança, que são detidos pelos vários atores envolvidos. São formas de apelo a parceiros que ambicionam instalar na adminis- tração novas categorias de pensar e de agir que derivam do reconhecimento da complexidade crescente e da incerteza das dinâmicas económicas, sociais e terri- toriais” (Guerra, 2010, p. 123).

Por conseguinte, se a participação direta da comunidade no processo desenvolvi- mento comunitário é um componente essencial e importante em todos os aspetos e etapas de desenvolvimento, a verdade é que cruzam muitos interesses e jogos dos atores, pelo que não se trata de um processo de fácil concretização.

Paul (1987) afirma que a participação no contexto desenvolvimento, ou melhor a participação da comunidade trata-se de “um processo ativo, no qual os beneficiários in- fluenciam a direção na execução de projeto de desenvolvimento, em vez de simplesmente receber dos benefícios do projeto” (Paul, 1987, p. 2). Por outras palavras, a participação comunitária deve ser compreendida como um processo de envolvimento direta ou ativa dos membros das comunidades no contexto de desenvolvimento comunitário, isto é, en- tende o autor que só é por este meio que todas as pessoas se sentem pertencentes a um

processo comunitário para poderem assumir as responsabilidades e tomarem as decisões relevantes sobre o processo de desenvolvimento comunitário (Paul, 1987).

Hickey & Mohan (2005), Mohan & Stokke (2000) e Claridge (2004) subscrevem esta perspetiva, afirmando que a participação significa o envolvimento de beneficiários no planeamento, design, implementação e posterior manutenção e monitorização da in- tervenção do desenvolvimento. Por outras palavras, para os autores, as pessoas estão mo- bilizadas para gerirem os recursos e tomarem decisões efetivas sobre assuntos que afetam suas vidas.

De acordo com Paul (1987), existem quatro implicações decorrentes da participa- ção da comunidade no contexto do desenvolvimento: a) o contexto de participação é o projeto ou o programa de desenvolvimento, que decorre essencialmente a partir do nível macro, ou seja, resulta da participação politica emergida das eleições, ações do lobby político etc.; b), o contexto participação é dos beneficiários, onde as pessoas são apenas objeto de desenvolvimento, sendo o processo de desenvolvimento conduzido pelos téc- nicos das instituições governamentais ou pela equipa do país doador; c) a participação é por essência colaborativa ou conjunta com os beneficiários em grupos, valorando assim o papel da comunidade no processo; d) a participação da comunidade refere-se a um pro- cesso, pelo que não deve ser entendido como um produto no sentido de partilha dos be- nefícios do projeto.

De salientar que Mikkelsen (citado por Soetomo, 2008, p. 438) afirma que apesar da pluralidade de definições sobre a participação comunitária, é possível sistematizar em seis perspetivas: a) a participação pode resultar apenas das contribuições voluntárias da comunidade ao projeto, o que significa que a não participação na tomada de decisões; b) a participação é uma tentativa de tornar as pessoas mais sensíveis aos aumentos de rece- tividades e capacidade de resposta a projetos de desenvolvimento; c) a participação é um processo ativo que tem em vista motivar as pessoas ou grupos ligados a tomar iniciativas e usar a sua liberdade para as concretizar; d) a participação é reforçar o diálogo entre as comunidades e os funcionários locais (agentes do governo e ONG) na preparação, exe- cução e acompanhamento do projeto, a fim de obter informações sobre o contexto local e impactos sociais; e) a participação é o envolvimento voluntário por parte do público tendo em vista a autodeterminação da mudança; f) a participação é o autoenvolvimento

da comunidade no desenvolvimento, envolvendo todos os aspetos da vida e do meio am- biente.

Quando à operacionalização do processo participativo da comunidade no contexto do planeamento do desenvolvimento, Conyers (citado por Soetomo, 2008, pp. 438-439) sugere que cinco aspetos a ter em atenção na condução do processo e que são as seguintes: i) pesquisa e consulta local para obter os dados e informações necessários; ii) utilização cuidada do trabalho de campo, recolhendo ex-ante as informações necessárias para o di- agnóstico e planeamento; iii) recurso ao planeamento descentralizado, a fim de melhor a fim de estimular a participação ativa da comunidade; iv) privilegiar igualmente o envol- vimento do governo local para obter apoio político ao processo de planeamento; v) por último, utilizar estratégias que permitam a concretização efetiva do desenvolvimento co- munitário, numa abordagem bottom-up perspective. Embora estas recomendações sejam relevantes, Soetomo (2008) alerta que no essencial o que importa é que o envolvimento direto da comunidade na formulação das linhas, medidas e ações, sem o qual o planea- mento nunca será um processo participado da comunidade.

Não será em demasia salientar que, num passado recente os doadores dos progra- mas e projetos de desenvolvimento, tais como o Banco Mundial, têm vindo a reconhecer os falhanços da abordagem do desenvolvimento ficada apenas na perspetiva “top down”, referindo em concreto que a razão principal dessa falha, é a falta de participação da co- munidade local. É pelas razões expostas que, desde 1980, assistimos novas propostas de desenvolvimento que enfatizam a participação comunitária, designando-a de “participa-

tory or community-led development” (Khwaja, 2004, p. 427) para melhor estruturar as

ações participativas de baixo para cima (bottom-up approach). Tal como já referimos anteriormente, trata-se de uma alternativa de desenvolvimento mais “centrado nas pes- soas” do que “centrado no processo” (Hickey & Mahon, 2004, p. 4), assumindo uma perspetiva de base local (Fragoso, 2005), onde todas as pessoas podem desenvolver as suas potencialidades e/ou capacidades através do empowerment dos indivíduos e dos gru- pos na formulação das escolhas no âmbito do desenvolvimento (Thomas, 2000, p. 29).

Mansuri & Rao (citado por Jones & Kardan, 2013, p. 5) subscrevem igualmente a importância do foco de participação da comunidade no desenvolvimento, considerando

que a abordagem “bottom-up” como a aproximação operativa para concretizar um pro- cesso de desenvolvimento, na medida em que por esta via se releva o papel do capital social das comunidades no desempenho de um papel central nas decisões. Sugerem esta forma de participação é do tipo "orgânica", na medida em que reflete a ação coletiva e organizada pelas próprias comunidades, contrapondo as decisões externas, por exemplo as derivadas das determinações do estado central e/ou os interesses dos doadores em pro- por programas e projetos governamentais, através da falácia da descentralização e do de- senvolvimento, mas que em última instância, nada tem a ver com as necessidades da co- munidade.

Para assegurar o sucesso da participação da comunidade no contexto desenvolvi- mento comunitário, importa ainda reter as condições de concretização do movimento par- ticipativo (Soetomo, 2008; Ife & Tesoriero, 2008). Parafraseando Hardy & Leiba (1998), Dachler & Wilpert (1978), Chisholm & Vansina (1993), bem como as propostas de Geary & Sisson (1994) sintetizadas por Silva, C. (2004), somos a considerar que o sucesso do desenvolvimento da participação direta da comunidade passa pelo seguinte: a) assegurar que a gestão do processo de desenvolvimento contemple um processo de mudança sus- tentável ao longo do tempo; b) as estruturas e os processos devem ser desenvolvidos no sentido de um incremento da participação direta da comunidade, conferindo-lhes o poder legítimo ao nível das tomadas de decisão; c) promover o acompanhamento do processo de mudança para garantir que os membros das comunidades terão não só um empower-

ment, mas também um lugar de destaque, mas sobretudo a objetivação da sua influência

no desenvolvimento do sistema de participação (Silva, C., 2004, p. 47).