O Projeto de Comunidade Urbana de Recuperação Acelerada (CURA) e os

Devido à falta de infraestrutura nas áreas de expansão das cidades, principalmente onde se localizavam os conjuntos habitacionais de interesse social28_{, foram criados, a partir de} 1967, muitos programas, com o objetivo de sanar esse problema. Programas como o de Financiamento de Material de Construção (Fimaco) e o de Financiamento para o Saneamento (Finansa) foram alguns deles, o que já indicava os primeiros passos do BNH, no sentido de entrar efetivamente na política de desenvolvimento urbano. De acordo com Andrade e Azevedo (1982, p. 64), esses programas foram justificados não porque o BNH desejasse expandir suas atividades ou porque julgasse ineficiente financiar a construção de casas sem que os governos estaduais tivessem recursos para dotá-las de instalação de água e saneamento adequados. Segundo os autores, o BNH tinha necessidade de fazer girar o seu dinheiro, o que o levou ansiosamente a procurar novos programas.

Além do Fimaco e do Finansa (embrião do Plano Nacional de Saneamento – Planasa, criado em 1970), outro Programa que teve grande repercussão nacional e que veio se somar aos demais programas de “atividades urbanas” desenvolvidas pelo BNH foi o Programa de Comunidade Urbana para Recuperação Acelerada – CURA - criado e proposto pelo arquiteto e urbanista Harry Cole, em 1972. O CURA tinha os objetivos de eliminar a capacidade ociosa

28 _{Esses conjuntos passavam por um rápido processo de deterioração exatamente por causa dessa ausência de} infraestrutura.

de investimentos urbanos, ou seja, a formação de vazios urbanos para especulação imobiliária; racionalizar investimentos de infraestrutura, para controlar melhor os gastos públicos; promover o adensamento da população urbana, para evitar a expansão desmedida da malha urbana das cidades e integrar a execução de obras urbanas. De acordo com Lucchese (2009), o criador do programa defendia que o que importava era o planejamento físico, cujo objetivo seria de analisar um território delimitado no interior de uma cidade, com o intuito de identificar suas carências, a capacidade de endividamento da população e realizar obras que fossem compatíveis com essa capacidade de endividamento, para melhorar os aspectos urbanísticos e comunitários daquele território.

Portanto, observamos um claro distanciamento entre a proposta do programa e as reais demandas sociais que se faziam presentes na época, já que, em seu processo de implantação, um fator a ser considerado seria a capacidade de endividamento da população, mas que, contraditoriamente, as parcelas que mais necessitavam de serviços urbanos e infraestrutura eram exatamente as de menor faixa de renda.

Embora, na década de 1970, a cidade de Patos tenha sido alvo de obras de urbanização com fundos municipais, estaduais e federais, como vimos nos Projetos de Lei elaborados nessa época, foi somente nos anos de 1980 que, juntamente com as cidades de Sousa e Guarabira, Patos foi escolhida para a implantação de Projetos-cura, quando João Pessoa, Campina Grande e Cajazeiras já haviam implantado esses projetos. Nesses períodos, identificamos uma enorme preocupação em se ordenar o espaço urbano da cidade e de se promover atividades que evitassem a migração da população local que, apesar de ter crescido nessas duas décadas, apresentava índices de emigração que preocupavam os poderes locais. Não por acaso, o Projeto de Lei nº 08/ 80, que tinha o objetivo de autorizar a instalação em Patos de uma fábrica de refrigerantes com matriz em Fortaleza, traz, em sua justificativa, um trecho que menciona a preocupação com os processos migratórios da população local:

Patos necessita fundamentalmente de investimentos que formem uma camada de retenção do expressivo potencial de mão-de-obra em plena capacidade produtiva, que se dilui cotidianamente e, é escoado de forma migratória. Ao longo do período dessa gestão, tenho bateado incansavelmente na busca de um tipo de ouro que venha satisfazer largas escalas da população patoense. Inegável que é o melhor metal é a implantação de fábricas, e a primeira a procurar aqui instalar-se, (Fortaleza Refrigerantes S.A) significará para 300 famílias, substancial melhoria no seu poder aquisitivo.

Claro que essa preocupação também fazia parte da política de desenvolvimento regional do II PND, que desenvolvia programas específicos como os voltados para as cidades de porte médio e cujo intuito era de conter os movimentos migratórios para os grandes centros. No Sudeste, induziu-se a descentralização das atividades produtivas das regiões metropolitanas de São Paulo e Rio de Janeiro para centros de porte médio e se propôs a desconcentração intrar-regional. Nesse sentido, atuavam os núcleos urbanos com mais de 50 mil habitantes. No Sul, priorizavam-se os centros que também tinham essa faixa populacional. No Norte e no Centro-oeste, dinamizaram-se as funções urbanas das capitais estaduais e de outras cidades estrategicamente selecionadas, e no Nordeste, priorizaram-se o crescimento das atividades produtivas e o melhoramento da infraestrutura e dos equipamentos sociais, tanto nas capitais estaduais quanto nos polos secundários regionais, e dinamizaram-se os “núcleos urbanos regionais que exercessem ou viessem a exercer funções de polarização do desenvolvimento regional” (STEINBERGER E BRUNA, 2001, p. 44).

Algo importante a ser ressaltado é que, de acordo com Amorim Filho e Serra (2001, p. 19), além das funções de contenção dos fluxos demográficos, de dinamização da economia em nível micro e macrorregional e da integração em nível nacional, entre outras funções, essas cidades assumiam, como ainda hoje assumem, um papel muito importante no processo de acumulação capitalista, como “válvulas de desconcentração” para diminuir o mau funcionamento do modo de produção capitalista. David Harvey (2005), em seu livro, “A produção capitalista do espaço”, afirma que, principalmente em épocas de crise, o modo de produção capitalista usa como estratégia a reconstrução de espaços e/ou a “expansão geográfica” para se manter, criando novos modos de vida e padrões de consumo que se reproduzem a partir das novas “necessidades” produzidas pelo capital. Tendo em vista essa concepção, podemos entender as cidades-alvo desses Programas como espaços capazes de proporcionar a expansão geográfica da qual o capital necessita para sua acumulação.

No Brasil, oficialmente, só foram elaborados dois projetos desenvolvidos especificamente para as cidades de porte médio. Um deles foi denominado de CPM/normal, que direcionou recursos para cidades de todos os estados do Nordeste. No caso da Paraíba, as cidades que foram alvos desse primeiro Projeto foram Bayeux, Cajazeiras, João Pessoa, Sousa e Patos. O outro, denominado de CPM/bird, tinha um prazo de duração de cinco anos, e seria concluído em 1985, embora tenha se estendido até 1986 (STENBIERG e BRUNA, 2001). Esse, por sua vez, compreendia um total de 996 projetos de investimentos que eram dirigidos considerando-se três critérios: emprego e renda, infraestrutura urbana e comunitária e

administração municipal. Em relação a esse segundo projeto (o CPM/Bird), não obtivemos fontes que indicassem a participação de cidades paraibanas nele.

De acordo com Steinberger e Bruna (2001, p. 52), “os dois Programas pretendiam localizar equipamentos terciários de alcance regional e oferecer incentivos, a fim de atrair capitais industriais para as cidades selecionadas”. Concomitantemente se pretendia intervir em escala intraurbana nas áreas carentes de tais cidades, supondo-se que haveria uma redistribuição de renda. Também se preparavam as administrações locais para orientar o crescimento físico-territorial e ser mais eficiente na prestação de serviços urbanos, fornecendo às prefeituras assistência técnica e garantindo-lhes condições de se autogerenciar.

As autoras mostram que, para selecionar as cidades beneficiadas com o Programa em questão, as superintendências regionais, junto com os estados, elaboravam estudos de caracterização das respectivas redes funcionais urbanas para “indicar cidades de segundo escalão” com potencial para integrar o programa. Tais estudos eram seguidos de discussões para compatibilizar objetivos federais, regionais e estaduais.

Ainda segundo Steinberger e Bruna (op. cit.), houve a preocupação por adequar os critérios de seleção às condições socioeconômicas e ao estágio de urbanização. Dessa forma, o Programa alcançou desde cidades com população inferior a 50 mil habitantes e grau de urbanização em torno de 50%, até outras com escala populacional de 600 mil habitantes e grau de urbanização superior a 90%. Contudo, apesar de as autoras mencionarem a participação da cidade de Patos nos referidos projetos voltados para as cidades de porte médio, na análise dos Projetos de Lei do Executivo, do período em que esses Programas foram implantados, não encontramos referência a alguma tentativa do governo federal de fazer convênio com o Município, no que diz respeito aos Programas. Assim, nas fontes em que nos baseamos, não há como identificar se houve alguma participação do governo local nesse projeto e sua efetiva implantação na cidade.

No que concerne ao CURA, constatamos que, no ano de 1983, através do Projeto de Lei nº 29, instituído como a Lei nº 2.443/ 83, o Poder Executivo do Município de Patos foi autorizado a negociar com o BNH a abertura de um crédito de 200.000 UPC29 _{que seriam}

destinados a obras de infraestrutura em bairros definidos pelo próprio BNH. Na justificativa anexada ao projeto, segue o seguinte texto:

29_{Andrade e Azevedo explicam de que se trata a UPC da seguinte maneira: A tradução operacional da correção} monetária para o Sistema Financeiro da Habitação é feita através da Unidade Padrão de Capital (UPC), uma unidade monetária de poder aquisitivo constante, cujo valor expresso em cruzeiros é atualizado monetariamente a cada trimestre civil, na mesma proporção da variação do Indicador de Preços, apurado pela Fundação Getúlio Vargas. O processo é idêntico ao utilizado para calcular as chamadas Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN). Uma UPC, a moeda oficial do BNH, equivale, em valor, a uma ORTN.

Tendo em vista a falta de infra-estrutura reinante em bairros de nossa cidade, tencionamos proporcionar a essas populações mais carentes, melhores condições no tocante à saúde e higiene. Não dispondo a Edilidade, no presente momento, de recursos para fazer face a essas despesas a serem efetuadas de imediato, pleiteamos através do BANCO NACIONAL DE HABITAÇÃO (BNH), uma abertura de crédito no valor de 200.000,00 (duzentos mil) UPC, no denominado “PROJETO CURA”, recursos esses, que serão destinados à aplicação em um ou mais bairros da cidade, a serem escolhidos ou escolhido, pelo próprio BANCO NACIONAL DE HABITAÇÃO (BNH), pois se conseguido como é de nosso desejo virá trazer inúmeros benefícios principalmente à população mais pobre da cidade, como sejam: construções de galerias, calçamento, creches, grupos escolares, praças públicas e etc. Realizando tais obras, sentimo-nos felizes por proporcionarmos ao povo mais humilde, melhores condições de vida dando- lhes um bem estar à altura de suas necessidades. (Justificativa do Prefeito Rivaldo Nóbrega Medeiros anexada ao Projeto de Lei 029 /83)

Em primeiro lugar, podemos supor que essa falta de infraestrutura de que trata o texto pode ser explicada pela expansão da malha urbana da cidade, que apresenta áreas periféricas distantes do centro, algumas circundadas de vazios urbanos na época (como observamos no mapa 02), somadas ao aumento da população urbana desse período – que, como observamos na tabela 01, foi de 18.916 habitantes entre as décadas de 1970 e 1980, enquanto a população rural permaneceu praticamente a mesma. Além disso, é preciso questionar se as obras do CURA para a cidade de Patos iriam mesmo beneficiar a população de baixa renda. Vimos que Harry Cole considerava necessário avaliar não só as carências de infraestrutura, mas também a capacidade de endividamento da população. Observamos também que o(s) bairro(s) que receberiam as obras de infraestrutura era(m) escolhido(s) pelo próprio BNH, que fazia um estudo das carências de todos os bairros da cidade, com o objetivo de definir uma hierarquia para intervir. De acordo com Lucchese (2009), seriam atendidos, primeiro, os bairros com menos carências onde o retorno dos recursos investimentos no bairro seria mais rápido. Mas, como ocorreria esse retorno?

Um dos textos dos Projetos que analisamos (Anteprojeto30 _{de nº 014/ 83), referente à}

implantação de um Projeto-cura em Patos, menciona que as ações de crédito mediante convênio entre a Prefeitura Municipal de Patos e o BNH seriam contratadas de acordo com a capacidade de pagamento do Município, e o Poder Executivo ficava autorizado a realizar

30_{A menção somente ao anteprojeto foi devido ao fato de não termos encontrado o Projeto final durante a} pesquisa documental. Contudo, sabemos que o referido documento foi aprovado porque continha o carimbo de aprovação.

essas operações com a garantia de qualquer item de sua receita, mais especificamente, o Imposto Territorial Urbano que, nas áreas beneficiadas pela execução de Projetos-cura aprovados e financiados pelo BNH, seria calculado tomando-se como base a alíquota de até 3% dos valores venais atribuídos a esses imóveis a partir do exercício de 1984. Também seria calculado um acréscimo de 40% anual sobre essa alíquota. Esse acréscimo seria cumulativo, aplicado durante cinco anos consecutivos, contados a partir do primeiro dia seguinte ao ano de conclusão de 80% das obras financiadas. Assim, esse seria o mecanismo que a Prefeitura teria para obter o retorno dos investimentos empreendidos e cumprir o pagamento das operações de crédito realizadas com o BNH.

Podemos concluir que a população beneficiada pelas obras a serem realizadas seria a de renda mais elevada ou, caso fosse uma população de menor faixa de renda, o governo municipal não arrecadaria os recursos necessários para cobrir as operações de crédito realizadas com o BNH. Outra conclusão possível seria de que essa população de menor renda migraria para outras áreas da cidade onde a cobrança do imposto fosse menor, pois, como a economia era marcada por uma alta inflação e baixos salários na década 1980, as condições não eram favoráveis à população de baixa renda.

Como exemplo, no estado da Paraíba, podemos citar a cidade de João Pessoa, que, segundo Lavieri e Lavieri (1999, p. 47), em apenas vinte anos – 1960/80 - passou a comportar duas vezes o número de domicílios acumulados desde sua origem até 1960. Esse crescimento correspondeu ao aumento das investidas do poder público na gestão do espaço urbano, entre as quais se encontra a implantação do Projeto CURA. Na década de 1970, foram realizadas, através desse projeto, obras nos bairros da orla - Manaíra, Cabo Branco e Tambaú - e no Bairro Cristo Redentor, as que apresentavam elevado déficit de infraestrutura e equipamentos urbanos. Esses investimentos acabaram atraindo a população de classe média e alta, que migrou do centro tradicional para algumas dessas áreas localizadas na orla marítima, onde as obras realizadas proporcionaram uma qualidade urbana desejada por essa população, que podia arcar com os encargos tributários, e pelo insipiente mercado imobiliário (CASTRO, 2006). Andrade e Azevedo (1982, p. 65) destacam que os primeiros exemplos de aplicação do Projeto sugerem que

a) poucas municipalidades terão condições de embarcar em programas CURA plurianuais, como se supôs na “lógica” da política, pois o retorno dos investimentos via tributação é duvidoso; b) os efeitos antiespeculativos são também incertos, pois a recente valorização de terrenos nas grandes cidades brasileiras – que seria com grande probabilidade, muito acrescida nas áreas

privilegiadas com o CURA – pode tornar bom negócio a retenção de lotes para fins lucrativos: o provável aumento do imposto territorial, mesmo com atualização cadastral e avaliação eficientes, seria ônus insignificante para o especulador, diante do valor adquirido pelos lotes.

Apesar disso, os autores afirmam que, como são atraídas pela possibilidade de obter recursos para a realização de obras, muitas prefeituras

[..] se veem levadas pelo BNH a aderirem ao Plano Nacional de Saneamento (Planasa) como condição para ingressarem no projeto CURA. Esse requisito, aliado às pesadas condições de financiamento que envolvem correção monetária, tornam o CURA nem sempre vantajoso, especialmente para os pequenos municípios, que não dispõe de base industrial de arrecadação. (ANDRADE e AZEVEDO, 1982, p. 65)

Já vimos que foi no âmbito da onda de planejamento urbano disseminado pelos Planos de Desenvolvimento Integrado (os PDI), na década de 1970, que o Poder Executivo do Município de Patos elaborou inúmeros Projetos de Lei com vistas a obter os créditos subsidiados para obras de urbanização e que, em 1983, foram aprovados projetos para a implantação do CURA. Contudo, descobrimos que essas “pesadas condições de financiamento que envolvem a correção monetária” 31_{, de que tratam os autores supracitados,}

fizeram com que os projetos não fossem efetivamente implantados na cidade de Patos. Podemos confirmar esse fato no texto da justificativa anexada ao Projeto de Lei 018 /86 (Lei nº 1.596/ 86):

Os nobres vereadores são sabedores que as Velhas Repúblicas com indexação da economia, estabelecimentos de vários parâmetros como moeda e, principalmente, a implantação da extorsiva correção monetária, frustrou vários empreendimentos, tanto no setor privado, como em obras públicas. A correção, implacavelmente, alimentada mensalmente por uma espiral inflacionária sufocante, inviabiliza a atividade do homem e seus empreendimentos em forma de obras. Não foi sem motivo que esse Augusto Poder em idos passados por bem entender a correção como intolerável e a inflação como incontrolável, não atendeu os apelos para o projeto cura. (Justificativa anexada ao Projeto de Lei 018 /86 – Lei nº 1.596/ 86 – escrita pelo Prefeito Rivaldo Nóbrega Medeiros, 24 de abril de 1986, grifo nosso).

31_{Martins (2007) destaca que o mecanismo de correção monetária visava assegurar a não desvalorização dos} empréstimos realizados pelo BNH perante o processo inflacionário. Como, segundo o autor, esse mecanismo foi aplicado em quase todos os ramos de atividades, negócios e contratos que envolvessem dívidas, com o Projeto CURA não foi diferente.

Assim, constatamos que o Projeto CURA não foi um dos vetores do crescimento das áreas de expansão da cidade de Patos, como o foi no caso de João Pessoa, onde o Programa (entre outros investimentos) foi um grande vetor de seu processo de expansão urbana (CASTRO, 2006). Contudo, consideramos de suma importância essa compreensão, no sentido de nos fazer entender como cidades do mesmo porte de Patos eram o alvo da política urbana e habitacional vigente na época e quais as possibilidades reais existentes para que essas cidades os recebessem, além de contribuir para entendermos que elementos fizeram parte, ou não, na produção de seus espaços urbanos.

Percebemos que, assim como o foi na maioria das cidades brasileiras e em cidades paraibanas, o Estado foi (e veremos que ainda tem sido) um grande agente do par urbanização/periferização, como ressalta Araújo (2006). Assim, apesar de o CURA não ter sido implantado efetivamente na cidade de Patos, sabemos que os dois conjuntos habitacionais construídos na cidade, a implantação de infraestruturas em determinadas áreas, a construção do contorno viário para a BR-230 e a delimitação de zonas funcionais, incluindo o distrito industrial, foram fatores que intensificaram o processo de expansão urbana da cidade de Patos. Contudo, vale salientar que, com o fim do BNH em 1986, o processo de periferização se intensificou ainda mais com as ocupações irregulares e o aumento do número de loteamentos ilegais e de favelas.