Outro elemento a explicar as diferenças político-institucionais é a legitimidade externa da política, que influi sobre a percepção de agentes econômicos e a transparência da comunicação externa. No caso chileno, os resultados internos e a segurança jurídica ajudaram na conquista da legitimidade interna e externa.
Os principais argumentos para explicar a legitimidade externa da política são: 1) as externalidades positivas da comunicação externa de comunidades epistêmicas, modernas formações ocidentais para o desenvolvimento dos conhecimentos científicos; 2) a segurança jurídica obtida pela atuação dos governos,
Brasil e Chile -2 3 8 13 18 23 28 33 38 43
Ja Mar-99May-99Jul-99Sept-99Nov-99Jan-00Mar-00May-00Jul-00Sept-00Nov-00Jan-01Mar-01May-01Jul-01Sept-01Nov-01Jan-02Mar-02May-02Jul-02Sept-02Nov-02Jan-03Mar-03May-03Jul-03Sep-03Nov-03Jan-04Mar-04May-04Jul-04Sep-04Nov-04Mar-05May-05Jul-05Sep-05Nov-05
Taxas de juros médias anualizadas e taxas de inflação
inclusive para assegurar prerrogativas para reimpor controles de capital em acordos bilaterais.
Comunidades epistêmicas, são comunidades de especialistas em áreas de conhecimento respeitados internacionalmente, organizados formal ou informalmente. Os elos de ligação da instituição, produção de idéias, conhecimento e informação com essas comunidades produzem externalidades positivas na comunicação externa. Personalidades internacionais reconhecidas nessas comunidades, tais como Crocket, Krugman, Rodrik, Summers, Stiglitz e Koehler, viram a política chilena de controle de capital como uma oportunidade para enfrentar a instabilidade dos fluxos de capitais. No entanto, ainda existem inúmeras controvérsias teóricas sobre seus custos e benefícios. De qualquer forma, os estudos empíricos recentes tendem a confirmar que a política do encaixe reduziu o fluxo total de capital, atenuou a valorização cambial e interferiu na maturidade dos fluxos de capital. A combinação de políticas impôs custos financeiros e sociais à autoridade: os grandes volumes de reservas impuseram custos financeiros, e o custo social foram as perdas do Banco Central.
A explicação do segundo argumento é a preocupação institucional de preservar os direitos dos investidores externos. O Decreto-Lei n◦ 600 faculta aos investidores a opção de celebrar um contrato com o Estado ao realizar inversões diretas, definindo cláusulas estáveis de tributação por dez anos. A opção de celebrar ou não o contrato é do investidor. Há a opção de caminhos alternativos, e os incentivos institucionais são estáveis, formalmente acordados, inclusive bilateralmente. O país adota a institucionalização e a transparência nas suas negociações externas e mantém prerrogativas negociadas em relações bilaterais. A proteção ao direito de propriedade é garantida pela atuação das chancelarias. Os acordos de proteção aos investidores estão sendo revistos. Existe uma intensa agenda para ampliar o Acordo de Complementação Econômica (ACE 38). Atualmente, há uma espécie de moratória no Chile em relação aos Acordos de Promoção e Proteção de Investidores por causa de problemas em inversões externas. Em 2005, após a liberalização, o Chile tem investimento de US$ 15 bilhões na Argentina e US$ 4 bilhões no Peru e está desenvolvendo esforços para que os investidores tenham regras claras e estáveis e sistemas rápidos para a resolução de controvérsias.223 O país tem litígios na Colômbia e com isso sofre retaliações
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comerciais, mas está se esforçando para criar um marco jurídico sul-americano adequado.
Além disso, reforçando o segundo argumento, o Acordo de Livre Comércio com os Estados Unidos assinado em 2003 manteve prerrogativas para reimpor os controles de capital em determinados fluxos financeiros. O capítulo de serviços financeiros do referido acordo considera a livre mobilidade de capital, sem provisões. Entretanto, no seu Anexo 10-C estabelecem-se algumas margens para aplicação, inclusive de controles de capital, mediante ações legais que investidores poderiam tomar contra as autoridades chilenas em caso de disputas em movimentos de controles de capital. Desde a crise dos anos 1980 o Chile não usa restrições a saídas de capital. Contudo, neste Anexo 10-C o Chile não incorrerá em custos passivos derivados de imposições a restrições à saída de recursos, desde que não sejam aplicados para mais de um ano e as restrições não impeçam a transferência de lucros. O acordo exclui explicitamente transferências de investimento direto e de pagamentos de dívida externa acordada nos termos originais do empréstimo por mais de um ano.
Apesar dos controles de capital, o Chile integrou-se mais fortemente aos mercados de capital internacionais.224 Segundo essa experiência histórica, os controles transitórios foram mais importantes para prevenir a saída de capital em ataques especulativos do que a entrada de investimentos diretos, que representa aplicações em prazos mais longos. Os argumentos para a imposição de controles na década de 1990 não foram muito importantes, pois o sistema financeiro era sólido, com credibilidade no regime cambial de bandas flexíveis e inflação baixa. O Chile manteve a abertura comercial e a estabilidade da política macroeconômica.
No estudo de Cowan e De Gregório( 2005) sobre a crise da Ásia e as taxas de câmbio, os passivos bancários chilenos eram pequenos, e os dos setores corporativos eram bem hedgeados, e os descasamentos do setor público eram pequenos, o setor público é pouco endividade. Esses fatos explicariam a não-interrupção dos fluxos durante a crise asiática, pois no rastro da crise russo-asiática os fluxos brutos de entrada continuaram a crescer, incluindo os investimentos diretos.225 Neste estudo, Cowan e De Gregório ( 2005) comentam que em mercados emergentes 98% da reversão de fluxos de capitais é explicada pela interrupção em fluxos de entrada, contudo no Chile essa
224 COWAN; DE GREGÓRIO, op. cit.
reversão foi explicada pelos fluxos de saída: os de fundos de pensão; e de bancos. Fundos de pensão elevaram sua participação em mercados internacionais de 1% do PIB em 1997 para 10% em 1999, o que corresponde a um fluxo de saída equivalente a 5% do PIB.
O comportamento dos bancos também contribuiu para as saídas de capital, pelo aumento da participação relativa em ativos externos em seus portfólios ─ de 1% em 1997 para 6% em 1999. Por isso o aperto na política monetária e no mercado interbancário, uma vez que a liberdade de sair aumenta a proteção dos bancos.
Como a liberdade está associada à responsabilidade do regulador, uma estrutura organizacional no Banco Central observa e estuda a saída de fluxos dos agentes ─ a Gerência de Inversões Externas ─, monitora-a, porém não restringe as saídas de capital. Fundos de pensão podem aplicar 30% do seu patrimônio no exterior, assumem o risco de câmbio no mercado interno junto aos contratantes de fundos, usam o hedge e se protegem no mercado externo.
Outra diferença relevante é a transparência da comunicação da surveillance do Fundo Monetário Internacional, conforme compromisso definido no artigo IV do Acordo Internacional.
Nessas avaliações do artigo IV da supervisão e na avaliação de padrões do mercado financeiro do Fundo Monetário Internacional do Chile, o acesso é público, assim como as discordâncias das idéias que constam de documentos elaborados pelo Fundo e apresentados no Select Issues, na página da Internet da SIB, os comentários são públicos e transparentes.
No Brasil, o acesso às informações do artigo IV e do seu Select Issues e a avaliação de padrões é restrito. Essas informações não são divulgadas na Internet por decisão do governo.
O Brasil perseguiu políticas macroeconômicas inconsistentes, tais como endividamento público excessivo em regime de câmbio fixo reajustável ou bandas cambiais pouco críveis, e pequena e lenta abertura comercial.
No Brasil, as normas cambiais são compulsórias e restritivas, a tributação e a regulação, instáveis. Além disso, o país opta por negociações multilaterais, e a proteção aos direitos de propriedade para investimentos externos ainda não foi objeto de acordos bilaterais nem prioridade das chancelarias brasileiras.
No caso brasileiro, existem as barreiras legais, burocráticas e culturais para a entrada e a saída de fluxos. As crenças pessoais tais como necessidade de registro individual de contratos de câmbios, constituem barreiras à entrada e à saída. Os burocratas da administração pública responsáveis pela modernização de normas tiveram sua experiência profissional prévia em sistema de câmbio administrado e controlado. Essas barreiras ainda permanecem, apesar de terem sido reduzidas. Não existe coesão interna, conhecimento nem opção institucional em relação a atuar sobre as barreiras pessoais, culturais e de comunicação que alimentam os riscos reputacionais.
A literatura econômica reconhece que as políticas macroeconômicas inconsistentes lideram grandes movimentos, apesar dos investimentos diretos, e que a integração aumenta a variedade de crises em mercados emergentes.226As paradas súbitas no acesso a linhas de crédito amplificam o descasamento de moedas e uma desvalorização real, pois diante de restrições de crédito moedas são rapidamente forçadas à depreciação, e esta depende de excedentes de moedas internacionais, como, por exemplo, influência do volume de superávit comercial. Assim sendo a institucionalidade dos canais de comunicação interna e externa necessitam ser adequados.