A IMPLEMENTAÇÃO DA LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA

O período entre a promulgação da Constituição e a regulamentação da área de assistência social feita pela LOAS, em dezembro de 1993, com o conseqüente desmonte das estruturas federais em 1/1/1995, marcou um momento de fortes tensões.

A construção do modelo de sistema descentralizado e participativo com definições do campo da assistência social, das estruturas e competências das diversas esferas de governo, confrontou-se com os interesses e os ideais dos diferentes atores que atuaram nesse processo. Vários projetos de lei foram apresentados por diferentes deputados no período entre 1989 e 1992.

A Universidade Nacional de Brasília e o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA) também apresentaram um anteprojeto de lei em 1989. Também naquele ano foi apresentada uma proposta pelos funcionários da então FLBA. O projeto de lei que resultou na LOAS foi apresentado, em 1993, pelo

Ministério do Bem-Estar Social, que desenvolveu intensa negociação entre os diferentes atores.

Segundo Maria Hermínia (1996, p. 378),

Os principais protagonistas desse movimento foram o MAS/MBES; o Congresso Nacional; as universidades, com destaque para a Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC-SP e para Universidade Nacional de Brasília – UNB; o Conselho Nacional de Seguridade Social e as Frentes Estaduais de Dirigentes Públicos de Assistência Social, destacando-se a frente fluminense, a mais ativa de todas elas; e a comunidade profissional dos assistentes sociais, através de seus organismos nacionais e regionais como a Conselho Federal de Serviço Social – CFESS, e os Conselhos Regionais de Serviço Social – CRESS.

A Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, dispõe sobre a organização da assistência social, constituindo-se na Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS.

Em seu artigo primeiro assegura a assistência social como direito do cidadão e dever do Estado e como Política de Seguridade Social não-contributiva. Assegura também a participação de organizações públicas e privadas na realização de ações de assistência social para o atendimento de necessidades básicas no provimento de mínimos sociais.

Estabelece como objetivos a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; o amparo às crianças e adolescentes carentes; a promoção da integração ao mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; e a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprove não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família.

Essa lei define princípios e diretrizes da assistência social, a organização do sistema, disciplina sobre benefícios, serviços, programas de assistência social, projetos de enfrentamento da pobreza e a forma de financiamento da assistência social.

No que se refere ao novo modelo de gestão, é importante observar que a lei redefine o papel da União, dos Estados e Municípios no campo da assistência social, organizando um sistema público articulado com vistas à definição e execução da Política Nacional de Assistência Social. Ao fazer isto, ela vincula o funcionamento

desse sistema público à existência de uma rede de entidades e organizações de assistência social (privada), que ela conceitua no seu artigo terceiro, à participação da sociedade civil e à necessidade de integração com as demais políticas sociais (parágrafo único do artigo segundo). Tudo visando ao enfrentamento da pobreza, à garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições para atender às contingências sociais e à universalização dos direitos sociais.

Em relação à definição de papéis dos níveis de governo, a legislação previu o seguinte:

 a União exerce a coordenação da política nacional, concede e mantém o benefício de prestação continuada (garantia de um salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com 65 anos ou mais que comprove não possuir meios de prover a própria manutenção), dá apoio técnico e financeiro aos serviços, programas e projetos de enfrentamento à pobreza, e atende, em conjunto com Estados, Distrito Federal e Municípios, às ações assistenciais de caráter de emergência;

 os Estados exercem a coordenação e execução de programas no seu

nível, destina recursos financeiros aos municípios a título de participação no custeio do pagamento dos auxílios natalidade e funeral, apóia técnica e financeiramente os serviços, os programas e os projetos de enfrentamento da pobreza, atende em conjunto com os municípios às ações assistenciais de caráter de emergência, estimula e apóia técnica e financeiramente as associações e consórcios municipais na prestação de serviços de assistência social, presta os serviços assistenciais, cujos custos ou ausência de demanda municipal justifiquem uma rede regional de serviços;

 o Distrito Federal e os Municípios exercem a coordenação e execução

de programas no seu nível, destinam recursos financeiros para custeio do pagamento de auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Municipais de Assistência Social, efetuam o pagamento dos auxílios natalidade e funeral, executam os projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com organizações da sociedade civil, e prestam os serviços assistenciais.

No capítulo das diretrizes, além de reafirmar a descentralização político- administrativa e a participação, inclui a primazia da responsabilidade do Estado na

condução da política de assistência social e comando único em cada esfera de governo.

O sistema fica definido nos artigos 6º28 (sexto) da lei nº. 8.742/93:

as ações na área de assistência social são organizadas em sistema descentralizado e participativo, constituído pelas entidades e organizações de assistência social abrangidas por esta Lei, que articule meios, esforços e recursos, e por um conjunto de instâncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na área,

e artigo 11 (onze) da mesma lei:

as ações das três esferas de governo na área de assistência social realizam-se de forma articulada, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal, e a coordenação e execução dos programas, em suas respectivas esferas, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

A participação é garantida pela criação de Conselhos de Assistência Social, nos três níveis de governo, com caráter deliberativo e permanente e composição paritária entre governo e sociedade civil. O Conselho Nacional de Assistência Social foi constituído por dezoito membros com competências para aprovar a Política Nacional de Assistência Social; fixar normas para a concessão de registro e certificado de fins filantrópicos e concedê-los às entidades; zelar pela efetivação do sistema descentralizado e participativo; convocar a Conferência Nacional de Assistência Social29, visando avaliar a situação da assistência social e propor diretrizes para aperfeiçoar o sistema; apreciar e aprovar a proposta orçamentária da assistência social; aprovar critérios de transferência de recursos para os Estados, Municípios e Distrito Federal; acompanhar e avaliar a gestão dos

28_{Texto completo disponível no endereço: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8742.htm}

29 _{A I Conferência Nacional de Assistência Social, realizada no Centro de Convenções de Brasília,} nos dias 20 a 23 de novembro de 1995, contou com a presença de 689 delegados, 193 observadores credenciados, 76 convidados e 111 ouvintes, perfazendo um total de 1060 participantes. E teve como objetivo geral avaliar a situação e propor diretrizes para aperfeiçoamento do sistema descentralizado e participativo da Assistência Social.

A II Conferência Nacional de Assistência Social, convocada através da Portaria nº 4.251, de 24 de novembro de 1997, foi realizada em Brasília, Distrito Federal, no período de 9 a 12 de dezembro de 1997. Teve como tema geral: “O Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social -

Construindo a Inclusão - Universalizando Direitos”.

A III Conferência Nacional de Assistência Social, convocada por meio da Portaria nº 909, de 30 de março de 2001, publicada no Diário Oficial da União em 02/04/2001, foi realizada em Brasília, Distrito Federal, no período de 4 a 7 de dezembro de 2001. Teve como tema geral: "Política de Assistência

Social: Uma trajetória de Avanços e Desafios".

A VI Conferência Nacional de Assistência Social convocada por meio da Portaria nº 292, de 30 de agosto de 2006, publicada no Diário Oficial da União em 31/08/2006, foi realizada em Brasília, Distrito Federal, no período de 14 a 17 de dezembro de 2007. O evento teve como tema geral: “Compromissos e Responsabilidades para Assegurar Proteção Social pelo Sistema Único da Assistência Social (SUAS)”.

recursos; e estabelecer diretrizes, apreciar e aprovar os programas anuais e plurianuais do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).

No que se refere ao financiamento da assistência social, a lei define que ele será feito com recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, das contribuições sociais ligadas à seguridade social e outros que compuserem o Fundo Nacional de Assistência Social. Para tanto transforma o Fundo Nacional de Ação Comunitária (FUNAC) em Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).

A lei impõe como condições para o repasse de recursos aos Municípios, Estados e Distrito Federal, a instituição e funcionamento de Conselhos de Assistência Social, de composição paritária entre governo e sociedade civil; Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social; e Plano de Seguridade Social.

É interessante observar, também, como a Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, que cria o Estatuto da Criança e do Adolescente30 em substituição ao Código de Menores, trata a questão, em especial, a concepção do modo de organizaçãodo sistema de garantia de direitos e proteção a criança e adolescente.

O artigo primeiro dispõe sobre a proteção integral à criança e ao adolescente, o que está em consonância com a Convenção sobre os Direitos da Criança, adotada pela Assembléia Geral das Nações Unidas, em 20/11/89 e assinada pelo governo brasileiro.

A Lei estabelece que é dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do Poder Público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer,

30

O ECA foi instituído pela Lei 8.069 no dia 13 de julho de 1990. Ela regulamenta os direitos das crianças e dos adolescentes inspirado pelas diretrizes fornecidas pela Constituição Federal de 1988, internalizando uma série de normativas internacionais: Declaração dos Direitos da Criança (Resolução 1.386 da ONU - 20 de novembro de 1959); Regras mínimas das Nações Unidas para administração da Justiça da Infância e da Juventude - Regras de Beijing (Resolução 40/33 - ONU - 29 de novembro de 1985); Diretrizes das Nações Unidas para prevenção da Delinqüência Juvenil - diretrizes de Riad (ONU - 1º de março de 1988 - Riad).

à profissionalização, à cultura; à dignidade, ao respeito; à liberdade e à convivência familiar e comunitária.

No capítulo dos direitos assegura o direito à vida, à saúde, à liberdade, ao respeito, à dignidade, à convivência familiar e comunitária, à educação, à cultura, ao esporte, ao lazer, à profissionalização e a proteção no trabalho.

São linhas de ação da política de atendimento: políticas sociais básicas; políticas e programas de assistência social, em caráter supletivo, para aqueles que deles necessitem; serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psicossocial às vítimas de negligência, maus-tratos, exploração, abuso, crueldade e opressão; serviço de identificação e localização de pais, responsáveis, crianças e adolescentes desaparecidos; proteção jurídico-social por entidades de defesa dos direitos das crianças e adolescentes.

Em relação ao modelo de organização, a lei define no seu artigo 86 que "a política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente far-se-á através de um conjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais, da União, dos Estados, do Distrito federal e dos Municípios". Define como diretrizes da política de atendimento:

 municipalização do atendimento;

 criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federais, estaduais e municipais;

 criação e manutenção de programas específicos, observada a descentralização político-administrativa;

 manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente;

 integração operacional de órgãos do Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública, Segurança Pública e Assistência Social, preferencialmente em um mesmo local, para efeito de agilização do atendimento inicial a adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional;

 mobilização da opinião pública no sentido da indispensável participação dos diversos segmentos da sociedade.

A lei previu também a criação de, no mínimo, um Conselho Tutelar31 em cada município, composto de cinco membros eleitos pelos cidadãos locais para mandato de três anos, com as funções de atender crianças e adolescentes cujos direitos reconhecidos na lei forem ameaçados; atender e aconselhar pais ou responsáveis; e tomar várias providências no campo da garantia dos direitos previstos.

O papel da Defensoria Pública, do Ministério Público e do Poder Judiciário é tratado ao longo de todo o texto e em função das especificações disciplinadas na lei.

Nessa linha, de criar formas de proteção a grupos com um maior grau de vulnerabilidade, e de efetivar seus diretos constitucionais, é que após tramitar cinco anos no Congresso Nacional, o Estatuto do Idoso foi aprovado por unanimidade pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. O projeto, que visa à regulamentação dos direitos garantidos aos idosos, alguns deles já assegurados pela Constituição Federal de 1988, foi sancionado no dia 1° de outubro de 2003 e entrou em vigor em 1º de janeiro de 2004.

Indubitavelmente, a aprovação do Estatuto do Idoso foi um avanço para o sistema legal brasileiro. A Constituição Federal de 1988, em seu Capítulo VII, Título VIII (Ordem Social), nos arts. 22932 e 23033, versa sobre alguns princípios e direitos assegurados aos idosos. Os artigos expõem que o filho tem o dever de ajudar e amparar o pai na velhice, enfermidade ou carência e que é um direito do idoso a participação na comunidade, a dignidade humana e o bem-estar.

Regras mais específicas foram, então, criadas para regulamentar as leis infraconstitucionais, sempre seguindo os princípios expostos no texto constitucional.

Positivar um Direito é sempre proporcionar benefícios à sociedade, é um avanço, pois poder-se-á utilizar a nova lei como instrumento para validar

31 _{Cada Conselho Tutelar é composto por cinco membros eleitos pela comunidade para} acompanharem as crianças e os adolescentes e decidirem em conjunto sobre qual medida de proteção para cada caso. Devido ao seu trabalho de fiscalização a todos os entes de proteção (Estado, comunidade e família), o Conselho goza de autonomia funcional, não tendo nenhuma relação de subordinação com qualquer outro órgão do Estado.

32_{Art. 229. Os pais têm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores, e os filhos maiores têm o} dever de ajudar e amparar os pais na velhice, carência ou enfermidade.

33_{Art. 230. A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas,} assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo- lhes o direito à vida.

reivindicações. O Estatuto do Idoso apresenta um campo fértil e estimulante para que a sociedade se mobilize e exija efetivação da lei em benefício do idoso. Pensando nisto, é que nos propomos a abordar as principais garantias asseguradas pelo Estatuto do Idoso.

É considerada idosa a pessoa que tem idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos. A família, a comunidade e o Poder Público têm o dever de garantir ao idoso, com absoluta prioridade, os direitos assegurados à pessoa humana. Entende-se por garantia à prioridade:

 a preferência na formulação de políticas sociais;

 o privilégio para os idosos na destinação de recursos públicos;

 a viabilização de formas eficazes de convívio, ocupação e participação dos mais jovens com os idosos;

 a prioridade no atendimento público e privado;  a manutenção do idoso com a sua própria família;

 o estabelecimento de mecanismos que esclareçam à população o que

é o envelhecimento;

 e a garantia de acesso à rede de saúde e à assistência social.

Não é novidade a organização de funções públicas, envolvendo os três níveis de governo através do modelo sistêmico. Há quase vinte anos a área de saúde vem implementando sistema descentralizado no país com a criação de um Sistema Único de Saúde. Também a área de educação fundamental e de segundo grau apresenta um processo de descentralização relativamente acentuado, onde já é consagrado que Estados e Municípios se encarregam da execução das ações com o financiamento assegurado na Constituição. Na área de transportes criou-se o Sistema Nacional de Transportes, assim como, em outras áreas, como nas estatais, existiram experiências semelhantes, de que é exemplo a Telebrás (setor de telecomunicações brasileiro), em que a holding nacional define e controla o sistema, exercendo funções de planejamento estratégico e normatização no âmbito do sistema e definindo tarifas de operação.

No campo da assistência social e, em particular, no que se refere à LOAS, a novidade é:

 primeiramente a exclusão do nível federal de toda execução de ações

diretas de prestação de serviços e também da conveniação direta com entidades privadas de prestação de serviços. Essa questão é importante por dois aspectos: primeiro porque tradicionalmente, como vimos anteriormente, a presença federal sempre foi muito forte nesse campo, o que faz com que haja certa cobrança em nível federal por parte dos envolvidos na área. Também a imprensa exerce forte cobrança em relação ao que estará fazendo, ou não, o governo federal. Segundo, porque o mecanismo de conveniação com entidades privadas e municípios sempre representou importante mecanismo de articulação política junto a prefeitos e deputados;

 em segundo lugar, a criação de Conselhos deliberativos e de Fundos financeiros específicos nos três níveis de governo forma, com o órgão da área executiva, uma estrutura básica do sistema público que apresenta características diferenciadas. É diferenciada porque implica a existência de Conselho com caráter deliberativo, o que conflita com a autoridade executiva encarregada da coordenação e execução da política em cada um dos níveis de governo. Este Conselho deve apreciar e aprovar a política, o plano de trabalho, os critérios de transferência de recursos e normas reguladoras. Essa é uma experiência pouco vivida em nossa história, em especial tratando-se de Conselhos paritários, governo e sociedade civil. Por outro lado, a criação de Fundos financeiros específicos destinados ao financiamento de programas, projetos e ações da atividade específica da assistência social pressupõe a reunião, dentro deles, de todos os recursos próprios e transferidos que serão utilizados na execução do plano de assistência social. Isto impõe a destinação, a estes Fundos, da maior parte do orçamento do órgão público encarregado da área, o que pode contrariar os interesses das autoridades políticas dos Estados e Municípios, principalmente se ocorrerem conflitos na definição de critérios para o uso e transferência de recursos;

 o terceiro aspecto importante a ressaltar é referente ao comando único

das ações em cada esfera de governo. Esta diretriz aponta no sentido de atacar o "primeiro-damismo", no qual, normalmente, reserva-se à esposa do governante um trabalho de assistência social, tenha ela, ou não, alguma formação ou conhecimento na área. Na maior parte dos governos existem outras estruturas mais específicas de assistência social, respondendo pela formulação e execução de sua política. Daí

grande probabilidade de ocorrer a duplicação de comando, com conflitos explícitos ou velados. O maior exemplo disso foi dado pela ex-FLBA e o MBES, mas o fato pode acontecer tanto nos Estados, quanto nos Municípios. Esse papel atribuído às primeiras-damas é tradicional e através dele, muitas vezes, processa-se uma política de caráter clientelista;

 o quarto aspecto é o enfoque municipalista, que privilegia o nível local

como locus da execução das ações de assistência social, realizadas diretamente ou através da rede de entidades conveniadas. Dado que o financiamento da área da assistência social é feito com recursos do orçamento de cada um dos níveis de governo e não por um mecanismo de impostos vinculados com transferência direta, como é o caso da Educação. Pressupõe-se que as ações, a serem executadas e financiadas, devam expressar uma parceria intergovernamental e não apenas a vontade municipal e a obrigação dos demais governos. A construção desse mecanismo de parceria e relações intergovernamentais no desenvolvimento de programas e ações e na manutenção de serviços conveniados com entidades privadas é de grande complexidade. Já o seria em função das dimensões técnicas, administrativas e financeiras envolvidas e torna-se ainda mais em função da dimensão política envolvida na relação dos três níveis de governo;

 o quinto aspecto é que a parceria e a cooperação exigem, para serem

concretizadas, acordos e compromissos que pressupõem negociação de conteúdos técnico e político relativos, de um lado, à política nacional, e, de outro, às especificidades locais e regionais. Envolvem, portanto, a necessidade de, observadas as diretrizes e orientações emanadas do Conselho Nacional de Assistência Social, criar as condições para a promoção da articulação e integração da rede de entidades sociais, garantindo sua manutenção a fim de que ela possa