A “Ley de Dependencia” - Direito comparado: o caso espanhol

ELEMENTOS DE DIREITO COMPARADO QUANTO AO ACOMPANHAMENTO DE MAIORES

4. Direito comparado: o caso espanhol

4.1 A “Ley de Dependencia”

No caso espanhol, a Ley 39/2006 de Promoción de la Autonomia personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (doravante, LAPAD) veio regular os principais aspetos relacionadas com o atendimento das pessoas em situação de dependentes de forma sistematizada e integrada. Desta forma, a LAPAD “constitui um prometedor avanço para um sistema de proteção social como o espanhol em que os mecanismos de cobertura face à dependência eram escassos, insuficientemente integrados e pouco coerentes” 16_. 16_{Antonio Jiménez Lara, La atención a la dependencia: situación actual y perspectivas, Pano-}

O DIREITO E O DEVER DE CUIDADO Jorge Gracia Ibáñez

A LAPAD estabelece o gozo de um direito subjetivo de titularidade universal, que garante um conjunto de prestações e serviços para as pessoas que são reconhecidas como dependentes. É composto, além do direito ao gozo regulado pela legislação vigente, por um conjunto de prestações económicas (vinculadas a um serviço, aos cuidados familia- res, ou à assistência pessoal) e serviços (vinculados à prevenção das situações de depen- dência, à ajuda domiciliária, tele assistência, Centros de dia e de noite e atendimento em lares). Tudo isto se integra no Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD) e encontra-se ligado ao grau de dependência no qual se encontra o sujeito titular do direito. A determinação deste grau exige uma resolução da administração pública que determine quais os serviços ou prestações que correspondem a cada indivíduo17_.

Aliás, a LAPAD tem como objetivo principal o reconhecimento de um novo direito de cidadania em Espanha, universal, subjetivo e perfeito: o direito à promoção da autonomia pessoal e ao atendimento às pessoas em situação de dependência. Tal objetivo é alcançado através do SAAD. O sistema configura-se como uma rede de utilização públi- ca que integra, de maneira coordenada, centros e serviços públicos e privados (artigo 6 da LAPAD).

Como já foi dito, para o gozo efetivo do direito é necessária uma avaliação administrativa prévia que vem clarificar e determinar o grau de dependência de cada solicitante. São reconhecidos três graus diferentes de dependência (artigo. 26 da LAPAD): Grau I, dependência moderada: quando a pessoa precisa de ajuda para realizar várias atividades básicas da vida diária (doravante, ABVD) pelo menos uma vez por dia ou tem necessidades de suporte intermitente ou limitado para a sua autonomia pessoal; Grau II, dependência grave: quando a pessoa precisa de ajuda para realizar várias ABVD duas ou três vezes por dia, mas não requer o apoio permanente de um cuidador ou tem amplo apoio necessário para a sua autonomia pessoal; Grau III, alta dependência: quando a pessoa necessita de ajuda para realizar várias ABVD várias vezes ao dia e, por causa da sua total perda de autonomia física, mental, intelectual ou sensorial, necessita do apoio indispensável e contínuo de outra pessoa ou necessita de apoio muito significativo para conseguir a sua autonomia pessoal. Uma vez completado o procedimento de reconhecimento e avaliação da situação de dependência do solicitante, o PIA (em espanhol Programa Individual de Atención, ou Programa Individual de Atendimento em portu- guês) determina o tipo de intervenção mais adequado às necessidades, escolhido entre os serviços e prestações constantes da lei.

Ademais, nesta sucinta panorâmica importa destacar que a LAPAD foi aprovada há mais de uma década, sendo o tempo entretanto decorrido um período adequado para uma avaliação crítica da mesma. Será que a implementação do SAAD conseguiu realmente atingir os seus importantes e ambiciosos objetivos? A pergunta é complexa e a resposta precisa provavelmente de uma maior reflexão e de uma análise mais aprofunda- rama Social, 26, 2017, p. 25, pesquisável em http://sid.usal.es/idocs/F8/ART21850/jimenez_lara. pdf (aceso a 6/09/2018).

17_{Rafael de Asis, Las situaciones de dependencia desde un enfoque de derechos humanos, in}

Miguel Angel Ramiro Avilés e Patricia Cuenca Gómez (eds.), Los derechos humanos, la utopía de los excluídos, Madrid, Dyckinson, 2010, p. 166.

AUTONOMIA E CAPACITAÇÃO

da e técnica. Afinal, o objetivo essencial da LAPAD é, fundamentalmente, tornar mais leve a carga correspondente à difícil tarefa do cuidado diário de uma pessoa dependente, especialmente no seio familiar. E articular adequadamente dispositivos que impeçam que esta carga de cuidados fique total e necessariamente do lado dos membros da família como acontecia em Espanha (e, como iremos ver mais a frente, em grande parte conti- nua a acontecer por causa do relativo fracasso na implementação das reformas). Apesar desta dificuldade e da limitação de espaço, vamos tentar elucidar parte desta questão aportando algumas reflexões para a discussão e o debate.

Antes de continuar, importa ressaltar que, do ponto de vista dos direitos humanos, existiam já desde o momento de criação da LAPAD e do SAAD importantes diferenças entre esta lei e as previsões da Convenção das Pessoas Portadoras de Deficiência, no que diz respeito ao modelo de dependência e cuidado. Diferenças que dizem respeito, não apenas a questões relacionadas com o impulso político, mas a uma falta de assimilação do modelo social de dependência e deficiência18_{. Esta distância tem-se acentuado desde os primeiros} anos de funcionamento do SAAD e, de maneira muito vincada, nos últimos anos.

Para uma avaliação correta dos efeitos da LAPAD, devemos ter ademais em conta a complexa estrutura administrativa e política do Estado em Espanha e a correspondente divisão de competências entre as Comunidades Autónomas e o Estado Central. A LAPAD é uma lei de âmbito estadual que estabelece o enquadramento geral básico nesta maté- ria, mas a competência dos serviços sociais e dos sistemas de saúde, que deverão fornecer uma parte importante dos serviços previstos na norma, cabe a cada uma das Comunida- des Autónomas. A igualdade no exercício deste direito justifica a competência do Estado Central na regulação da matéria, estabelecendo um marco básico, coordenando o sistema e garantindo, ao mesmo tempo, um nível mínimo de proteção às pessoas reconhecidas como dependentes. Todavia, este nível, segundo prevê a LAPAD, pode ser melhorado por cada Comunidade Autónoma, o que gera algumas desigualdades dependendo do grau de desenvolvimento do Sistema em cada território. Na verdade, apesar de ser, talvez, a solução mais lógica e efetiva, uma vez reconhecido este direito social, o legislador não quis integrar o financiamento da sua implementação como um novo risco a ser integrado no já existente sistema de Segurança social, o que gerou algumas incertezas logo desde o princípio19_.

Além do complexo de competências, o certo é que a LAPAD foi uma lei aprovada em tempos de estabilidade económica. No entanto, a crise de 2008 e as políticas de austeridade afetaram gravemente o cumprimento dos objetivos da norma e a conso- lidação da mesma do Sistema20_{. Destarte, o Estado veio reduzir as verbas dedicadas à} 18_{Rafael de Asis, Las situaciones de dependencia desde un enfoque de derechos humanos.} 19_{Belén Zárate, La dependencia diez años después de la Ley 39/2006: un derecho social pro-}

blemático que olvidó a la familia como sujeto cuidador, Persona y derecho, vol.75, 2017, p.180, pesquisável em https://www.unav.edu/publicaciones/revistas/index.php/persona-y-derecho/article/view/8058 (aceso a 6/09/2018).

20_{Para uma análise mais pormenorizada desta evolução, vid. Jorge Garcia Ibáñez, Vulnerabi-}

lidad e inseguridad. El derecho a la atención de las personas en situación de dependencia, in Raúl Susín Betrán e María José Bernuz Beneitez (coords.), Seguridade(s) y derechos inciertos, Zara- goza, Prensas Universitarias de Zaragoza, 1.a. ed,. 2014, p. 229-260.

O DIREITO E O DEVER DE CUIDADO Jorge Gracia Ibáñez

gestão da dependência por causa da crise e, por seu turno, as Comunidades Autóno- mas, neste contexto socioeconómico, não conseguiram construir um catálogo homo- géneo de serviços em todo o território nacional21_{. Isto levou alguns autores a afirmar} que o sistema espanhol de dependência é, no fundo, mais do que um sistema único, um conjunto de 17 sistemas22_{relativamente coordenado}23_{. Como conclui Belén Zá-} rate, neste momento, dado o grau de desenvolvimento do SAAD, ser dependente numa Comunidade Autónoma e não noutra acaba por supor tratamentos legais diferentes e direitos de conteúdo diverso.

Em suma, a crise económica que tem afetado Espanha, da mesma forma que muitos países, especialmente do Sul da Europa, fez com que as pessoas afetadas, necessitadas de atendimento, fez com que as pessoas afetadas, necessitadas de atendimento, vissem di- minuir a sua esperança de alcançar uma proteção mínima, depois de terem passado por um procedimento complexo e lento 24_{. De maneira especialmente vincada desde 2011,} assistimos a uma desmontagem do SAAD, pois tem sido aprovado um conjunto de nor- mas legais que afetam o núcleo do direito e do sistema com o intuito de limitar o alcance e conteúdo dos mesmos. Finalmente, como acontece com todo direito com conteúdo social e baseado em prestações, não basta que este seja reconhecido pela lei através de um procedimento administrativo, exige movimentar importantes recursos materiais e humanos coordenados através de complexas políticas públicas que o tornem realmente efetivo. Uma das piores consequências desta paralisia do sistema, agravada pela crise econó- mica, tem sido a existência do assim dito “limbo da depêndencia”: alias, um conjunto de pessoas reconhecidas como dependentes pelo próprio sistema, mas que ficam à espera de receber realmente as prestações25_{. Sendo que muitas delas, especialmente pessoas idosas} em situação de dependência grave, morrem sem receber a prestação ou serviço que lhes foram reconhecidos26_{. Podemos concluir assim que a LAPAD criou enormes expetativas} 21_{Belén Zárate, La dependencia diez años después de la Ley 39/2006, p.203.}

22_{Que é o numero de Comunidades Autónomas existente em Espanha.}

23_{Vicente Marbán Gallego, Actores sociales y desarrollo de la Ley de Dependencia en Es-}

paña, Revista Internacional de Sociología 70 (2), 2012, p. 390, pesquisável em http://revintsociolo- gia.revistas.csic.es/index.php/revintsociologia/article/view/428/451 (aceso a 6/09/2018).

24_{Belén Zárate, La dependencia diez años después de la Ley 39/2006, p. 126.}

25_{Segundo a Asociación Estatal de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales de España, baseados}

nos dados estatísticos do SAAD, atualmente existem 320.000 personas com pleno direito às presta- ções ou serviços que ainda se encontram numa desesperante “lista de espera”. Quase o 40% das pessoas atendidas sao dependendentes com grau II ou III (Dependentes Severos ou Grandes Dependen- tes); no total perfazem 124.600 pessoas. Vid. Asociación Estatal De Gerentes y Directoras de Servicios Sociales, Informe de seguimiento del Pacto de Estado por el Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia, Madrid, 2017, pesquisável em https://www.directoressociales.com/documentos/ documentos-dependencia.html, (aceso a 22/08/2018).

26_{Segundo o documento anteriormente citado, os dados oficiais constantes nos últimos re-}

latórios da Comissão para análise da situação do SAAS, derivada da Conferência de Presidentes, reconheciam que se tinham produzido mais de 40.000 falecimentos de pessoas que, embora reconhecidas como dependentes com direito a prestações ou serviços, nunca foram beneficiários deles. Fontes: Ministerio de Sanidad y Servicios Sociales (IMSERSO). Tabela inserida nos documentos

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na população em Espanha, mas muitas delas, depois de mais de uma década, ainda estão por cumprir. Apesar dos avanços, o Sistema de Atendimento à Dependência em Espanha deve ser revisto e o direito efetivamente implementado.

4.2. O sistema de acompanhamento de maiores em Espanha e a adaptação à Convenção

No documento O reconhecimento da proibição do excesso como critério delimitador das medidas de acompanhamento das pessoas com deficiência (páginas 78-82)