No decorrer deste trabalho, incorporamos a afirmação quase unânime, entre os pesquisadores aqui referidos, que se detêm sobre o problema da habitação, de que o maior entrave para garantir o acesso à moradia e o direito à cidade perpassa pela questão fundiária, mais precisamente, pela propriedade privada da terra. Assim, acreditamos que uma política habitacional que não tenha em vista essa concepção dificilmente promoverá a produção de cidades mais justas social e territorialmente, no máximo, atenderá à demanda urgente pela obtenção de uma casa que sirva de abrigo.
Já constatamos que, durante o período de vigência do BNH, houve o estabelecimento de uma política habitacional e de planos que induziam ao planejamento urbano, além de programas de urbanização como o Projeto CURA, contudo, elaborados e executados de forma
fragmentada, um (o BNH) subjugando os demais (AZEVEDO e ANDRADE, 1982). Procurava-se solucionar os problemas sem partir das causas, mas das consequências. Nesse contexto, incentivos de planejamento urbano aos municípios para ordenar o crescimento das suas cidades eram promovidos ao mesmo tempo em que se promovia o acesso aos recursos que financiavam a construção de megaconjuntos, que contribuíam, juntamente com outros condicionantes, para expandir as cidades, mas sem urbanidade, vale ressaltar. Talvez a única forma que o planejamento urbano e a política habitacional tinham para se „encontrar‟ era dentro desse círculo vicioso repleto de relações de troca de interesses entre o Estado e as diversas frações do capital.
No início do governo Lula (no ano de 2003), foi marcante a retomada da implantação de uma política habitacional que tivesse ampla repercussão nacional. Esse processo pautava- se na construção de uma política participativa, democrática e descentralizada e, embora muitas ações fossem se concretizando no decorrer do tempo, o percurso foi longo. Entre a elaboração do Projeto Moradia e a aprovação do PlanHab, passou-se cerca de uma década. Diferentemente disso, o PMCMV foi criado e implantado em um curto espaço de tempo, devido às condições em que foi instituído e aos objetivos a que vinha atender.
Em sua execução, o Programa incorporou muitas medidas adotadas pelo PlanHab, como o aumento significativo dos subsídios e dos créditos habitacionais, a desoneração tributária para incentivar a produção de HIS, o barateamento do seguro e o uso do fundo garantidor. No entanto, Nascimento Neto et al (2012, p 92) mostram que “a forma de efetivação das diretrizes do PlanHab por meio do PMCMV conduziu a uma série de distorções entre a intenção inicial e o resultado efetivo”. Aqui destacaremos uma entre essas distorções: a deficitária integração entre a política habitacional e a política fundiária. Para explicar como e por que as ações do PMCMV têm divergido em muito das medidas previstas pelo PlanHab, descreveremos brevemente o desenho institucional da PNH e o seu conjunto de instrumentos. Posteriormente, discutiremos sobre as camadas de conflitos que se sobrepõem a essas estruturas, trazendo à tona o caso da cidade de Patos.
Nascimento Neto et al (2012) referem que, do ponto de vista teórico, os princípios mencionados da PNH (tópico 2.1.2,) têm uma visão calcada nos conceitos de produção social do espaço urbano e do direito à cidade, tão debatidos amplamente por autores como Lefebvre (1974), Harvey (2005) e Gottdiener (1993).
Portanto, em sua elaboração, a PNH trazia a compreensão da complexidade do processo de produção do espaço urbano e da cidade, entendendo esse espaço não apenas como substrato físico, mas também como, na concepção de Gottdiener (op. cit.), um componente
que estabelece uma relação dialética com a sociedade, na qual convergem e divergem os interesses dos diversos agentes que produzem esse espaço. Nessa perspectiva, a PNH avançou bastante em relação à política habitacional vigente no período do BNH.
O desenho institucional da nova política de habitação (Figura 16, p. 127), através do SNH (subdividido em SHM e SNHIS), e o conjunto de instrumentos dispostos no SNHIS, criaram as condições necessárias para a implantação de programas que atendessem aos objetivos de universalizar o acesso à moradia digna; promover a urbanização, a regularização e a inserção dos assentamentos precários à cidade; fortalecer o papel do Estado na gestão da Política e na regulação dos agentes privados; tornar a questão habitacional uma prioridade nacional, integrando, articulando e mobilizando os diferentes níveis de governo e fontes de recursos; democratizar o acesso a terra urbanizada e ao mercado secundário de imóveis; ampliar a produtividade e a qualidade na produção das habitações; incentivar a geração de emprego e renda dinamizando a economia (BRASIL, 2006). O incentivo à integração, entre as ações voltadas para o desenvolvimento urbano, para a habitação e para a implantação de uma política fundiária foi fundamental, situação em que o PlanHab e os Planos estaduais e municipais de habitação cumpriam importante papel. Além disso, esses planos eram condição necessária para se acessarem os recursos disponibilizados, bem como se viabilizar, por meio dos seus respectivos Conselhos, a construção de canais de interlocução entre os diversos níveis de governo e entre eles e a sociedade civil. Todavia, com o PMCMV, a vinculação dos financiamentos concedidos com instrumentos de planejamento municipal passou a não ser mais necessária61, portanto, dispensava-se a necessidade de integrar o programa com a política fundiária e de desenvolvimento urbano.
Figura 16: Estrutura do Sistema Nacional de Habitação (SNHIS) - Fonte: Aragão (2010) apud
Cardoso e Aragão (2011).
Quanto à participação popular na elaboração e na implantação do programa, o que restou foi a modalidade em que cooperativas, associações de moradores e os diversos grupos de movimentos sociais podem ser os promotores dos projetos. Mesmo assim, de acordo com Nascimento Neto et al (2012), a distribuição de recursos é significativamente desigual, visto que, enquanto a modalidade denominada “PMCMV entidades” contratou nove mil unidades, entre os anos de 2009 e 2011, o setor privado contratou, por meio do Programa, cerca de 449 mil.
No que concerne à captação de recursos para a PNH, era necessário construir fontes de recursos estáveis, tanto para financiamentos habitacionais quanto para subsídios, ou seja,
Sistema Nacional de Habitação SFH
FGTS SBPE
Sistema Nacional de Habitação
de Interesse Social
Sistema Nacional de Habitação de
Interesse Social Ministério
das Cidades Órgão Estadual Habitacional Órgão Municipal Habitacional OGU
Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social Orçamento
Estadual
Orçamento Municipal
Fundo Estadual de Habitação de Interesse Social
Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social Plano Nacional de Habitação Plano Estadual de Habitação Plano Municipal de Habitação Conselho Nacional das Cidades Conselho Nacional das Cidades Conselho Nacional das Cidades SBPE
de recursos onerosos e não onerosos, bem como ampliar a destinação desses últimos com o intuito de atender à população de baixa renda, que corresponde à maioria no déficit habitacional. A criação do FNH foi crucial, sobretudo a parte que cabe ao FNHIS, já que a estruturação da política de subsídios prevê sua vinculação à condição socioeconômica do beneficiário, e não, ao valor do imóvel ou do financiamento. Além disso, eram importantes “a promoção e o apoio àsmedidas de estímulo à poupança, voltada para habitação e implantação de novos mecanismos de captação de recursos no mercado de capitais, reduzindo a participação do poder público no atendimento à classe média e garantindo segurança jurídica ao investidor” (BRASIL, 2006, p. 32). Nesse caso, à medida que o setor privado se constitui como promotor da maioria dos empreendimentos financiados pelo PMCMV e consegue uma segurança jurídica obtida através das medidas tomadas pelo governo, ao longo dos anos 2000 (como discutimos no tópico 2.1.1), os recursos públicos são canalizados para os processos de reprodução do capital imobiliário e do capital financeiro, e o setor imobiliário fica com riscos reduzidos, pois, ao contrário do previsto no PlanHab, o PMCMV ampliou as faixas de renda a serem atendidas pelos subsídios do governo federal.
Por último, cabe mostrar que a autonomia na condução das políticas setoriais urbanas, garantida para os municípios na Constituição de 1988, foi reforçada na PNH. Entretanto, exigia-se “uma ampliação das capacidades institucionais e administrativas municipais para operar a oferta de serviços públicos que, em grande parte do território brasileiro, jamais aconteceu a contento, sobretudo quando se trata de municípios de médio e pequeno porte” (PULHEZ, 2012, p. 103). Nessa perspectiva, incentivar o desenvolvimento institucional era uma das diretrizes fundamentais, com o objetivo de, entre outras metas, promover e apoiar “as ações, visando à criação e o aprimoramento de mecanismos e práticas de planejamento e gestão, da modernização organizacional, da capacitação técnica de agentes públicos e privados e da atualização do quadro legal-normativo” (BRASIL, 2006, p. 31).
O PMCMV, por sua vez, foi implantado no mesmo período em que muitos municípios estavam elaborando ou concluindo seus planos locais de habitação, que ainda seriam executados. Contudo, com a vinda do MCMV, esse processo de construção dos planos foi „atropelado‟, posto que, diante da pressão política e econômica de acelerar o processo de produção habitacional, do acesso mais rápido aos recursos proporcionado pelo programa e da ausência de uma cobrança de vinculação dos financiamentos aos instrumentos de planejamento urbano, os planos “perderam a vez” de configurar uma política habitacional local, e só coube aos municípios a função de identificar a demanda e criar as condições fiscais e econômicas necessárias para a vinda dos empreendimentos.
2.4 Da elaboração do PLHIS à implantação do PMCMV em Patos – ações convergentes e divergentes.
No ano de 2008, a Prefeitura Municipal de Patos (PMP) lançou um edital de licitação62 para contratar a empresa que faria o trabalho de assessoria técnica para a implantação de um projeto do Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES). Esse projeto era o Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos (PMAT), cujo objetivo era de “apoiar projetos de investimento da Administração Pública Municipal voltados à modernização da administração tributária e à melhoria da qualidade do gasto público, a fim de proporcionar aos municípios uma gestão eficiente, que gere aumento de receitas e/ou redução do custo unitário dos serviços prestados à coletividade”63.
Na época, a principal responsabilidade da empresa contratada pela PMP era de elaborar a Planta Genérica de Valores do Município de Patos, contudo, com esse serviço técnico, essa mesma empresa realizou o trabalho de recadastramento imobiliário da cidade (em 2010) que, por sua vez, serviu de base para atualizar o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e resultou na elaboração dos mapas da nova divisão de bairros da cidade, das áreas de expansão, entre outros. Esses podem ter sido os primeiros passos do governo local, na tentativa de fazer um diagnóstico das principais demandas e caracterizar o território do município de Patos, mais precisamente, seu espaço urbano, que se encontra em acelerada expansão, bem como o início da formação de um banco de dados que, posteriormente, foram utilizados na elaboração do PLHIS de Patos, o qual foi aprovado no final do ano de 2013.
Concomitante a esses processos, o governo local anunciava sua adesão ao PMCMV, no ano de 2009, bem como o início do cadastramento das famílias que se enquadravam no perfil de faixa de renda que recebiam de zero até três s/m. Como preconizado pelo Ministério das Cidades, a elaboração do PLHIS foi dividida em três etapas: a apresentação de uma proposta metodológica, o diagnóstico do setor habitacional e as estratégias de ação.
De acordo com o documento gerado a partir da conclusão dessas etapas, percebemos que foram realizados encontros (no final de 2012 e início de 2013) com os diversos agentes envolvidos, direta e indiretamente, com a questão habitacional, como, por exemplo, representantes do Conselho Gestor do Fundo de Habitação de Interesse Social (CGFHIS), da SEDEHAB, das Secretarias de Infraestrutura e Serviços Urbanos, de Planejamento, de Ação
62Com homologação na data 04-11-2008 e Nº da licitação 000832008
Social, Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, União das Associações Comunitárias de Patos e Região, sindicatos, entre outros, embora os anexos do PLHIS mostrem apenas o encontro em que o documento foi apresentado depois de ser elaborado. O referido documento afirma que, além do que foi levantado nos encontros, o diagnóstico se baseou nos dados do censo 2010 do IBGE, do Déficit habitacional do ano 2000, divulgado pela Fundação João Pinheiro, e nos dados do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
De acordo com o PLHIS, aprovado neste ano de 2014, os pressupostos adotados para o tratamento das necessidades habitacionais em Patos são:
1. Reduzir de 11,9%, em 2011, para 6%, em 2023, o percentual de déficit habitacional acumulado e a demanda demográfica futura por moradia;
2. Reduzir de 18,05%, em 2011, para 9%, em 2023, o percentual de inadequação habitacional acumulado e a demanda demográfica futura por moradia;
3. Elevar de 69,9%, em 2011, para 85% o percentual de moradias adequadas em Patos.
Os objetivos e as diretrizes gerais do Plano Local foram elaborados em concordância com o que estava previsto no PlanHab, e as diretrizes específicas (Quadro 02, p. 130) foram definidas considerando tanto os problemas e as demandas identificadas no diagnóstico habitacional local quanto os eixos estratégicos definidos a partir dele. Para que os objetivos, as diretrizes e os pressupostos fossem atendidos, foram elaboradas linhas programáticas a se efetivarem a partir de seus elementos estruturadores – programas, metas e ações (Quadro 03, p. 132).
Quadro 02: Matriz dos eixos estratégicos e diretrizes do PLHIS de Patos/PB
Eixo estratégico Diretriz específica
1. Estrutura institucional municipal 1.1. Fortalecer a gestão da política habitacional, incluindo o planejamento
orçamentário e financeiro.
2. Bases de dados municipais
2.1. Melhorar e manter atualizada a base de dados municipal voltada para o reconhecimento dos problemas habitacionais
de interesse social, contemplando área urbana e rural;
públicas disponíveis no município e que, no futuro, possam ser destinadas para HIS.
3. Legislação e normativos
3.1. Promover a capacitação dos técnicos municipais no tocante à interpretação e aplicação dos atuais dispositivos legais que
tratam da HIS e regularização fundiária; 3.2. Promover a revisão e atualização da legislação municipal aplicável à HIS; 3.3. Regulamentar e operacionalizar os instrumentos da política urbana previstos no
Estatuto das Cidades.
4. Demandas habitacionais de interesse social
4.1. Estabelecer metas de investimento municipal para a produção de novas habitações e equacionamento do déficit habitacional, voltadas principalmente ao atendimento de famílias com renda até 3 s/m;
4.2. Promover a regularização fundiária e urbanística dos assentamentos e parcelamentos passíveis de legalização; 4.3. Promover a melhoria das habitações
existentes, e
4.4. Estimular parcerias com empresas, entidades do terceiro setor, instituições de
ensino e pesquisa e outras afins.
5. Aspectos relacionados à habitabilidade
5.1. Constituir programas voltados à melhoria dos bairros, incluindo investimentos em infraestrutura e equipamentos sociais e comunitários.
6. Transparência e participação popular
6.1. Promover oficinas comunitárias visando estimular a organização social voltada
especificamente para as questões habitacionais;
6.2. Promover e estimular a participação da sociedade civil nos órgãos de deliberação e controle da política municipal de habitação.
Fonte: Documento final do PLHIS de Patos, ano 2013 - Adaptação própria
Quadro 03: Matriz das Linhas Programáticas e Programas de ação do PLHIS de Patos/PB
Linha Programática Programa
1. Desenvolvimento institucional 1.1. Desenvolvimento institucional 1.2. Cadastro e gestão de informação 2. Aprimoramento legal 2.1. Revisão e atualização da Legislação
2.2. Implementação dos instrumentos da política urbana
3. Provisão, melhoria e requalificação urbana e habitacional
3.1. Regularização fundiária 3.2. Melhoria das condições de
habitabilidade
3.3. Fomento à produção habitacional de interesse social
3.4. Provisão e melhoria habitacional Fonte: Documento final do PLHIS de Patos, ano 2013
A elaboração de um PLHIS para a cidade de Patos é um grande avanço para a implantação de uma política habitacional local, que busque, efetivamente, sanar o déficit habitacional. Primeiro, do ponto de vista cultural, já que o planejamento não é recorrente em cidades do mesmo porte de Patos, embora, na década de 1970, tenha se disseminado uma “onda” de planejamento urbano que, segundo Déak (1999), realizou-se mais no papel do que na prática. Segundo, do ponto de vista da concepção de planejamento propriamente dita e de sua prática que, na década de 1970, caracterizava-se por ser “setorialista” e fragmentada, mas que, atualmente, traz à tona a compreensão de que é extremamente necessária a integração entre as políticas habitacional, urbana e fundiária, e, por último, do ponto de vista social, visto que busca integrar a sociedade civil nos processos decisórios, aproximando-se ainda mais das
necessidades e das particularidades locais, além de não tratar o espaço urbano apenas em sua dimensão física, mas também social.
Observamos que a adesão ao PMCMV, concomitante à preparação do PLHIS, antecipou algumas ações previstas nesse plano para a cidade de Patos, principalmente no que concerne à melhoria das condições de habitabilidade e ao fomento à produção habitacional de interesse social (Quadro 03). Porém, o programa vem distorcendo os objetivos a serem alcançados a partir das diretrizes traçadas (Quadro 02). Como exemplo, vê-se que, no que se refere às melhorias habitacionais e à implantação de infraestrutura, o foco tem sido a realização de projetos de grandes obras, como o Canal do Frango (considerada pelos gestores locais a maior obra de macrodrenagem da cidade), a Alça Sudeste (novo acesso que liga a BR-230 ao centro de Patos), entre outras. Porém, como a revisão e a atualização da legislação municipal (também previstas no plano) ainda não foram concretizadas, essas obras acabaram impactando os preços de terrenos mesmo nas áreas periféricas da cidade.
Durante a pesquisa documental, constatamos que podem ser muitas as dificuldades de se implantarem os programas de “Revisão e atualização da Legislação” e a “Implementação dos Instrumentos da Política Urbana”, posto que algo simples como o acesso à documentação a que se referem esses programas é dificultado pela falta de organização e de armazenamento desses documentos e pela desarticulação entre o setor administrativo e o legislativo. Isso se justifica pelo fato de não encontrarmos em nenhuma secretaria, arquivo ou setor jurídico da PMP algumas das leis que o PLHIS propunha que fossem revisadas, como a Lei de Uso e Ocupação do Solo e a Lei de Zoneamento, que são de 1979. Esse fato só reforça a afirmação sobre a desarticulação entre os setores administrativo e legislativo da PMP.
Das leis que foram listadas pelo PLHIS para serem revisadas, destacamos o último Plano Diretor de 2006, que prevê a aplicação de instrumentos regulatórios e compensatórios dispostos no Estatuto da Cidade, mas que os deixa a cargo de leis complementares e a Lei do Perímetro Urbano de Patos (Lei 3.717/2008) já mencionada. Sobre o Plano Diretor, sabemos que, até o momento, nenhum dos instrumentos previstos foram aplicados efetivamente. Quanto à Lei do Perímetro Urbano, caso seja realizada a proposta de sua revisão, com o objetivo de ampliar as áreas de expansão urbana, serão reforçados ainda mais os processos de periferização e dispersão da cidade.
Assim, observa-se que a hierarquização do espaço urbano de Patos vem se intensificando cada vez mais, através da especulação e da valorização seletiva desse espaço. Essa condição é favorecida não só pela ausência de uma legislação local que impeça as ações especulativas sobre o solo urbano, como também pelas circunstâncias desfavoráveis para o
aprimoramento legal que é necessário frente a essa realidade e que é prognosticado pelas diretrizes referentes ao eixo estratégico, denominado de “legislação e normativos” (Quadros 02 e 03). Diante disso, vê-se que propostas como a de se formar um banco de terras público a ser destinado à produção de HIS são praticamente inviabilizadas.
No que concerne à provisão de habitações, o governo municipal, na ânsia por ampliar a produção habitacional, estimulou a vinda de empresas privadas através de isenção fiscal e tributária com a Lei nº 4.005/201164. Assim, devido ao acesso aos financiamentos para a produção e a aquisição de casas pelo PMCMV serem bem menos burocráticos do que o acesso aos recursos do FNHIS, principalmente pelo fato de não se exigir uma vinculação dos projetos ao PLHIS, todas as propostas de projetos para a cidade até agora foram feitas pelo PMCMV. Isso mostra o quanto esse programa tem absorvido os recursos voltados para a questão habitacional, resultado de uma política de unificação de todos os programas sociais de habitação que existiam na esfera do governo federal65.
Outro fato que nos chama a atenção é que o PLHIS tem como referência, para os valores das unidades a serem produzidas para as famílias de baixo rendimento, os mesmos valores definidos para as casas do PMCMV para a faixa 01. Portanto, à medida que o teto dos financiamentos sobe, devido, entre outros fatores, à especulação imobiliária, supõe-se que o valor de referência para a produção de casas através do FNHIS também se eleva, o que equivale à reprodução de uma lógica de mercado que, a princípio, deveria ser combatida pelo