A natureza jurídica das licenças ambientais

A natureza jurídica da licença ambiental é de um ato uno, de caráter complexo, em cujas etapas intervêm vários agentes. Seu iter se desdobra em três subespécies, destinadas a melhor detectar, monitorizar, mitigar e se preciso conjurar a danosidade ambiental.

O licenciamento ambiental é o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, verifica a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais considerados efetivos ou potencialmente poluidores, ou que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

Sistema que se define como o processo de acompanhamento sistemático, que avalia os riscos potenciais de uma atividade e as conseqüências ambientais da atividade que se pretende desenvolver.

Este é o entendimento predominante na mais consagrada doutrina sobre a questão:

[...] “a licença ambiental não está sempre vinculada a normas específicas relativas a cada atividade a licenciar, mesmo porque a análise dos impactos ambientais de cada atividade envolve necessariamente o exame de cada caso. Daí existir sempre certa dose de discricionariedade técnica na outorga da licença, quando não houver norma específica estabelecida, mas houver dano potencial ao meio ambiente”. (ACKER, 1993, p.358).

[...] “as autorizações concedidas não constituem atos individuais intangíveis, prolongando-se seus efeitos no tempo, certamente poderão ser modificadas segundo o direito novo aplicável. A validade das autorizações particulares está ligada de forma indissolúvel e permanente à regulamentação geral relativa à autorização. Sem retroatividade e ofensa ao direito adquirido é possível modificar autorização existente, assim como exigir o licenciamento daquele que não o fez, devendo o poluidor submeter- se sempre a nova regra, que deverá, em princípio, dar maior proteção ao meio ambiente”. (PRIEUR, 2001, p.152-153, apud MILARÉ, 2005, p. 557).

Para concluir, quanto à natureza jurídica da licença ambiental explicitamos nosso entendimento baseados nas palavras de Machado (2004, p.257): “a expressão empregada ‘licenciamento ambiental’ equivale a ‘autorização ambiental’, mesmo quando o termo utilizado seja simplesmente ‘licença’”.

Pelo exposto, resta demonstrado que na doutrina nacional não há na licença ambiental o caráter de ato administrativo definitivo, tampouco o emprego da expressão “licenciamento ambiental”, segundo o entendimento praticado no Direito Administrativo.

Este também é o entendimento consagrado na jurisprudência:

“[...] O exame dessa lei revela que a licença em tela tem natureza jurídica de autorização, tanto que o § 1º de seu art. 10, fala em pedido de renovação de licença, indicando, assim, que se trata de autorização, pois se fosse juridicamente licença, seria ato definitivo, sem necessidade de renovação.” “A alteração é ato precário e não vinculado, sujeito sempre às alterações ditadas pelo interesse público.” “Querer o contrário é postular que o Judiciário confira à empresa um cheque em branco, permitindo-lhe, com base em licenças concedidas anos atrás, cause toda e qualquer degradação ambiental”. (Grifos acrescentados). (TJSP, 7ª C., AR de Ação Civil Pública 178.554-1-6, rel. Des. Leite Cintra, j. 12.5.1993 (Revista de Direito Ambiental/200-203, janeiro-março de 1996).

Assim, a obtenção do Licenciamento Ambiental (LA) é obrigatória para a localização, instalação ou ampliação e operação de qualquer atividade de mineração objeto do regime de concessão de lavra ou licenciamento.

Este licenciamento está regulado no art. 19 do Decreto n. 99.274, de 06.06.1990 e art. 8º da Resolução CONAMA n. 237, de 19.12.1997, de que dá competência aos órgãos estaduais de meio ambiente para expedição e controle das licenças ambientais. São três as formas das licenças ambientais, as quais são compostas por etapas do processo.

A Licença Prévia (LP), a qual é pertinente à fase preliminar do planejamento do empreendimento de mineração e contêm os requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso de solo. Deverá ter como prazo mínimo, o estabelecido no cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao empreendimento ou atividade, e, como máximo, o de cinco anos.

A Licença de Instalação (LI) - autoriza o início da implantação do empreendimento mineiro, de acordo com as especificações constantes do Plano de Controle Ambiental aprovado.

A Licença de Operação (LO) - autoriza, após as verificações necessárias, o início da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos e instalações de controle de poluição, de acordo com o previsto na Licença Prévia e Licença de Instalação.

As licenças ambientais são expedidas pelo órgão ambiental de acordo com o disposto no parágrafo único do art. 8° da Resolução CONAMA n. 237 de 19.12.1997, de forma isolada ou sucessivamente, variando de acordo com as peculiaridades de cada projeto.

Devem ser observados as normas, os critérios e os padrões fixados nas diretrizes gerais para licenciamento ambiental emitidas pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). Além destes, devem também ser observados os critérios e padrões estabelecidos pelo órgão estadual de meio ambiente, na esfera de sua competência e na área de sua jurisdição, desde que em consonância com os do nível federal.

No entendimento de Machado (2004, p. 259), “para que o instrumento seja realmente eficaz, é preciso examinar-se quem tem poder de licenciar e quais os critérios para o licenciamento”.

Neste sentido, é pacífico na doutrina pátria que o art. 7° da Resolução CONAMA n. 237, de 19.12.1997, fere dispositivo constitucional quanto à competência licenciatória dos três níveis que compõem o Poder Público, verbis: “os empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível de competência”.

Portanto, enquanto não se elabora a lei complementar (art. 23, parágrafo único, da CF) estabelecendo normas de cooperação entre pessoas jurídicas, todas elas (Estado, União, Distrito e Municípios) têm competência e interesse de intervir nos licenciamentos ambientais.

O que não pode e não deve acontecer é que o conflito de competência suscite insegurança jurídica e/ou prejuízo, quer para a Administração Pública como para o administrado.

Cada tipo de licença tem um prazo de validade próprio, estabelecido pelo órgão ambiental competente, de acordo com o disposto no art. 18 da Resolução CONAMA n. 237/97, que poderá ser adequado de acordo com o regulamento da legislação de controle de cada estado. A licença prévia não pode ter prazo superior a 5 anos, a licença de instalação não pode ter prazo superior a 6 anos e a licença de operação não pode ter prazo superior a 10 anos. Cada ente da Federação estabelecerá, dentro desses limites, os seus prazos.

No estado de São Paulo, a Lei n. 9.477, de 30.12.1996, previu a obrigação à renovação qüinqüenal das licenças ambientais, dando nova redação ao artigo 5° da Lei n. 997, de 31.05.1976, a qual foi aplicada especificamente para o procedimento de licenciamento ambiental integrado dos empreendimentos minerários.

Diferentemente as demais fontes de poluição somente com o advento do Decreto n. 47.397, de 04.12.2002, que previu dentre outras alterações o estabelecimento do prazo das licenças ambientais e a respectiva renovação da licença de operação, dando nova redação ao Decreto n. 8.468, de 08.09.1976.

Um aspecto importante a ser salientado é a convocação para a obtenção da Licença de Operação, com caráter corretivo, para os empreendimentos anteriores à legislação ambiental.