A extrafiscalidade na Constituição Federal de 1988

A extrafiscalidade encontra-se conotada na Constituição Federal em vários enunciados prescritivos.

EDUARDO BOTTALLO distinguiu em dois grupos as modalidades de normas constitucionais extrafiscais: a) as voltadas à consecução de metas que poderiam ser chamadas de desenvolvimento econômico; b) as que visam à realização de objetivos de justiça social.220

Esse renomado jurista inclui, no primeiro grupo, as seguintes previsões:

(i) a regra que trata da facultatividade do Poder Executivo de alterar as alíquotas do imposto de importação de produtos estrangeiros, exportação para o exterior de produtos nacionais ou nacionalizados, produtos industrializados e operações com crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários;221

(ii) a regra que trata da não-incidência do imposto sobre transmissão de bens

imóveis ou direitos a ele relativos, incorporados ao patrimônio da pessoa jurídica em

219 _{Ver, nesse sentido, as lições de Marcelo Neves, in A constitucionalização simbólica, p. 120.} 220 _{Fundamentos do IPI, p. 59-60.}

realização de capital, quando decorrentes de fusão, incorporação, cisão ou extinção da pessoa jurídica, salvo se a atividade preponderante do adquirente for a compra e venda desses direitos, locação de bens imóveis ou arrendamento mercantil;222

(iii) as regras que tratam da não-incidência do IPI e do ICMS, decorrentes de

operação com produtos industrializados destinados ao exterior, exceto, no caso do ICMS, os semi-elaborados, assegurada a manutenção e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores;223 _e

(iv) a regra que trata da incidência apenas do IOF sobre o ouro quando definido como ativo financeiro ou instrumento cambial.224

No segundo grupo, foram inseridas as regras que contemplam a extrafiscalidade, voltadas à justiça social:

(i) a regra que trata da seletividade obrigatória no IPI, em função da

essencialidade dos produtos, e a que faz idêntica atribuição ao ICMS;225

(ii) a regra que determina sejam as alíquotas do imposto territorial rural fixadas de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas, além de declarar a não- incidência desse imposto sobre pequenas glebas de terras, quando exploradas por uma família que não possua outro imóvel;226

(iii) a regra que prevê a obrigatoriedade de o IPTU ser progressivo em razão do valor do imóvel e ter alíquotas diferentes de acordo com o uso e localização do bem;227

222 _{CF, artigo 156, § 2º, I.}

223 _{CF, artigos 153, § 3º, III, e 155, § 2º, X, a (alterados pela Emenda Constitucional n.º 42, de 19/12/2003).} 224 _{CF, artigo 153, § 5º.}

225 _{CF, artigos 153, § 3º, I, e 155, § 2º, III.}

226 _{CF, artigo 153, § 4º, I e II (Emenda Constitucional n.º 42 de 19/12/2003).} 227 _{CF, artigo 156, § 1º, I e II (Emenda Constitucional nº 29, de 13/9/2000).}

(iv) a regra que dispõe sobre a incidência progressiva no tempo do IPTU como forma de desestimular a manutenção de imóveis urbanos sem aproveitamento adequado do solo;228

(v) as regras que instituem imunidade a impostos e a contribuição para a

seguridade social em favor de instituições de educação e assistência social sem fins lucrativos;229

(vi) as regras que estabelecem gratuidade à ação popular, ao hábeas corpus e ao hábeas data, bem como dos atos necessários ao exercício da cidadania.230

Apenas a título de complementação, diante da edição de algumas emendas constitucionais mais recentes, incluiremos no primeiro grupo as seguintes previsões:

(i) a regra que permite terem-se alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho, nas contribuições sociais do empregador, empresas ou entidade a ela equiparada;231

(ii) a regra que permite tratamento diferenciado e favorecido para as

microempresas e empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados, no caso do ICMS e das contribuições sociais do empregador, da empresa ou entidade e ela equiparada;232

(iii) a regra que permite estabelecer critérios especiais de tributação, com o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência, sem prejuízo da competência de a União, por lei, estabelecer normas com o mesmo objetivo;233

228 _{CF, artigo 182, § 4º, II.}

229 _{CF, artigos 150, VI, c, e 195, § 7º.} 230 _{CF, art. 5º, incisos LXXIII e LXXVI.}

231 _{CF, artigo 195, § 9º (Emenda Constitucional n.º 47, de 5/7/2005).} 232 _{CF, artigos 146 III, d (Emenda Constitucional n.º 42, de 19/12/2003).} 233 _{CF, artigo 146-A (Emenda Constitucional n.º 42, de 19/12/2003).}

(iv) a regra que trata da não-incidência das contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico sobre as receitas decorrentes de exportação;234

(v) as regras que tratam da incidência das contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico sobre a importação de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível, podendo ter alíquotas diferenciadas dependendo do produto ou uso, e ser alteradas pelo Poder Executivo;235

(vi) a regra que determina que os recursos arrecadados da contribuição de

intervenção de domínio econômico serão destinados ao pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, gás natural e seus derivados de petróleo, e ao financiamento de infra-estrutura de transportes;236

(vii) a regra que determina a incidência apenas do ICMS, do imposto de importação e do imposto de exportação sobre as operações relativas a energia elétrica, serviços de telecomunicações, derivados de petróleo, combustíveis e minerais;237

(viii) a regra que atribui competência aos Municípios e ao Distrito Federal quanto à instituição da contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública;238 e

(ix) a regra que trata da não-incidência do ICMS nas prestações de serviço de

comunicação nas modalidades de radiodifusão sonora e de sons e imagens de recepção livre e gratuita.239

No segundo grupo, adicionamos as seguintes previsões:

(i) a regra que trata da diferenciação de alíquotas em função do tipo e utilização do veículo terrestre, no caso do imposto sobre a propriedade de veículos automotores;240

234 _{CF, artigo 149, § 2º, I (Emenda Constitucional n.º 33, de 11/12/2001).}

235 _{CF, artigos 149, § 2º, II e 177, § 4º, I, a e b (Emenda Constitucional n.º 33, de 11/12/2001).} 236 _{CF, artigo 177, § 4º, II, a e c (Emenda Constitucional n.º 33, de 11/12/2001).}

237 _{CF, artigo 155, § 3º (Emenda Constitucional n.º 33, de 11/12/2001).} 238 _{CF, artigo 149-A (Emenda Constitucional n.º 39, de 19/12/2002).} 239 _{CF, artigo 155, X, d (Emenda Constitucional n.º 42, de 19/12/2003).} 240 _{CF, artigo 155, § 6º, II (Emenda Constitucional n.º 42, de 19/12/2003).}

(ii) a regra que permite a criação de adicional de até dois pontos percentuais na alíquota do ICMS, sobre os produtos e serviços supérfluos e nas condições definidas na lei complementar, e a criação de adicional de até meio ponto percentual na alíquota do ISS sobre serviços supérfluos, ambas para atender ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza;241 e

(iii) a regra que trata da destinação de parcela do produto da arrecadação ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, correspondente a um adicional de cinco pontos percentuais na alíquota do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI, incidente sobre produtos supérfluos.242

Em um terceiro grupo, incluiremos a modalidade de normas constitucionais extrafiscais voltadas a proteção e restauração do meio ambiente:

(i) a regra que determina que os recursos arrecadados da contribuição de

intervenção de domínio econômico serão destinados ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás.243

Outras regras do texto constitucional podem ser enquadradas na classificação apontada, não sendo o escopo deste trabalho estudar todas elas, mas apenas identificar algumas que contemplem a extrafiscalidade.

Assim, a extrafiscalidade é um meio lícito, utilizado pelo Estado, para atingir determinados fins, com previsão constitucional.