2.2 AMPLIAÇÃO DO ESPAÇO PÚBLICO
2.2.2 A expansão do chamado terceiro setor: conceituação, caracterização e identidade
Associado aos ideais da reconstrução democrática, a reforma do aparelho estatal enfatiza a formação e o fortalecimento do chamado terceiro setor, como espaço para um “novo associativismo civil” e para o “ressurgimento da sociedade civil” (FIGUEIRÓ, 2001; FERNANDES, 1994; AVRITZER, 1994). Destarte, Montaño (2002, p. 22) afirma que o setor induziu a uma imagem mistificada de construção e ampliação da cidadania e democracia, bem como a uma ideologia de transferência de atividades, de uma “esfera estatal satanizada” para um “santificado setor”, supostamente mais ágil, eficiente, democrático e popular (o de uma ‘sociedade civil’ transmutada em ‘terceiro setor’)”. O autor conclui que o terceiro setor persuadiu vários atores sociais como num “canto de sereia”, afirmando as promessas: da fortificação da sociedade civil, da diminuição do poder estatal, de tornar-se um espaço “alternativo” de produção e consumo, de ser o ambiente propício para o desenvolvimento democrático, de estimular as solidariedades locais e voluntárias, de compensar a ausência e ineficiência das políticas sociais e de ser uma fonte de emprego alternativo.
Para Falconer (1999, p.2), as dádivas prometidas podem ser sintetizadas na
renovação do espaço público, o resgate da solidariedade e a cidadania, a humanização do capitalismo e na possibilidade de superação da pobreza. “Uma promessa realizada
através de atos simples e fórmulas antigas, como o voluntariado e a filantropia, revestida de uma roupagem mais empresarial” (grifo meu)15.
Embora sempre enunciado por muitos como uma novidade histórica, há um certo consenso entre diferentes autores quanto a trabalhar, como marco teórico- conceitual do terceiro setor, a partir da emergência da sociedade civil no Brasil com a expansão das organizações não-governamentais (ONGs), no contexto da resistência ao regime militar, nos anos 70, ocupando uma função mais político-estratégica que
15 Considero que as fórmulas antigas, até o momento são perpetuadas, pois, desde os velhos modelos
exercidos pela caridade cristã da Igreja Católica, pelo primeiro-damismo e pelo assistencialismo, também seguiam no fundo uma mesma lógica que a do terceiro setor, principalmente quanto ao planejamento (hoje dito participativo), pensando como ajudar aos pobres e excluídos, o que seria melhor para estes (ALVES, 1999; ARAÚJO, 2002b).
analítico-teórica. Costa (2002, p. 55) lembra que a utilização da expressão sociedade civil nessa época remete-nos ao sentido coloquial do termo, como não militar, “estabelecendo uma linha divisória entre a sociedade (civil) e o Estado (militar)”.
Fernandes (1994) destaca que se criou um circuito não-governamental capaz de articular-se nos diversos planos da sociedade, principalmente a partir de 197516.
Ao longo do processo de redemocratização nos anos 80, observa-se a expansão e autodenominação das ONGs17 no Brasil (FISCHER; FISCHER, 1994). Teixeira (2003, p. 21) classifica quatro conjuntos de organizações que ocupam o espaço denominado por essa sigla no Brasil. O primeiro, composto pelas organizações de “assessoria e apoio” aos movimentos populares, como os centros de educação popular. O segundo grupo surge no final da década de 1980, com novos tipos de ONGs: ambientalistas, de atendimento a “meninos de rua”, de apoio aos portadores de HIV, de apoio indígena, entre outras. O terceiro grupo aparece na década de 1990, disputando o veio das ONGs e, assim, também se autodenominando, como alguns grupos e fundações empresariais. Por último, no quarto conjunto, entram as entidades que anteriormente denominavam-se apenas como filantrópicas, e passam a definirem- se por si e por outros (como alguns órgãos do governo e a imprensa) também como não-governamentais. Logo, sob uma mesma sigla denominam-se diferentes organizações, e se levarmos em conta que por parte de várias dessas há “um discurso semelhante – a necessidade do fortalecimento da sociedade civil e a importância da democracia e dos direitos cidadãos –, a confusão só tende a aumentar”.
Conceitualmente, o terceiro setor traz uma série de debilidades e fragilidades, desde a tradução literal do vocabulário sociológico americano, third sector,
16 “Cerca de 68% das ONGs surgiram depois de 1975. Um número significativo (17% data de 1950 a
1960 e os restantes 15% distribuem-se de maneira regular pelas décadas anteriores”. (FERNANDES, 1994, p. 69) Outro fato, também destacado, é o surgimento das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), inspiradas na Teologia da Libertação, a partir de 1968, com franca expansão na década de 70.
17 Historicamente a expressão ONG foi criada pela Organização das Nações Unidas (ONU) na década de
1940, após a Segunda Guerra Mundial, com o uso da denominação Non-Governmental Organizations
(NGOs), para designar entidades não-oficias, supranacionais e internacionais, que recebiam ajuda de
órgãos públicos para executar projetos de interesse social para o desenvolvimento comunitário. No Brasil, embora não haja oficialmente uma denominação jurídica para a sigla, está relacionada às entidades que surgiram para apoiar movimentos sociais e organizações populares de base comunitária, as quais eram financiadas por organizações estrangeiras (CARVALHO, 1998.; REZENDE, 2004.; TEIXEIRA, 2003).
à imprecisão quanto ao conjunto de organizações que compreende. Ou seja, como boa parte dos conceitos utilizados no Brasil, este é mais um que não tem uma
nacionalidade, nem procedência e nem funcionalidade específica (FALCONER, 1999;
MONTAÑO, 2002).
Vários cientistas sociais, advogados, administradores entre outros, buscam até hoje um conceito unificador, já que o único consenso existente refere-se a um terceiro setor já que, pressupõe-se a existência de um primeiro setor (Estado) e de um segundo setor (mercado). Outro ponto, é quanto a forma mais “profissionalizada” de atuação do setor, entendida dentro da mesma lógica da administração gerencial, já citada por Bresser Pereira. Pasquinelli (1993), ao discutir a presença e repercussões do terceiro setor na Itália, comparando com outros países (Holanda, Noruega, Grã- Bretanha e Inglaterra), salienta que a concepção de espaço público autônomo entre Estado e mercado também é marcante, embora relativamente recente na discussão cultural, e que a possibilidade de o privado transformar-se em atos da política social é crescente.
O conceito clássico sobre terceiro setor, no Brasil, é o estabelecido por Fernandes (1994, p. 21), que partindo da lógica de combinações resultantes entre os agentes e fins públicos e privados e da diversidade de características organizacionais e de práticas, define-o como “um conjunto de organizações e iniciativas privadas que visam à produção de bens e serviços públicos”, ou de modo mais detalhado, como
composto de organizações sem fins lucrativos, criadas e mantidas pela ênfase na participação voluntária, num âmbito não-governamental, dando continuidade às práticas tradicionais da caridade, da filantropia e do mecenato e expansão do seu sentido para outros domínios, graças, sobretudo, à incorporação do conceito de cidadania e de suas múltiplas manifestações na sociedade civil (FERNANDES, 1997, p.27).
Numa visão americanizada sobre o termo, Salamon e Anheier apud Alves (1999, p.15), explicam que há uma virtual revolução associativa mundial, a qual faz emergir o expressivo terceiro setor, sendo composto por:
(a) organizações estruturadas; (b) localizadas fora do aparato formal do Estado; (c) que não são destinadas a distribuir lucros auferidos com suas atividades entre os seus diretores ou entre o conjunto de acionistas; (d) autogovernadas; (e) envolvendo indivíduos num significativo esforço voluntário.
Sob uma ótica gerencialista, Hudson (1999, p. XI) propõe uma definição mais humanista do terceiro setor, afirmando ser “o conjunto de todas as organizações cujos objetivos principais são sociais, em vez de econômicos [...] são criadas e mantidas por pessoas que acreditam que mudanças são necessárias e que desejam, elas mesmas, tomar providências neste sentido”. Nessa mesma linha, Grau (1998b, p.3) afirma que o denominado como terceiro setor expressa precisamente “una vontade de auto- organización social em pos de las satisfacción de necesidades colectivas cuyo sustento básico és la solidaridad social. Los entes que integram o tercer sector constituyen, en tal sentido, una escuela de democracia”.
Pelas definições expostas, pode-se perceber a miscelânea de idéias, concepções, boas intenções, práticas e pré-requisitos, gerando um campo de confuso entendimento. Como afirma Montaño (2002), há uma falta de rigor teórico e um distanciamento ideológico com a área social que geram quatro debilidades nos conceitos: dever-se-ia referir ao terceiro ou primeiro setor; quais as entidades o compõem; o conceito antes confunde que esclarece; a generalidade de características das organizações que o compõe (não-governamentais, auto-governadas e não- lucrativas). Assim, se o conceito surgiu para superar a dicotomia público / privado e ao considerá-lo como sociedade civil, historicamente, deveria aparecer como o primeiro setor. Caso contrário, resta saber se a formulação do setor está apenas vinculada à mera prestação de serviços, dentro da lógica do mercado.
A falta de acordo entre os teóricos e pesquisadores sobre quais organizações compõem o terceiro setor - uma das grandes polêmicas discutidas pelos seus simpatizantes - estabelece diferentes fronteiras ao mesmo tempo em que se sobrepõem. Pode-se observar, no conjunto dos conceitos dos autores já citados, que não fica claro quais tipos de organizações sem fins lucrativos estão englobadas no setor. Na definição de Salamon e Anheier apud Alves (1999), ao utilizarem
organizações estruturadas, parece referirem-se apenas a organizações formais,
processos organizativos e até atividades informais. Fica como questão, se a expressão terceiro setor compreende os diferentes tipos de pessoas físicas e jurídicas (fundações, sociedades e associações civis)18 e formas institucionais e organizacionais apresentadas sob siglas que surgem a cada dia, tais como: novos movimentos sociais (NMS), organizações não-governamentais (ONG), organizações não-lucrativas (ONL), organizações da sociedade civil (OSC), organizações do terceiro setor (OTS) e, mais recentemente, as Organizações Sociais (OS) e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP). Em outras palavras: “É possível colocar debaixo do mesmo guarda-chuva fundações, sindicatos e terreiros de umbanda?” (COSTA JÚNIOR, 1998, p. 2).
Pode-se arriscar responder, então, que o conceito de terceiro setor antes
confunde que esclarece, por enunciar mais de uma categoria ontologicamente
constatável na realidade, representando um construto de idéias, mesclado por diferentes protagonistas e com interesses diversos.
Devido a influências históricas, de acordo com o senso comum, há uma correspondência direta entre ONGs e terceiro setor, embora muitas organizações sequer tenham a noção do que se trata, ou muitas das que têm, não se consideram como parte do setor. Teodósio e Resende (1999) afirmam que as ONGs estariam como principais componentes do terceiro setor, já que as diferentes terminologias não passam de neologismos surgidos na esteira do processo de expansão da lógica neoliberal de condução dos governos das economias capitalistas centrais. Por outro lado, Falconer (1999, p.3) destaca que foi à revelia e com a oposição das ONGs que se construiu um espaço chamado terceiro setor. “Tampouco foi a identidade das
18 De acordo com o novo Código Civil, Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, Art. 44, existem esses
três tipos de pessoas jurídicas de direito privado que podem ter ou não caráter lucrativo (BRASIL, 2002). Nesse caso, nos referimos àquelas sem fins lucrativos, porém, também, às ações de responsabilidade social das empresas privadas que crescem fortemente no país.
tradicionais ‘filantrópicas’, ou mesmo as associações comunitárias e de base que deu o tom ao recém descoberto setor”19.
O caráter não-governamental, auto-governado e não-lucrativo, enfatizado por Montaño (2002) deve receber especial atenção nas análises teóricas. Considero emblemática, em termos heurísticos, a caracterização do terceiro setor feita, principalmente, pela negação de sua substância, ou seja, definido genericamente por aquilo que ele não é: não-governamental, não-estatal, não-lucrativo e, utopicamente, como o mito que persegue, auto-governado e auto-sustentável.
Buscando fortalecer conceitualmente o setor, alguns autores têm convencionado o uso de classificações referidas à diversidade e pluralidade das organizações que o compõem. Como exemplo, Carvalho (1998) compreende que o setor é composto por organizações solidárias, congregando uma variedade de entidades sem fins lucrativos com diferentes peculiaridades: entidades comunitárias, regidas pelo princípio da reciprocidade, com atuação microterritorial e pouca visibilidade; entidades filantrópicas, que são prestadoras de serviços assistenciais destinadas a segmentos mais vulneráveis (idosos, pessoas com deficiência, pobres etc); entidades ligadas a diversas igrejas, orientadas pela caridade e compaixão para prestação de serviços assistenciais, funcionando muitas vezes como verdadeiras empresas; e entidades voltadas ao fortalecimento da cidadania e defesa das minorias, identificadas também como ONGs, marcando a diferença das demais pelo desenvolvimento de ações de multiple advocacy e empowerment das minorias sociais.
Tentativas tipológicas como esta demonstram a sobreposição de fatores para caracterização das entidades do terceiro setor, dificultando a definição de um eixo claro para sua classificação. Além disso, o universo ampliado que o terceiro setor se propôs abarcar dificulta dimensionar qual o seu tamanho no país. Não há consensos, nem dados atualizados que traduzam quem são as organizações que o compõem, o que
19 O autor também acrescenta a esta maneira problemática do surgimento do setor o seu processo de
constituição à moda brasileira, já que nasceu de fora para dentro: de fora do país, pelos diferentes e obscuros interesses de “ajuda” de bancos e agências internacionais; de fora do setor, devido à instigante nova “solidariedade” governamental que convoca a sociedade civil para unir forças e vencer a nova questão social do combate à pobreza e à exclusão social.
fazem, com quais recursos e, conseqüentemente, quais os resultados reais que vêm trazendo para o desenvolvimento social.
Os sites da Associação Brasileira de ONGs (ABONG) e da Rede de Informações do Terceiro Setor (RITS) apresentavam em julho de 2004, números de pesquisa de 1994 e 1995 sobre o universo das entidades sem fins lucrativos (ASSOCIAÇÃO..., 2004; REDE..., 2004). Em 1994, no Conselho Nacional da Assistência Social (CNAS) havia mais de 40 mil entidades registradas. Segundo dados da Secretaria da Receita Federal, em 1995, existiam 220 mil organizações sem fins lucrativos cadastradas; no Registro Administrativo de Informações Sociais (RAIS), eram 250 mil e movimentaram R$ 10,6 bilhões, o equivalente a 1,5% do PIB daquele ano. Tais informações são dos levantamentos pioneiros realizados por Landim e Beres (1999), resultantes da pesquisa comparativa desenvolvida pela John Hopkins University sobre as dimensões do setor não-lucrativo em diferentes países.
Barbosa (2003) cita a estimativa que existem 219 mil entidades sem fins lucrativos inscritas no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ).
Montaño (2002) cita dados, divulgados na edição da Revista Veja, de 14 de junho de 2000, da Organização das Nações Unidas: em 1998, existiam no Brasil 200 mil ONGs, sendo 32 mil de atuação internacional. De acordo com Rezende (2004), segundo dados da Revista Integração (maio 2004), estima-se que atualmente existam 500 mil organizações do terceiro setor no país.
Em 2002, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas, em parceria com a ABONG e o Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (GIFE), realizaram um estudo sobre as Fundações e
Associações Sem Fins Lucrativos no Brasil (FASFIL)20. A partir do Cadastro Central de
Empresas (CEMPRE) do IBGE, que cobre o universo das organizações com Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ), conseguiu-se analisar o crescimento das FASFIL entre 1996 e 2002. Pela natureza jurídica das organizações cadastradas como
Entidade Sem Fins Lucrativos, foram encontradas 500.155 entidades. Depois de
classificados os dados coletadas pelo parâmetro da Classificatioon of the Purpose of
Non-Profit Institutions Serving Households (COPNI21), definido pelas Nações Unidas,
pode-se afirmar que o Brasil contava, em 2002, com 276 mil FASFIL, representando 55% do total das entidades sem fins lucrativos e 5% do total de organizações públicas e privadas cadastradas no CEMPRE.
Em setembro de 2003, foi lançada a proposta do Censo do Terceiro Setor, por meio do Mapa do Terceiro Setor, sob a responsabilidade do Centro de Estudos do Terceiro Setor (CETS) da Fundação Getulio Vargas, em parceria com a Fundação ORSA e Fundação Salvador Arena. Este segue basicamente os mesmos critérios adotados na pesquisa das FASFIL, porém, a metodologia está baseada no auto- preenchimento e atualização de dados pelas próprias entidades. Atualmente, existem cerca de 4 mil entidades cadastradas (MAPA..., 2006). Pelo acompanhamento que tenho feito do censo, parece que mais uma vez, trata-se de um levantamento que está predominantemente sendo realizada na Região Sudeste do Brasil, onde se concentram a maior parte dessas organizações.
Como se percebe, além de não existirem consensos quantos aos números reais, os dados sobre o setor são imprecisos e desatualizados, o que vem originando
20 A definição conceitual e metodológica das FASFIL foi elaborada a partir da metodologia do Handbook
on Non Profit Intitutions in the System of National Accounts pela Divisão de Estatísticas das Nações
Unidades em parceria com a John Hopkins University, em 2002, definindo cinco critérios para classificação de tais organizações: “(i) privadas, não integrantes, portanto, do aparelho do Estado; (ii) sem fins lucrativos, isto é, organizações que não distribuem eventuais excedentes entre proprietários ou diretores e que não possuem como razão primeira de existência a geração de lucros – podem gerá-los desde que aplicados em atividades fins; (iii) institucionalizadas, isto é, legalmente constituídas; (iv) auto- administradas ou capazes de gerenciar suas próprias atividades; e (v) voluntárias, na medida em que podem ser constituídas livremente por qualquer grupos de pessoas, isto é, a atividade de associação ou fundação da entidade é livremente decidida pelos sócios fundadores. No caso brasileiro, esses critérios correspondem a três figuras jurídicas dentro do novo Código Civil: associações, fundações e organizações religiosas” (IBGE, 2004, p.16).
várias iniciativas pontuais, que não conseguem afirmar seguramente quantas e quem são as organizações sem fins lucrativos no Brasil, muito menos quem compõem e qual a expansão quantitativa e, principalmente, qualitativa do chamado terceiro setor.
Efemeridades e modismos à parte, mesmo diante das ponderações e críticas ao terceiro setor – a terminologia relativamente recente, a legalidade ainda confusa, a falta de informações sistemáticas e confiáveis, entre outros fatores – esta é uma idéia que parece ter ”pegado” no Brasil: virou realidade e vem buscando seu fortalecimento e identidade (ARAÚJO, 1999). Isso pode ser comprovado pelo espaço que vem ganhando na mídia22, no relacionamento com as empresas privadas23, nos meios acadêmicos24 e, conseqüentemente, nas políticas governamentais (COSTA JÚNIOR,
1998). Ou seja, são os efeitos hegemônicos da opinião pública sobre o tema, que mesmo com a recente mudança de governo, vem buscando legitimar o terceiro setor.