Os cenários e desafios nas parcerias

Analisar e prever cenários58 para as parcerias entre Estado e sociedade civil constituem um grande desafio, se considera o complexo conjunto de variáveis conceituais e práticas que as envolvem. Para isso, busca-se, nesta seção, de forma associada aos conceitos anteriormente apresentados, esclarecer os diferentes tipos de vínculos formais - jurídicos e políticos - das parcerias, elucidando os principais problemas desafiantes para a consecução de relações intersetoriais mais efetivas.

Não obstante o lado figurativo e ideológico da colaboração entre Estado e sociedade civil, na práxis histórico-cultural sempre foi ela consolidada sob duas formas:

acesso a incentivos fiscais e financeiros e repasses de recursos públicos para o financiamento das organizações privadas, pela celebração de convênios e/ou contratação de serviços.

56 _{Sobre o conceito de mobilização social ver Toro e Werneck (1997).} 57 _{Cf. Mendonça (2003); Lustosa (2001)}

58 _{Palavra adotada neste estudo como o conjunto de planos e intuitos apropriados aos fatos}

representados, ou seja, ao mesmo tempo em que se analisa a situação do passado e presente vislumbram-se situações futuras,em que poderão ser estabelecidas as relações intersetoriais.

2.4.2.1 Acesso a incentivos fiscais e financeiros

Com relação às imunidades tributárias e fiscais para as organizações da sociedade civil, já apresento, sinteticamente que a condição para tal é a obtenção dos títulos de Utilidade Pública Federal e o CEBAS ou a qualificação como OSCIP. De maneira geral, existem críticas a todos esses instrumentos, principalmente quanto ao último. Barbosa (2003, p.1) ressalta que, apesar da Lei de Utilidade Pública existir há mais de 60 anos e o CEBAS há 45 , estes são “privilégios” de um universo muito restrito.

Conforme dados referentes ao ano de 2002, divulgados no Balanço da Filantropia no Brasil (BRASIL, CNAS, 2003), nem toda entidade filantrópica possui isenção previdenciária devido ao fato de que, após a concessão do CEBAS, as organizações devem solicitar a Isenção da Cota Patronal ao INSS, que pode concedê- la ou cassá-la, a qualquer tempo e por sua competência exclusiva. Na verdade, 64% do universo de 6.545 entidades filantrópicas são isentas do pagamento da cota patronal (20% sobre a Folha de pagamento) ao INSS. Outro dado destacado no Balanço é o valor total da renúncia fiscal anual em benefício das entidades, cujo montante passível de execução é de R$ 62.713.471,52, sendo 50% correspondente às atuantes na educação (R$ 31.471.494,54); 30% referentes a entidades da Assistência Social (R$19.010.520,14), e 20%, às enquadradas na área da saúde (R$12.231.456,84).

2.4.2.2 Formas de repasse de recursos públicos para o financiamento das organizações privadas

O financiamento de organizações privadas sem fins lucrativos59 é feito por diferentes formas de transferências de recursos do orçamento público e, geralmente, envolvem relações contratuais entre o Estado e a organização filantrópica ou OSCIP.

59 _{No próximo capítulo discutirei alguns aspectos referentes ao financiamento das organizações}

Existem instrumentos que as legitimam, não apenas por questões burocráticas, mas, em princípio, por determinarem a lisura no uso dos recursos públicos60.

Szazi (2003) e Rezende (2004) apontam as seguintes modalidades ou formas jurídicas de legalização das parcerias estabelecidas no Brasil:

a) Auxílios e contribuições: os auxílios referem-se à transferência de capital derivada

da lei orçamentária que se destina a atender o ônus e encargos assumidos pela União; as contribuições são transferências correntes, ou de capital, concedidas em virtude de lei especial, sem a exigência de contraprestação direta de bens e serviços (Instrução Normativa do Tesouro Nacional nº 1/97 e Decreto nº 93.872/86).

b) Subvenções: são recursos financeiros repassados pelo Estado para cobrir despesas

de custeio das organizações públicas e privadas atuantes nas áreas de assistência social, saúde, educação e cultura. Distinguem-se em subvenções econômicas (concedidas sob legislação especial às empresas públicas industriais, comerciais, agrícola e pastoris) e subvenções sociais (voltadas apenas para organizações que tenham por finalidades as previstas para registro no CNAS; as vinculadas a organismos internacionais de natureza filantrópica, institucional ou assistencial; as entidades vinculadas ao plano de assistência social descentralizado previstas na Constituição Federal e na Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993). As subvenções sociais não podem ser utilizadas para cobrir despesas de capital, e sua solicitação deve vir acompanhada da apresentação de plano de aplicação dos recursos pretendidos pela organização. Os recursos são concedidos quando previstos nos Orçamentos (União, Estados, Distrito Federal ou Município) e desde que a entidade apresente disponibilidade de patrimônio ou renda regular, comprove que não dispõe de recursos próprios suficientes à manutenção ou ampliação de seus serviços, tenha também feito prova de seu regular funcionamento nos últimos 05 anos (Lei de Diretrizes

60 _{Barbosa (1997, p.2) alerta que a falta de clareza quanto à “identidade das identidades” das}

organizações privadas, porém públicas, leva a equívocos quanto “ao financiamento dessas entidades pelo poder público.(...) É necessário, principalmente, estabelecer uma gradação clara de incentivos entre entidades sem fins lucrativos de fim público - que complementam a ação do Estado - de outras que beneficiam principalmente seus próprios membros ou instituidores” .

Orçamentárias de 2001 – Lei nº 9.995/2000) e não tenha sofrido, anteriormente, nenhuma penalidade referente ao repasse de verbas públicas.

c) Convênio61, acordo ou ajuste: são meios jurídicos adequados para execução, em

regime de cooperação, de serviços de interesse recíproco entre Estado e organizações privadas. Normalmente, é feito entre dois partícipes, não podendo ser utilizado para cobrir qualquer tipo de remuneração: qualquer valor recebido fica estritamente vinculado à exata previsão anteriormente estabelecida, estando a entidade obrigada a prestar contas não só ao ente público repassador, mas, também, ao Tribunal de Contas. Ou seja, o pressuposto dos convênios é que, para cobrir serviços executados sob mútua cooperação, haja capacidade econômica das partes contratantes para arcar com suas despesas correntes.

d) Contratos: consiste em termos de acordo, para venda de bens e prestação de

serviços, não sendo dessa forma, apenas voltados para organizações sem fins lucrativos, são regidos por licitações, definidas pela Lei nº 8.666 / 93. Devido às peculiaridades dessas organizações, é comum adotar-se a modalidade de convite, definida na referida lei.

e) Contratos de Gestão: instituídos pela da Lei das Organizações Sociais (OS), Lei nº

9.637, de 15 de maio de 98, são instrumentos contratuais por meio dos quais o Poder Público celebra parcerias junto às entidades qualificadas como Organizações Sociais (OSs), com a possibilidade de transferir atividades públicas, previstas na Lei, e que antes eram desempenhadas pelo próprio Poder Público. Poderão ser destinados às entidades tanto recursos financeiros como bens e servidores públicos.

f) Termos de Parceria: são a mais recente novidade no leque de veículos contratuais

de captação de recursos. São instituído como instrumento firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas como OSCIPs. Surge como uma inovação no sentido de minimizar alguns entraves burocráticos e restrições operacionais dos convênios, porém estabelecendo como requisitos: a consulta aos Conselhos de

61 _{Este é um dos tipos de parceria mais comuns entre as organizações especializadas e governos}

municipais e estaduais, principalmente para aquelas mantenedoras de escolas especiais, nas quais é comum cessão de professores. Num levantamento realizado nas APAEs por Rodrigues (2000), verifica- se que 100% dos convênios existentes nas APAEs e Federações Estaduais, prevêem a cessão ou contração de professores. Fatos como este geram polêmicas jurídicas quanto ao princípio dos interesses recíprocos e cooperação mútua, por envolver direta ou indiretamente, a remuneração de pessoal.

Políticas Públicas das áreas correspondentes de atuação existentes, nos respectivos níveis de governo; o acompanhamento e fiscalização da execução do objeto do Termo de Parceria pelo órgão do Poder Público da área de atuação correspondente, por meio de critérios objetivos de avaliação de desempenho e indicadores de resultados; estipulação de metas e resultados a serem atingidos, com os respectivos prazos de execução (cronograma), previsão de receitas e suas fontes, despesas, entre outros. Os termos de parceria são celebrados por processo de seleção das entidades interessadas e os procedimentos para a assinatura e execução são mais simples. Caso haja confirmação de malversação dos recursos destinados no Termo de Parceria, a entidade e seus dirigentes podem ser responsabilizados civil, penal e administrativamente.

Sobre o último instrumento, previsto apela Lei nº 9.790 / 99, é importante considerar que, intencionalmente, busca-se uma relação muito mais formal e “profissional” entre o terceiro setor e o Estado, já que “o elo entre eles é o projeto social, que deve ser avaliado e monitorado, segundo critérios e indicadores previamente acordados” (RODRIGUES, 1998, p.42). Este deve seguir padrões mínimos de eficiência, eficácia e efetividade estabelecidos dentro da ótica da administração pública gerencial. Dupas (2003, p. 15) tece críticas a esse procedimento, argumentando que, historicamente, transpomos a intervenção de uma sociedade política para uma organizacional, dentro de um processo de dessimbolização do mundo que tem o

economicismo e o tecnocratismo como referências centrais.

O projeto é a ocasião única e o pretexto da conexão; os indivíduos que não têm projetos e não exploram as conexões da rede estão ameaçados de exclusão permanente, já que a metáfora da rede torna-se progressivamente a nova representação da sociedade [...] Ou seja, os grandes dominam os novos contratos na sociedade em rede e criam regras para inserção dos pequenos no mundo da interconexão. A nova forma de exclusão significa recusar-se a aceitá- las.62

62 _{Sobre a idéia de sociedade em rede, relacionada à questão das parcerias, Giddens (2000), ao}

discorrer sobre a proposta da terceira via, entendida como um dúbio modelo econômico entre o Estado de Bem-Estar Social e o (neo) liberalismo, aponta a necessidade de uma nova economia mista em que o Estado e a sociedade civil devem agir em parceria para fomentar a renovação e o desenvolvimento social. Enfatiza, ainda, que esta colaboração, além de facilitar a ação de ambos, também é uma forma de controle.

Outras apreciações desfavoráveis são feitas devido aos poucos Termos de Parceria firmados, como a de Martins (2001), citando como exemplos da inadequação estabelecida para sua celebração, o fato de terem sido abertos alguns concursos de projetos que, em muitos casos, simplesmente não encontraram organizações “interessadas” ou “capazes” de concorrer nos termos fixados63. Pergunta-se: realmente, nesse caso, trata-se de uma questão de falta de interesse ou de competência técnica? Ou falta de imparcialidade por parte do Estado? Ou ainda, falta de um poder de um lobby político-social mais efetivo das entidades? (ARAÚJO, 2002a)

Mesmo com a simplificação dos procedimentos burocráticos prevista na nova legislação para as parcerias, Barbosa (2001, p.7) reflete:

A legislação tem um papel indutor da criação de entidades, e os estímulos mais poderosos parecem ser os relativos a repasse de verbas. Se o repasse obedecer aos princípios de transparência (disclosure) e responsabilidade (accountability) - seleção e checagem criteriosa dos recursos públicos - a legislação poderá fomentar a vida associativa.

Pode-se entender que, muito além da produção legislativa, existem incógnitas sobre os “pequenos poderes” e representatividades ainda fundamentais para a realização das parcerias. Entendo que os critérios para análise de projetos sociais, realização de convênios ou termos de parceria, cada vez mais se distanciam das dimensões ético-políticas, em que se refletem preocupações sobre o compromisso do Estado democrático e da sociedade civil realmente organizada.

2.4.2.3 Desafios, cenários e possibilidades nas relações Estado e sociedade civil

Historicamente, as relações de aproximação e as disputas entre governos e ONGs, “sempre foram de ‘amor e ódio’ ou entre ’tapas e beijos’, com momentos mais próximos de diálogos, e até de uma certa cumplicidade, ao lado de momentos de

63 _{Até março de 2001, não havia nenhum termo de parceria firmado. Em 2002, foi divulgada a existência}

discordância profunda”, conforme opiniões de entrevistados de pesquisa desenvolvida por Teixeira (2003, p. 156). Gradativamente, porém, organizações governamentais e da sociedade civil vêm conseguindo superar desafios para realizar parcerias que vão além das formas tradicionais citadas anteriormente.

Especificamente sobre as organizações filantrópicas, Mestriner (2001, p. 18) alega:

Não é claro nem transparente o caráter da relação entre o Estado e as organizações filantrópicas [...] Estabelece-se nesta área uma complexa relação, que acaba escamoteando o dever do Estado e subordinando a atenção à benesse do setor privado.

Pelo expressivo número de organizações filantrópicas - principalmente as especializadas - que identificamos, infere-se que podem vir a se constituir um significativo universo de poder político, de busca de hegemonia, conforme assinalara Gramsci. Apesar de muitas se afirmarem “apolíticas”, sem qualquer tipo de compromisso político, observam-se alguns fatos que historicamente comprovam o contrário (ALVES, 2003). Considerando os diferentes tipos de organização nesse universo, com características e problemas específicos, mostram-se desde as maduras politicamente, as “pouco políticas” e cooptadas, ou “politiqueiras”. Elucidar algumas desses problemas torna-se um desafio necessário.

Enfatizando os problemas relacionados à gestão das entidades filantrópicas, Fischer (2000a) considera que nem sempre elas podem usufruir das reais vantagens das parcerias e acabam por ser receptoras apenas das desvantagens: aceitar doações que não são necessárias quando precisam de bens prioritários; ter que adaptar sua atuação às exigências do parceiro, que nem sempre conhece as necessidades da população alvo e o modo mais eficaz de atendê-las; empregar formas de atender às expectativas dos parceiros, na aparência, afetando a lisura no cumprimento das normas e compromissos esperados em sua atuação; ou mesmo, encarar um relacionamento pleno de conflitos e que acaba por descontinuar-se em um clima de absoluta insatisfação de ambos os lados.

Scherer-Warren (1999) especifica que, do lado do Estado, as dificuldades são relativas à publicização do poder público; às rivalidades partidárias; ao clientelismo; ao fisiologismo; à falta de transparência nas decisões e a seu atrelamento a interesses

privados; aos entraves no funcionamento da máquina administrativa, excessivamente burocratizada e centralizada, e ao autoritarismo dos agentes do poder público. Argumenta, também, que, por parte da sociedade civil, temos grandes desafios, tais como: incipientes formas de organização (associativismo) da população; falta do exercício de participação na gestão pública; tradição de delegação de poder sem controle público; demandas do tipo corporativista, bairrista, individualizadas e de interesse privado.

Lustosa (2001) sintetiza quatro grandes desafios a serem vencidos nas relações intersetoriais: a transparência, o controle social (diálogo público), a gestão da informação e avaliação.

Em estudo que realizei em 2001, quanto às percepções da sociedade civil sobre as parcerias com o Estado, por meio de entrevistas com lideranças e formadores de opinião atuantes em nove organizações e movimentos sociais64, encontrei algumas categorias de problemas que, certamente, corroboram para o entendimento dos desafios65 _{presentes na efetivação das parcerias (ARAÚJO, 2002a). Tais categorias}

são assim hierarquizadas:

1º. Metamorfose na ideologia política: mudar a cultura política personalista e a

mentalidade de acomodação de parte da sociedade, quanto à priorização de interesses coletivos em detrimento dos individuais.

2º. Cultura do conflito: transformar os relacionamentos de enfrentamento e conflito

entre sociedade civil e Estado em relações cooperativas, voltadas para a busca dos direitos sociais e da cidadania.

3º. Dilema da profissionalização: no sentido de que, na medida em que a

profissionalização das organizações da sociedade civil é uma necessidade, ainda estão sendo criados paradigmas da gestão social.

64 _{Federação Nacional das APAEs (FENAPAE); Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua}

(MNMMR); Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH); Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST); Agência Nacional dos Direitos da Infância (ANDI); Instituto Pró-Mundo; Centro de Voluntariado do Distrito Federal (Programa Voluntários); Missão Criança.

65 _{A concepção de desafios está relacionada com aquilo que “focaliza a amplitude da mutação cultural}

4º. Prioridade na mobilização e coletivização: urgência da necessidade da sociedade

civil priorizar atividades-fins de defesa e garantia de direitos, por meio da mobilização social e coletivização.

5º. Burocracia estatal: mudança com referência aos problemas inerentes às

disfunções burocráticas impostas por determinados segmentos do Governo, os quais geram o dirigismo e o tecnicismo, ou seja, obstáculos à concretização das parcerias.

6º. Empirismo em relação ao tratamento do social: necessidade de uma mudança

de paradigma nos sistemas de avaliação dos impactos sociais, passando do casuísmo à racionalidade quanto à análise do investimento social.

Para Serva (1997, p. 51-53), existem quatro áreas críticas que merecem atenção para superação dos desafios66 na concretização das parcerias:

- Racionalidade: refere-se à lógica de entendimento sobre as ações conjuntas dos

organismos estatais e ONGs, sendo distinguida como: racionalidade instrumental e racionalidade substantiva. A primeira sustenta as estratégias orientadas pelo cálculo, pelos fins, pelo desempenho, pela rentabilidade e pela utilidade. Já a segunda produz ações fundadas no julgamento ético, na autenticidade, na autonomia, no entendimento, na liberdade e na solidariedade, à luz da intersubjetividade dos atores sociais envolvidos.

- Significado de desenvolvimento: refere-se à maneira como o desenvolvimento é

evocado para legitimar as intenções governamentais e justificar decisões muitas vezes arbitrárias. A visão de desenvolvimento que concebe a economia desligada do social dá lugar a uma sistematização difusa, originando facetas de um social excluído e de um social emergente. O olhar pejorativo sobre os protagonistas sociais como sendo marginalizados e/ou dependentes faz com que, em muitos casos, o Estado pratique a tutela e regule as situações de parceria com a sociedade civil.

- Formas de representação política: dizem respeito à ampliação das formas legítimas

de representação política das ONGs e ações comunitárias no sistema democrático; poderiam significar um revigoramento da cidadania.

66_{É importante ressaltar a interdependência que existe entre estes desafios, que se encontram tão}

- Gestão: constitui uns dos aspectos mais difíceis no âmbito das parcerias, uma vez

que a gestão profissional moderna tem sua essência na razão instrumental, chocando- se com valores de solidariedade, liberdade e autonomia. Entre as questões apontadas quanto a esse desafio, destacam-se o problema do tempo e efetividade para planejamento e execução das ações; a figura do administrador profissional presente no Estado, orientado para a burocracia; o caráter setorial das políticas públicas; e o contraste entre a lógica estatal baseada em programas e a das iniciativas particulares em projetos.

Perante os diferentes problemas e interesses conflitantes para a concretização das parcerias – deve-se ficar atento para que organizações da sociedade civil não sejam “[...] usadas como ‘moeda de troca’, assumindo papéis que excedem sua capacidade de trabalho ou podem aproveitar-se da confusão reinante para utilizar os recursos em finalidades indevidas” (FISCHER; FALCONER, 1998, p.16).

Serva (1997), num estudo sobre as parcerias Estado-ONG na perspectiva do desenvolvimento da economia solidária, aponta três possíveis cenários demonstrados no Quadro 02. Estes são concebidos a partir dos diferentes entendimentos e ações sobre os seguintes aspectos: concepção global de sociedade, concepção de economia, regulação política do social, sentido de cidadania, orientação para o desenvolvimento, gestão do social e formulação das políticas públicas.

QUADRO 02 - Cenários das parcerias ONG / Estado

CENÁRIO