Poder de polícia administrativa do Departamento Nacional de Produção Mineral

O poder de polícia administrativa originária e especial, sobre as atividades de mineração, comércio e industrialização de matérias-primas minerais foi outorgado ao Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM pelo Código de Mineração.

O DNPM foi criado pelo Decreto n. 23.979, de 08.03.1934, com competência para fiscalizar as atividades concernentes à mineração, à indústria e ao comércio de matérias-primas minerais. A Lei n. 8.876, de 02.06.1994, autorizou o Poder Executivo a instituir a Autarquia DNPM, concedendo-lhe competência para, dentre outras atividades, baixar normas, em caráter complementar, e exercer fiscalização sobre o controle ambiental, a higiene e a segurança das atividades de mineração, atuando em articulação com os demais órgãos responsáveis pelo meio ambiente e pela higiene, segurança e saúde ocupacional dos trabalhadores (art. 3º, inc. VII).

O Departamento Nacional de Produção Mineral é uma autarquia vinculada ao Ministério de Minas e Energia, com sede no Distrito Federal e com unidades regionais, de acordo como a Lei n. 8.876, de 02.05.1994 e Decreto n. 1.324, de 02.12.1994. (BRASIL, 2000).

Cabe ao DNPM, no âmbito de sua competência exercer o poder de polícia administrativa, com as seguintes prerrogativas:

(a) promover a outorga, ou propô-la à autoridade competente, quando for o caso, dos títulos minerários relativos à exploração e ao aproveitamento dos recursos minerais, e expedir os demais atos referentes à execução da legislação mineraria; e

(b) baixar normas, em caráter complementar, e exercer fiscalização sobre o controle ambiental, a higiene e a segurança das atividades de mineração, atuando em articulação com os

demais órgãos responsáveis pelo meio ambiente, pela higiene, segurança e saúde ocupacional dos trabalhadores.

Salientamos que faz parte de seu poder de polícia “exercer fiscalização sobre o

controle ambiental”, portanto, deverá no âmbito de sua competência atuar em cooperação com o

órgão ambiental competente, com vistas ao aproveitamento racional dos recursos minerais. O DNPM é, portanto o órgão responsável pela explotação mineral no país. A sua estrutura regimental está prevista no art. 11 do Decreto n. 1.324, de 02.12.1994, Anexo I, cabendo à Diretoria de Desenvolvimento e Economia Mineral o controle ambiental.

Como adverte Machado (2004, p. 643), “Podendo baixar normas de controle ambiental, como explicitamente possibilitou-lhe a Lei n. 8.876/94, o DNPM deve cumprir toda a legislação federal ambiental, como também, levar em conta a legislação ambiental do Estado e do Município em que estiverem a jazida e/ou mina.”

Entendemos neste sentido que a outorga é um ato que não pode ser vinculado e sim discricionário, submetendo o empreendedor a atender suas exigências de acordo com o princípio da legalidade.

A questão não é pacífica, não obstante transcrevemos doutrina que sustenta nosso entendimento sobre a discricionariedade do ato administrativo.

Nas lições de Herrmann (1995, p.63, grifos acrescentados): “O DNPM, e só ele, no uso do seu poder de polícia administrativa, pode negar a outorga do título de lavra e, analogamente, por economia processual, de pesquisa também”. [...] “a recusa em outorgar o título permissivo é o ato anterior do início da atividade, de natureza preventiva”.

Assim, não somente nas questões preventivas, mas também nas corretivas, ante a constatação de irregularidades, no âmbito de sua atuação caberá ao órgão gestor propor ao Diretor Geral do DNPM as medidas que couber desde a advertência até a caducidade do título minerário, consoante o disposto no art. 52 do Decreto-lei n. 227, de 28.02.1967.

As sanções administrativas-minerárias estão expressamente definidas nos artigos 63 a 67 do Código de Mineração.

Para as atividades minerárias comum, a atuação do DNPM está limitada, administrativamente, à aplicação das sanções previstas no art. 63 com a redação dada pela Lei n. 9.314, de 14.11.1996, que variam da penalidade de multa, da advertência e do pedido de caducidade do título, este encaminhado a autoridade hierárquica superior do órgão federal.

Em se tratando de jazidas de águas minerais, a competência para punir o minerador é expressamente definida no art. 31 do Decreto-lei n. 7.841, de 08.08.1945 – Código de Águas Minerais, outorgando poderes para o órgão federal proceder à interdição das atividades irregulares.5

A atuação do órgão federal poderá ser realizada em conjunto com a atuação policial, esta, por sua vez, não tem poder de paralisação da atividade mineral sem respaldo em mandado judicial ou em requerimento dos órgãos competentes. Qualquer atuação isolada desses agentes deverá ser repelida.

O parágrafo único, do art. 88, dispõe que o DNPM “exercerá a fiscalização para o cumprimento integral das disposições legais, regulamentares ou contratuais”, significando que pode exigir que os contratos envolvendo operações de extração ou beneficiamento mineral sejam previamente submetidos à sua apreciação.

Segundo Freire (1996, p. 259), “Essa avaliação incidirá somente sobre condições que digam respeito à atividade mineral propriamente dita; nunca às cláusulas que regulem interesses entre os contratantes”.

Frise-se neste sentido, que o órgão público não servirá de árbitro sobre o negócio realizado. Perante o DNPM, as cláusulas negociais constituem re inter alios acta. O litígio será resolvido pelo Poder Judiciário, e somente à ordem deste tomará qualquer providência.

Como já vimos anteriormente, não são atribuições da fiscalização do DNPM a explotação dos depósitos minerais previstos sob os regimes especiais, tais como petróleo, minérios nucleares, etc. No caso de lavra em águas interiores, em mar territorial e em plataformas submarinas, a fiscalização caberá também ao Ministério da Marinha, por força do art. 11, do Decreto n. 63.164, de 26.08.1968. (BRASIL, 2000).

Neste mesmo sentido, não é o DNPM o órgão encarregado, pela lei, de orientar, coordenar e executar as medidas necessárias ao uso racional e à conservação das florestas.

Para finalizar, incumbe ao DNPM apenas a fiscalização da atividade minerária, nos seus aspectos técnicos e econômicos, e o correspondente controle das condições ambientais e sanitárias dos trabalhos de lavra, entre as quais se inclui a preservação do ar e da água, consoante o disposto no art. 47, inciso XI, do Decreto-lei n. 227, de 28.02.1967 e art. 54, inciso XI, do Decreto n. 62.934, de 02.07.1968. (BRASIL, 2000).

O Direito Minerário por se tratar de um Direito Especial, requer uma teoria pertinente às especificidades legais.

Nas palavras de Serra (2000, p.87) “O Direito Minerário, por sua vez, também reclama uma teoria geral nova, apta a ser-lhe aplicada, motivo pelo qual adotaremos, [...], a teoria da administração ordenadora cunhada por Sundfeld”. Vejamos a referida doutrina:

A teoria da administração ordenadora pode intervir na esfera privada de quatro maneiras: constituindo direitos privados por ato administrativo; condicionando os direitos, traçando o perfil do exercício dos direitos titularizados pelos particulares, podendo constituir limitações (deveres de não fazer), encargos (deveres de fazer) e sujeições (deveres de suportar); sacrificando os direitos; ou ainda, ordenando prestações dos particulares em seu favor. (SUNDFELD, 1993, p. 26-27, grifos acrescentados).

Ante o exposto, cabe ao órgão federal dentro do seu poder de polícia administrativa, criar mecanismos complementares para o pleno exercício de suas atividades, posto que expressamente previsto no diploma legal que fundamenta o direito minerário a possibilidade de compatibilização e cooperação com os demais órgãos envolvidos no controle ambiental.

3.7 Síntese

Entendemos ser perfeitamente factível integrar ainda ao licenciamento ambiental outros instrumentos de gestão previstos nas Normas Reguladoras de Mineração – NRM, tais como o Plano de Fechamento de Mina – PFM (NRM-20) e a Reabilitação de Áreas Pesquisadas, Mineradas e Impactadas (NRM-21).

O PFM é um valioso instrumento que deve ser controlado e fiscalizado não somente pelo órgão federal, quando de sua apresentação em conjunto com o Plano de Aproveitamento Econômico – PAE da jazida, mas também subsidiar as renovações da Licença de Operação - LO do empreendimento junto ao órgão ambiental competente. O Relatório Anual de Lavra – RAL é um instrumento, com vistas ao acompanhamento da produção declarada nas licenças ambientais.

O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, somente será eficaz se houver um poder de polícia administrativa efetivo do DNPM para que dentro de suas prerrogativas legais possa atuar em conjunto com o órgão ambiental.

Assim, cada órgão dentro de sua competência legal poderia exercer fiscalização e monitoramento conjunto, visando o acompanhamento e avanço da frente de lavra quer sob o aspecto contemplado no Plano de Aproveitamento Econômico da Jazida, como para a reabilitação da área minerada, valendo-se de suas interfaces em todas as etapas do licenciamento ambiental dos empreendimentos minerários.