Durante os anos 1960 e 1970, a discussão teórica sobre os aspectos da política monetária oscilava entre as escolas monetaristas e as keynesianas e a neutralidade ou não da moeda. Em fins da década de 1970, predominava a visão dos monetaristas da academia americana, que não aceitavam o trade off entre inflação e crescimento do produto, no médio e no longo prazos, após Friedman94 ter demonstrado que a curva de Phillips seria vertical no longo prazo e que a estratégia financeira para a política monetária deveria ser reduzir a inflação e obter a estabilidade de preços.95 Na década de 1970, os bancos iniciaram a emissão de títulos de renda fixa, deixaram de remunerar os depósitos à vista e parte dos ativos da moeda de reserva bancária foi substituída por
94
GOODHART, C. The Central Bank and the Financial System. London: Macmillan Press Ltd., 1995.
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ativos em portfólios. Além disso, a desregulamentação das fronteiras entre bancos e instituições não bancárias e a competição entre eles têm levado bancos a gerenciar portfólios e instituições não bancárias a realizar transações financeiras. Tais atividades têm impacto significativo em regularidades estatísticas, tais como velocidade de circulação da moeda,96 e obscurecem variáveis relevantes ao controle monetário.
Na década de 1980, as discussões traduziam preocupações sobre os assuntos operacionais. O consenso corrente era ainda de que bancos centrais deveriam usar taxas de juros de curto prazo, controlar a taxa básica de juros e atingir a estabilidade. Alguns debates tratavam das estratégias para bancos centrais usarem seus poderes para controlar diretamente as taxas de juros ou usarem em alvos intermediários nominais como agregados monetários ou taxas de câmbio.97
A redução na capacidade regulatória de bancos centrais deve-se à falência de modelos de equações que previam uma relação estável entre o estoque de moeda, a renda nominal e o caminho futuro da velocidade de circulação da demanda de moeda, principalmente quando o agregado envolvia metas escolhidas para um país. A desregulamentação e a maior competição entre não bancos e bancos internacionais liberam a provisão de taxas de juros mais elevadas em intervalos mais amplos e influem na velocidade da moeda. Além disso, anteriormente à década de 1990, os objetivos inconsistentes de bancos centrais,98 tais como proteger o valor da moeda interna e externamente, buscar o pleno emprego e a estabilidade financeira, continham trade offs entre os objetivos não bem especificados e não conciliáveis, sendo modificados no tempo.
Em 1988, o anúncio público de metas monetárias e o uso de taxas de juros para tal propósito como instrumento de controle inflacionário, assim como a idéia de independência de bancos centrais, eram as propostas alternativas. Seu principal argumento teórico era a necessidade de uma política contra-inflacionária de médio prazo com credibilidade que possibilitasse segregar as funções de bancos centrais das políticas macroeconômicas de curto prazo. A fundamentação teórica para a independência do banco central está: na ausência de trade off entre a inflação e o desemprego no longo prazo (validade da curva de Phillips vertical) e o ciclo político de
96
GOODHART, C., op. cit. p. 41.
97 GOODHART, C., op. cit.
98
GOODHART C.; HARTMANN, P; LLEWELLYN, D; SUARES L; WEISBROD. S. Financial Regulation. Eddie George. (Ed.) em associação com o Banco da Inglaterra. London, New York: Rouledge, 1998.
negócios. GOODHART (1994). No entanto, MENDONÇA (2006), define como característica de independência da autoridade monetária, a proibição do Banco Central financiar o Tesouro e não monetizar déficits orçamentários. Neste sentido defende que Constituição brasileira de 1988 representou um avanço. A rotatividade de dirigentes indicaria menos independência assim como o mandato do dirigentes do banco central inferior ao do chefe do executivo também. O autor calculou a rotatividade dos presidentes do banco central e construiu estimativas do grau de independência. Mendonça observa que após 1994 houve maior incremento no grau de independência do BCB. Dificuldades formais e informais para quantificar de maneira sistemática a independência de bancos centrais foram analisadas por CUKIERMAN (1996). No entanto os estudos de HAAN E KOOI (2000), conclui que esses indicadores são menos úteis para os países em desenvolvimento.99
A proposta na literatura foi a de um banco central não independente em seus objetivos, mas independente para atingir um objetivo compromisso estatutário para a estabilidade de preços sendo democraticamente accountable.
Um dos primeiros documentos sobre a independência de bancos centrais, discutida em 1992 por um comitê na Inglaterra formado por especialistas e acadêmicos, denominado Independent and accountable: a new mandate for the Bank of England, foi publicado pelo Centre for Economic Policy Research (CEPR) em 1993.
Uma ampla literatura empírica analisa o comportamento de bancos centrais
forward-looking e backward-looking, e as expectativas racionais constituem um novo
paradigma para a visão prospectiva adotada por bancos centrais na década de 1990. A pressão sobre as autoridades é para que adotem previamente compromissos claros que sejam definidos em regras estáveis, no intuito de aliviar os temores de inflação incerta que se avoluma. Em 1993, Taylor100 propõe uma regra denominada Taylor Rule, um modelo empírico para o comportamento de bancos centrais. Nesse modelo, bancos centrais deveriam baixar taxas de juros nominais em ciclos recessivos para reduzir o hiato entre produto observado e esperado e aumentar juros com expectativas inflacionárias crescentes.
99
De Haan J. E KOOI, W. Does central bank independence really matter? New Evidence for Developing Countries using new indicator. Journal of Banking and Finance, v. 24, p. 643-64.
100
TAYLOR, John B. Discretion versus Policy Rules in Practice, Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, 1993, p. 195-214.
Em 1999, Bernake et al.101mostram que a meta inflacionária era um instrumento superior às demais alternativas de política monetária. A meta inflacionária é um compromisso explícito da autoridade para melhorar a credibilidade da política monetária, é um instrumento mais adequado para comunicar o objetivo da política monetária. No entanto, alguns reguladores nacionais com autoridade política fazem uso também de outros instrumentos.
Nessa evolução histórica, essas instituições perseguiram diferentes interesses de grupos dominantes: o liberal, com liberdade plena para escolhas privadas, e o intervencionista, com escolhas públicas. Porém, após a globalização, perseguem interesses de grupos difusos para a preservação do valor da moeda e a estabilidade financeira. Na transição, os comportamentos entre os países foram diferenciados, mas as políticas cambiais, monetárias e de supervisão bancária foram convergentes após a globalização. As instituições em questão adotam estratégias para apoiar interesses difusos para escolhas privadas descentralizadas tanto internas quanto externas, com transparência e accountabiliby e governança crescente, seja para as decisões do board, seja para as do corpo gerencial.
Em fins da década de 1970, gradativamente, os bancos centrais converteram-se pragmaticamente em monetaristas,102 principalmente nos países crescentemente interligados ao sistema financeiro internacional. No entanto, na América Latina, o
timing foi diferenciado: o Chile após a crise da dívida, e o Brasil após 1994, processo
crescentemente associado ao aprofundamento das relações financeiras no sistema financeiro internacional.
2.3 Inter-relações entre o sistema financeiro e monetário e os bancos