A política ambiental brasileira – análise do período de 1990 a 2016.

A partir da realização do evento Rio- 92 ampliaram as discussões sobre a questão ambiental em todo o mundo, o que reflete na opinião pública brasileira a respeito do tema e consequentemente nas decisões tomadas pelo governo brasileiro.

O Presidente Fernando Collor de Melo, em exercício na época, ao tomar posse ressaltou os compromissos ambientais do seu governo, adotando em seguida uma série de medidas emergenciais em resposta a opinião pública nacional e internacional da época.

Dentre as medidas destaco a posição favorável do governo frente aos compromissos da Agenda 21 (documento definido no evento Rio 92); a prorrogação da suspensão dos subsídios e incentivos fiscais para agropecuária na Amazônia; a intensificação do monitoramento e a fiscalização do desflorestamento; o encerramento do programa nuclear militar (em sinergia com a política ocidental de não proliferação nuclear); o

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SF – Serviço Florestal; DNRN – Diretoria Nacional de Recursos Renováveis; IBDF – Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal; IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

estímulo a financiamento de projetos de cunho ambiental, como os projetos de despoluição dos rios Tietê (São Paulo/SP), Guaíba (Porto Alegre/RS) e Baía da Guanabara, no Rio de Janeiro/RJ, além da demarcação da reserva Yanomami, no estado do Amazonas, em atendimento as reivindicações dos indígenas e seus aliados, finalizando assim o conflito existente entre os militares e as elites amazônicas.

Para Canizio (1991) a preocupação ambiental por parte dos governos federais foi intensificada após a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento que ocorrida no Rio de Janeiro em 1992. Nesse sentido, Fernando Collor demonstrou empenho, no seu governo, para mostrar à comunidade internacional que o Brasil estava preocupado e era capaz de gerenciar seus recursos naturais.

A conjuntura nacional gerada pelos preparativos da Rio-92 e a mudança das posições oficiais do governo Collor em relação ao governo Sarney, em respeito à questão ambiental, ampliam os espaços de projeção e convergência do ambientalismo multissetorial com o conjunto do Estado e sociedade brasileiros. (VIOLA e LELIS, 1995, p. 94).

De acordo com Souza (2011), questões relacionadas ao controle da poluição ambiental pelos governos e gestão do meio ambiente foram amplamente discutidas no decorrer do evento Rio-92, o que resultou na elaboração da Agenda 21, considerado o principal documento da Conferência. Nesse documento foram apresentados diversos programas que posteriormente nortearam as políticas públicas, com destaque aqueles adotadas no Brasil a partir de então. Além disso, Souza (2011) afirma que questões como o a qualidade das águas (doces e oceanos), desenvolvimento sustentável, biodiversidade, mudanças climáticos e resíduos (tóxicos e nucleares) tornaram-se assuntos discutidos em nível global desde então, tanto pelos países desenvolvidos como em desenvolvimento, embora nesse caso houvesse grande resistência dos países com maior nível de industrialização e capital, como os Estados Unidos por exemplo.

Por outro lado, segundo Moura (2016), os resultados da conferência podem ser considerados como insuficientes e mesmo decepcionantes, já que não foram estabelecidos compromissos obrigatórios por parte dos integrantes, ou seja, tivemos um evento de grande relevância para a opinião pública, mas de resultados práticos pouco efetivos no tocante a gestão e conservação ambiental.

De acordo com Silva (2015), com relação à questão ambiental, vale destacar ainda no governo Collor a criação do Ministério do Meio Ambiente - MMA em 1992, mas que um ano depois, segundo a mesma autora, foi transformado em Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal. Já em 1995, no início do governo Fernando Henrique Cardoso - FHC, foi alterado para Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, adotando, posteriormente, o nome de Ministério do Desenvolvimento Urbano e do Meio

Ambiente. Por fim, em 1999, ainda durante o governo FHC, retornou à denominação de Ministério do Meio Ambiente.

A gestão ambiental federal por parte do governo Itamar Franco (dezembro de 1992 e janeiro de 1995), que substituiu o Governo Collor por conta de seu impeachment, ocorrido em 1º de outubro de 1992, ocorreu de forma praticamente inerte com relação à sanção de leis de caráter ambiental e com relação à definição de políticas que promovessem mudanças significativas na fiscalização, modernização da gestão das instituições ligadas as questões ambientais ou até mesmo com relação a ampliação ou consolidação das áreas de preservação ambiental.

As razões para essa inércia podem ser explicadas pelo fato de que o governo assumido pelo então vice-presidente foi formado as pressas, em decorrência do inédito impeachment latino americano e que por conta disso sempre se comportou como um governo de transição, muito mais preocupado em atender aos anseios da população, Fundo Monetário Internacional - FMI, comunidade internacional (leia-se países de economia dominante como Estados Unidos) e opinião pública brasileira e conseguir, a qualquer custo, controlar a inflação, o que ocorreu de fato por meio do advento do Plano Real, em 1994, instituído pelo Ministério da Economia que na ocasião era representado por Fernando Henrique Cardoso, que foi associado na época como o grande responsável pelo sucesso obtido pelo plano com relação aos seus principais objetivos: controlar a inflação e permitir assim a estabilidade econômica.

Embora o Plano Real não tivesse essa finalidade a priori, o cumprimento de seus objetivos iniciais sempre centrados na questão econômica, em especial de controle da hiperinflação vigente na época aliado ao fortalecimento da nova moeda nacional (o Real) frente ao dólar, a estabilidade econômica facilitou o planejamento de médio e longo prazo das políticas públicas de outras áreas, como a ambiental, por exemplo, a partir dos próximos governos federais, pois sem o Plano Real era praticamente impossível pensar em gerir e fortalecer Unidades de Conservação em um país onde a inflação superava frequentemente uma inflação de mais de 40% ao mês, o que levava os gestores dessas áreas a sempre dispor de uma verba frequentemente insuficiente ou liberada sem qualquer critério ou planejamento, para que não fosse deteriorada em função da abrupta variação dos preços e custos operacionais em decorrência da alta inflação.

De acordo com Lamounier (2005), a estabilização da moeda no período de 1993 e 1994, permitiu que governo e agentes econômicos pudessem recuperar, segundo o mesmo autor (...) a capacidade de operar estrategicamente, perseguindo objetivos concatenados, de médio e longo prazo.

Pode-se atribuir esse ressurgir do planejamento à mudança de cenário da economia brasileira, que manteve a estabilidade macroeconômica e possibilitou o resgate do planejamento das ações públicas. (MOURA e BEZERRA, 2016, p. 102)

Amplamente apoiado pela opinião pública por ter sido o então Ministro da Economia responsável pela implantação do Plano Real, o sociólogo Fernando Henrique Cardoso (também conhecido como FHC) assume a presidência da república em janeiro de 1995 e lá permaneceu por meio de dois mandatos seguidos até o final de 2002. Nesse período têm destaque na sua política ambiental a sanção da Lei da Natureza, também conhecida como Lei de crimes ambientais (Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998), a qual determina sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente praticadas por empresas, pessoas e organizações, que contribuiu para a efetiva fiscalização e combate das praticas danosas ao meio ambiente no país.

No decorrer do governo FHC é sancionada a lei do SNUC (nº 9.685), que institui o sistema Nacional de Unidades de Conservação e permite, dentre outros aspectos (abordados mais detalhadamente no próximo tópico), aprimorar a gestão, organização e controle das Unidades de Conservação brasileiras.

De acordo com Moura e Bezerra (2016), a dimensão ambiental é observada pela primeira vez como prioridade no governo FHC por meio do Plano Plurianual - PPA de 2000- 2003, onde a área ambiental assume o mesmo peso que as demais áreas setoriais estratégicas, ficando sob a responsabilidade do MMA a definição das diretrizes estratégicas, dos objetivos setoriais e os programas.

Na análise da estrutura dos primeiros planos plurianuais, percebe-se facilmente que predominam os aspectos econômicos e sociais. Apenas a partir do PPA 2000-2003 inicia-se o processo evolutivo na direção da incorporação de aspectos gerenciais, com a inserção das dimensões ambiental e territorial no contexto da política de planejamento do governo federal. (MOURA e BEZERRA, 2016, p. 102)

Cervo (2002) destaca o tema “meio ambiente” como ponto positivo da política externa de FHC, onde afirma que a (...) a ação da diplomacia brasileira nesse terreno não permitiu que graves prejuízos ao país como aqueles advindos da gestão das relações econômicas externas se repetisse. O autor acrescenta ainda que era perceptível junto aos países avançados a intenção de utilizar o argumento ecológico como instrumento de pressão sobre os países em desenvolvimento para tolher-lhes riqueza e meios de ação, mas que a estratégia brasileira (até mesmo anterior ao período FHC) envolveu iniciativas na esfera bilateral, multilateral regional e multilateral global.

Em julho de 2002, durante o governo FHC foi assinado pelo Brasil o Protocolo de Kyoto. Esse tratado internacional foi assinado pela maioria dos países do mundo que define compromissos mais rígidos para conseguir a efetiva redução da emissão dos gases que podem agravar o efeito estufa, considerados, de acordo com a maioria das investigações científicas vigentes, como a causa mais provável para o aquecimento global, o que poderá alterar todo o ecossistema global e comprometer assim a qualidade de vida de toda a fauna e flora existente na terra, além de aumentar de forma significativa a chance de aumento do nível do mar em todo o mundo, algo que poderia ser crucial para continuidade da vida, num primeiro momento, nas áreas litorâneas, ocasionando assim profundas mudanças sociais, econômicas e geopolíticas em todo o mundo.

O tratado, ratificado em 1999, entrou em vigor apenas em fevereiro de 2005 quando os 55 países, que são responsáveis por 55% das emissões e de emissão de gases considerados responsáveis pelo efeito estufa finalmente o assinaram7 e propuseram inicialmente a estabelecer um calendário aos quais os países membros comprometeram a reduzir seu nível de emissão em 5,2% até 2012 em relação ao que foi verificado em 1990.

Porém, as metas de redução não foram homogêneas em todos os países que assinaram o tratado, o que levou aos países considerados na época da ratificação como

emergentes (como Brasil, México, Argentina e Índia) não recebessem efetivas metas de

redução, pelo menos num primeiro momento, o que facilitou e muito a adesão do Brasil e desses demais países ao acordo, tendo em vista o apoio que a adesão gerou por parte da opinião publica com relação a essa aparente preocupação por parte do governo a questão ambiental, sem dar conta muitas vezes que praticamente nenhum esforço precisaria ser tomado pelos empresários brasileiros para seguir um acordo a qual as exigências para o Brasil eram praticamente inócuas.

Embora 172 países estivessem presentes em Kyoto, poucos países com expressiva emissão de gases nocivos na atmosfera aderiram de fato ao que foi estabelecido pelo acordo. Dentre esses países destacam o Canadá, Austrália e em especial os Estados Unidos, responsável, segundo Lima (2011), pela emissão de 35% dos gases nocivos na atmosfera em todo o mundo. De acordo com os representantes desse país no evento, atender ao acordo inviabilizaria sua produção industrial.

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A demora ocorreu principalmente em função da resistência russa em assinar o acordo, o que ocorreu somente em novembro de 2004. Segundo LIMA (2011) a Rússia só assinou o protocolo quando entendeu que somente a partir dessa assinatura o país conseguiria ingressar na OMC – Organização Mundial do Comércio

Figura 3 – Adesão ao Protocolo de Kyoto e Nível de Emissão de Gases – 10 anos depois do acordo

Fonte – Disponível em http://www1.folha.uol.com.br. Acesso em 06 de março de 2018.

Além disso, os estadunidenses se defenderam das críticas provenientes da comunidade internacional ao afirmar que optaram por adotar normas de combate ao efeito estufa definidas por si mesmos e denominadas Iniciativas de Céu Limpo, o qual incentivos fiscais seriam oferecidos pelo governo dos Estados Unidos às empresas do país que conseguissem reduzir a emissão de 03 tipos de gases considerados nocivos ao meio ambiente, dentre os quais não incluía o gás carbônico, que segundo o governo dos Estados Unidos, ainda não havia sido comprovado ser de fato prejudicial ao meio ambiente.

A omissão estadunidense e de países de grande atividade industrial, associado à falta de uma exigência mais efetiva para países como Brasil, Argentina e México cumprissem de fato metas de redução de emissão de gases, fragilizou os resultados do tratado, que depois de dez anos demonstrou resultados pouco efetivos, podendo assim ser considerado um tratado que gerou muito barulho, mas que de concreto resultou apenas em uma intenção dos países que assinaram e concordaram com os termos previstos no tratado em colaborar para a causa ambiental, transformando a adesão ao tratado, muito mais uma

chance de obter uma boa impressão frente à comunidade internacional e local do que em ações efetivas para o aprimoramento das ações de preservação e gestão ambiental, mais uma vez.

Pode-se afirmar, portanto, que o governo FHC encontrou no Tratado de Kyoto uma excelente oportunidade de demonstrar frente à opinião pública como um governo preocupado com as questões ambientais globais sem efetivamente transformar essa preocupação em ações efetivas e de resultados concretos.

(...) não se pode esquecer que a extensa agenda criada pelos diversos acordos internacionais ambientais é construída com a participação de países com capacidades muito assimétricas, o que coloca em questão sua legitimidade, e, além disso, pode ofuscar as prioridades nacionais. (MOURA, 2016, p. 39)

Mas o fato mais relevante da era FHC com relação à política pública ambiental está na descentralização das estratégias de gestão ambiental. A decisão em descentralizar sua gestão ambiental é consequência, em primeiro lugar, do comprometimento do governo com a Agenda 21, defendida pelo governo FHC, que estabeleceu algumas ações e recomendações para a prática da boa governança e ética para a promoção da sustentabilidade e que explícita em seu objetivo de descentralização e o pacto federativo: por meio de parcerias, consórcios e o poder local.

Somado a isso deve ser considerado a posição das agências internacionais de desenvolvimento, como o Banco Mundial e o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), defensoras desse modelo nos países para que pudessem assim oferecer crédito para os investimentos públicos necessários aos projetos de gestão e conservação de cunho ambiental encontrado nesses países, como o Brasil por exemplo.

Por fim, não se pode esquecer que a opção pela descentralização vai diretamente de encontro a ideologia neoliberal dominante na época dentre os países mais ricos do mundo, associado a ideologia do PSDB (Partido Social Democrata Brasileiro), defensor nato da política neoliberal em seus governos.

A AG21 Brasileira teve importância histórica. Em um período de auge do modelo neoliberal e de ausência de canais de participação popular, a AG21 supriu uma lacuna, permitindo, com inédita escala de abrangência, a expressão popular no debate sobre a construção de políticas ambientais (e mesmo políticas públicas em geral) e sobre a alteração do modelo de desenvolvimento nacional. (FONSECA, 2016, P. 325)

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Num primeiro momento, a descentralização da gestão pública ambiental traz propostas tentadoras, pois se imagina que tal postura possa permitir uma maior participação dos atores sociais locais na gestão das Unidades de Conservação de suas respectivas regiões, por exemplo, assim como uma melhor dinâmica da gestão ambiental nessas UCs

por conta da maior flexibilidade e consequente agilidade nas decisões locais. Mas ao longo do governo FHC, o que pareceu de início ser uma proposta moderna e democrática, evoluiu para uma indesejada situação de falta de comprometimento do governo com relação á preservação das áreas naturais existentes.

Uma das razões para o fracasso da proposta ocorreu em virtude da grande diversidade regional existente no país, onde cada realidade regional, muito diferente uma da outra, não foi tratada de forma específica e nem tão pouco levou em conta as diferenças demográficas, sociais, histórica, culturais e econômicas existente, Isso impediu que um único modelo e gestão descentralizada funcionassem de forma igual ou tivesse os mesmo resultados em todo país.

De acordo com Weiss (2016), o processo neoliberal de reforma estrutural das instituições, geralmente definidos e impostos pelos organismos financeiros internacionais aos países economicamente subdesenvolvidos, como o Brasil, resultou no enfraquecimento do Estado a estes países que adotaram políticas públicas setoriais desarticuladas, que não levaram em consideração suas especificidades natural ou social, tendo assim resultados piores na prática e conservação ambiental quando comparados a modelos de outros governos que entendiam que o Estado deveria ter mais controle sobre a questão ambiental.

Para Scardua e Bursztyn (2003), o envolvimento da sociedade no processo é essencial para conseguir a plena democracia participativa e representativa. Por outro lado, para os mesmos autores, o governo deve ser imparcial e intervir no processo quando necessário, de forma a diminuir as distorções econômicas inerentes ao sistema, impedindo assim que os interesses das elites dominantes imperem sobre um fim maior de uma política ambiental nacional.

A falta de uma articulação mais forte entre as ações e estratégias de gestão ambiental e territorial pode ser creditada a uma série de fatores explicativos, entre os quais a incapacidade do Estado brasileiro implementar políticas integradas de transformação socioespacial e de regulação dos comportamentos individuais e coletivos. (CUNHA e COELHO, 2008, p. 44)

O modelo de descentralização proposto fez o governo federal terceirizar sua gestão das questões ambientais para os estados e municípios, sem prepará-los, orientá-los ou fomentá-los economicamente para que tivessem a estrutura e direcionamento necessário para sua autogestão e encontrassem soluções de gestão ambiental a partir da efetiva participação dos diferentes representantes dos grupos sociais locais, como pregava inicialmente a proposta.

De acordo com Scardua e Bursztyn (2003), o governo não deve esperar que a sociedade local adquira interesse naturalmente pela política pública vigente, já que na

maioria das vezes a população só procura se interessar do que lhe interfere naturalmente, e mesmo assim a curto prazo.

A sociedade brasileira, na maioria das vezes, na qualidade de espectadora das ações governamentais, só procura seus direitos no momento em que existe algum fator ou evento que a prejudique ou que lhe traga desconforto. Essa postura – típica de sociedades que possuem baixo capital social – ensejam medidas de incentivo por parte do governo central, para que a sociedade venha a participar dos esforços de melhoria da qualidade de vida, que começam no âmbito local. (SCARDUA e BURSZTYN, 2003, p. 295)

Segundo Viola e Leis (1995), na última década do século passado (1990-2000) há uma erosão do Estado em função dos interesses do mercado, onde as ideologias estadistas são enfraquecidas face ao crescimento do poder e interesses mercantilistas, por consequência, para esses autores, (...) o mercado triunfou sobre o Estado no debate histórico sobre a alocação eficiente de recursos produtivos, embora esse mercado ainda necessite do Estado e das organizações vinculadas à sociedade civil para as questões sociais e em especial, de proteção ambiental, no tocante a legislação e fiscalização, cuja responsabilidade de elaboração e execução ainda provém do Estado, apesar de que muitas das leis, formas de fiscalização e eventuais multas de cunho ambiental tenham sido convenientemente moldadas para atender aos anseios desse mesmo mercado, o que nos remete ao ideia inicial defendida por esses autores.

Ainda com relação à proposta de descentralização das políticas públicas e ambientais, o governo FHC não demonstrou o efetivo envolvimento, controle e participação do governo federal e seguiu apenas os interesses das oligarquias dominantes do sistema social e econômico local, que fizeram prevalecer seu interesse econômico, deixando assim para um segundo, terceiro ou último plano o que deveria ser, em tese, o maior fim de qualquer política ambiental: a possibilidade de preservação as áreas naturais remanescentes, como as Unidades de Conservação, por exemplo.

As práticas clientelistas e coronelistas, ligadas a questões políticas locais, poderão influenciar a forma de atuação dos órgãos municipais de meio ambiente, possibilitando maior desagregação e gerando externalidades negativas para a área ambiental. Caso o processo de descentralização não seja tocado de forma articulada com a participação ativa da população e de órgãos de controle social, como o Ministério Público, tais práticas não poderão ser vencidas. (SCARDUA. Fernando P.; BURSZTYN, Maria A, 2003, p. 307).

A carência de profissionais tecnicamente preparados para as questões ambientais nas instituições estaduais e municipais, falta de treinamento das pessoas diretamente envolvidas com a gestão ambiental local, salários defasados (quando comparados à iniciativa privada em cargos similares) dos profissionais que trabalham em Unidades de Conservação ou órgãos públicos vinculados a gestão ambiental, ausência de uma estrutura mínima e recursos financeiros para a realização de um trabalho competente,

aliado a instituições municipais e até mesmo estaduais despreparadas para assumir por