1.2 ANTECEDENTES HISTÓRICOS
1.2.5 A reforma do Estado brasileiro e a expansão do terceiro setor
A conjuntura política dos anos 70/80 revela aspectos de um Estado interventor e bem- feitor – mesmo com características diferenciadas nos países onde ocorreu –, que, de acordo com Offe (1995), passa a ser visto pela direita neoconservadora liberal como sinônimo de desestímulo para o investimento, o emprego e o trabalho e como o responsável pela rigidez no mercado de trabalho, promovendo a fuga de capitais etc.
No plano econômico, a crise que vivenciamos hoje é, em sua essência, a crise do padrão de acumulação e de regulação social que sustentou a exploração capitalista nos últimos 50 anos. Trata-se de um capitalismo denominado de bem-estar social, Estado previdenciário ou simplesmente modelo fordista, que incorporou algumas das teses socialistas, como nos lembram Hobsbawm (1992) e Oliveira (1998): direitos sociais de educação, saúde, transporte, moradia, garantias de emprego e seguro desemprego [...] A recomposição econômica do capitalismo, isto é, recomposição das taxas de lucro, dá-se mediante a radicalização do neoconservadorismo onde o mercado se constitui no ‘deus’ regulador das relações sociais (FRIGOTTO apud SADER; GENTILI, 1995, p. 82, grifo dos autores).
A Reforma do Estado brasileiro implicou, também, a necessidade de políticas subordinadas aos controles externo e interno do mercado, aos interesses e princípios acordados com os organismos internacionais e à diversificação de estratégias que pudessem desencadear o desenvolvimento.
Nesse contexto, ocorreu a necessidade de efetivas mudanças estruturais, visando priorizar a estabilidade econômica e o controle das tendências relativas às políticas do Estado capitalista.
O Estado, não só no Brasil, não perdeu a sua importância, ao contrário, ele passa a ser estratégico e tende a acompanhar a conjuntura de mudanças que ocorrem, ou a ser enredado por elas, tanto na economia (mercado) e na política quanto no conjunto da sociedade, pelo agravamento da crise social. Nesse sentido é que se coloca a necessidade de reformas, visando garantir ao mesmo tempo o controle sobre a sociedade e uma relação harmônica entre os interesses nacionais e internacionais privados.
Esse processo articulado de políticas e reformas viabilizou a governança e a governabilidade do aparelho de Estado, facilitando a desregulação da economia, incentivando o processo de privatização, terceirização, publicização e de focalização das políticas sociais.
Ao se reorganizar a máquina administrativa do Estado, filtrando as necessidades demandadas pela sociedade, contribuiu-se para apontar um novo paradigma de Estado – o Estado mínimo, ou seja, menos Estado como promotor, responsável pelas políticas sociais e mais mercado no trato destas questões.
O Estado foi levado a optar por um novo modelo mais eficaz e, portanto, capaz de gerenciar os problemas econômicos e sociais. Essa mudança ocorreu, essencialmente, na administração pública que deveria ser racionalizada: eficiente, eficaz, enxuta e a baixo custo.
Esse movimento de reestruturação ocorrido no interior da sociedade capitalista afeta, indistintamente, todos os setores, ou seja:
Se a sociedade capitalista tem se reestruturado, o Estado, com relativa autonomia, tem acompanhado tais movimentos. Não se trata de movimentos isolados, na sociedade civil, no mercado, no Estado, desarticulando a esfera da produção, da distribuição e as instâncias ‘re-distributivas’, mas um movimento tenso, porém articulado, de transformação societal. Pensar a ‘reforma do Estado’ sem a remeter à ‘reestruturação produtiva’ conduz a um profundo redutivismo; pensar as mudanças na ‘sociedade civil’ sem as remeter ao projeto de reestruturação do capital, leva igualmente a um verdadeiro ocultamento do real sentido dessas mudanças, chegando-se a crer que estas representam, em conjunto, tendências anticapitalistas, ou antineoliberais (MONTAÑO, 2002, p. 107, grifos do autor).
No Brasil, também a chamada Reforma Bresser Pereira9, viabilizada pelo governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), correspondeu a esse quadro, e não se pode afirmar que tenha sido interrompido o seu curso pelo atual governo do Presidente Luís Inácio Lula da Silva.
Essa reforma do Estado no Brasil veio como sinônimo de modernização da máquina estatal, garantindo a capacidade de governança10 defendida nas teses do Ministro Bresser Pereira, no ano de 1995, e como indicativo da possibilidade de o País competir no grande mercado internacionalizado. A política sugerida pelo receituário neoliberal seria executada com total rigidez no Brasil, apesar do discurso contundente do governo Fernando Henrique Cardoso de que sua política não era neoliberal porque o neoliberalismo, caracterizado pela tese do Estado mínimo, era uma receita inadequada e irrealista. “Essa reforma não se
9 O Ministro Bresser Pereira, à frente do Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado,
coordenou todo o processo da reforma no Brasil. Daí, fazer-se, também, referência a ela pelo seu nome.
10 A tese do Ministro Bresser Pereira é a de que o Estado brasileiro não carecia de governabilidade porque já
conseguira o poder para governar, graças a sua legitimidade democrática e ao apoio da sociedade civil com que conta.
identifica com o ‘irrealismo’ da proposta neoliberal do Estado mínimo’’ (BRASIL, MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E DA REFORMA DO ESTADO, 1995, p. 55), porque ao Estado caberá a coordenação econômica e a busca da redução das desigualdades sociais de modo “que o mesmo tenha uma relação harmoniosa e positiva com a sociedade civil’’ (BRASIL, MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E DA REFORMA DO ESTADO, 1995, p. 56).
Veja-se que esses e outros argumentos explicam a necessidade da reforma. No Relatório sobre o Desenvolvimento Humano no Brasil (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 1996), explicita-se que existe uma demanda reprimida por gastos na área social e que há urgência de investimentos para a recuperação de infra-estrutura desgastada por falta de conservação. Para evitar que haja precariedade da provisão de serviços públicos essenciais e que estes venham a ser um impedimento à retomada do crescimento sustentado, podendo ameaçar o processo de estabilização, fazem-se necessárias profundas mudanças institucionais; assim, pouco o Estado brasileiro poderia fazer em prol do desenvolvimento.
Segundo o Relatório do PNUD (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 1996), o Estado brasileiro deve redefinir suas atribuições e a distribuição destas entre as três esferas de governo (União, Estados e Municípios) e reformar- se de modo a cumprir seu papel sem que desequilibre as finanças públicas.
É nesse imbróglio de injunções internacionais e medidas de caráter político- econômico que são definidos os objetivos da reforma ou da nova gestão do Estado para os serviços não-exclusivos. Entre outros, dois merecem destaques:
Substituir a administração pública burocrática, rígida, voltada para o controle a priori dos processos, pela administração pública gerencial, baseada no controle a posteriori dos resultados e na competição administrada;
Fortalecer práticas de administração de mecanismos que privilegiem a participação popular, tanto na formação quanto na avaliação de políticas
públicas viabilizando o controle social das mesmas (BRASIL, MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E DA REFORMA DO ESTADO, 1995, p. 58).
Os sucessivos governos brasileiros, ao praticarem uma política de consentimento, que se pode constatar desde as mudanças efetivadas na Constituição Federal de 1988 aos mecanismos que estimulam gradativamente a concorrência da iniciativa privada para os setores dos serviços públicos essenciais (saúde habitação, educação, previdência), segundo Silva (2002), conduziriam as políticas sociais brasileiras à lógica do mercado, este último um indutor destas relações e espaço de liberdade do capital.
As necessidades sociais são filtradas em direção a quem pode (e tem interesse em) atendê-las, não pela lógica do direito social e político mas pela lógica do custo-benefício, ou seja, a quem se atende, com quanto se atende e quem atenderá: se a filantropia das ONGs, o mercado ou o Estado, ou ainda, a parceria entre eles.
O Estado já não pode responder às demandas sociais sozinho isso iria conduzi-lo às tendências de parcerias, para que pudesse arcar com suas competências – um passo essencial à expansão e consolidação do terceiro setor no Brasil, abrindo espaços para a disputa dos setores essenciais, aliviando o Estado de suas demandas.
No Relatório do PNUD (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 1996), a situação do Estado brasileiro foi agravada pela incapacidade deste, em face das mudanças internas e externas, ou seja, o Estado teria adicionado mais e mais prioridades, como se a capacidade de financiamento do setor público fosse ilimitada, fato que teria se agravado após a promulgação da Constituição de 1988.
A constituição de 1988 não só consolidou como agravou o quadro anterior, ao ampliar benefícios e funções do Estado, sem atentar para a capacidade contributiva da sociedade. Evidentemente, o resultado não poderia deixar de ir de encontro à restrição, em particular, a insistência em que o estado liderasse o processo de crescimento econômico, ao passo que se ampliavam suas atribuições na área social, teve como resultado sua ineficácia em relação a ambos os objetivos. Com o passar dos anos, o Estado atrofiou-se, sendo suas receitas apenas pouco mais que suficientes para sustentar sua ineficiente
máquina administrativa. A diluição de esforços e recursos tornou-o praticamente inoperante (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 1996, p. 137).
Não se estranham esses argumentos, porque, nesse Relatório, todos os elementos explicativos da crise e dos caminhos para a reforma estavam postos, exigindo que o Estado brasileiro passasse a ter uma nova função, qual seja a de promotor do desenvolvimento e regulador das relações dos mercados, melhor esclarecendo:
Promover a competição e a eficiência, coibir o abuso do poder econômico, prever gargalos e buscar suas soluções e disseminar informações sobre oportunidades de investimento, apenas agindo diretamente, quando se fizer necessário, complementar a ação do setor privado [...] mesmo os investimentos em infra-estrutura deverão contar com a parceria do setor privado. A política governamental e os recursos públicos poderão então concentrar-se, mais intensamente, na área social, mais especificamente, no combate à pobreza, como convém às condições do desenvolvimento, e, principalmente, das desigualdades reinantes no país (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 1996, p. 137).
É verdade que o terceiro setor atua em escala mundial, mas opera no nível dos efeitos, das partes, do microcosmo social, arrefecendo os impactos das políticas capitalistas no conjunto da sociedade, prestando-se ao exercício do controle da luta política e da organização dos setores pobres na reivindicação de seus direitos. Para Lukács (1989), esse tipo de comportamento é, incisivamente,
A origem de todo oportunismo que reside precisamente no fato de se partir dos efeitos e não das causas, das partes e não do todo, dos sintomas e não da própria coisa; no fato de se ver, no interesse particular e na sua satisfação, não um meio de educação com vista à luta final, cujo resultado depende da medida em que a consciência psicológica se aproxima da consciência adjudicada, mas qualquer coisa de preciosos em si ou, pelo menos, qualquer coisa que, em si mesma, seria um passo em direção ao objetivo; numa palavra, consiste em fundir o estado da consciência psicológica efetiva dos proletários (hoje a classe-que-vive-do-trabalho11) com a consciência de classe
do proletariado (LUKÁCS, 1989, p. 89, grifos nossos).
11 Quando se trata dos trabalhadores, faz-se referência à classe trabalhadora, hoje, categoria complexa e que ao
longo da história foi se constituindo ou se enriquecendo de novos significados. Nesse sentido, toma-se o termo utilizado por Ricardo Antunes. Ele a indica como classe-que-vive-do-trabalho, um núcleo central dos
Esta nova redefinição do papel do Estado serviu também para identificar que na sociedade civil havia um conjunto de organizações que, em seu trabalho, se associavam a alguns dos paradigmas vigentes de desenvolvimento: eqüidade, sustentabilidade e participação nas decisões, afastando-se apenas da produtividade ou do lucro. Portanto, há, nesse jogo político, uma recuperação e expansão das chamadas Organizações Não- Governamentais, no plano das relações com o Estado sob a perspectiva da parceria, uma vez que ambos têm como centro de suas preocupações, pelo menos no discurso, a desigualdade e a pobreza, a participação política do cidadão, a garantia dos direitos sociais e a oportunidade de renda, entre outros. Isso se amplia para as múltiplas modalidades de organizações da sociedade civil, o que expande e dá um caráter heterogêneo a esse conjunto, hoje chamado terceiro setor, incorporando-o à formulação, avaliação e implementação de políticas sociais governamentais.
Pode-se exemplificar com o momento em que o Estado identificou como terceiro setor e parceiros estratégicos, na execução das políticas sociais, diversas categorias de escolas, fundações, universidades, centros de pesquisa, hospitais, entidades de assistência aos carentes, principalmente aos menores e aos idosos, museus, orquestras sinfônicas, oficinas de arte, emissoras de rádio e televisão educativa ou cultural. Esse fato implicou a transferência de
trabalhadores produtivos, no sentido dado por Marx em O Capital, cap. VI, Inédito, incorporando a totalidade do trabalho social, a totalidade do trabalho coletivo assalariado. Sendo que o trabalhador que produz mais valia e participa diretamente do processo de valorização do capital detém, por isso, um papel de centralidade no interior da classe trabalhadora [...]. Essa classe, para Antunes, se amplia ao englobar também os trabalhadores improdutivos, aqueles cuja forma de trabalho é utilizada como serviço [...] abrange os assalariados, desde aqueles inseridos no setor de serviços, bancos, comércio, turismo, serviço público, etc. até aqueles que realizam atividades nas fábricas, mas que não criam diretamente valor [...] também o rural, que vende sua força de trabalho ao capital. Essa noção incorpora, ainda, [...] o proletariado precarizado, o subproletariado moderno, part
time, o novo proletariado dos Mc Donalds, [...] os trabalhadores terceirizados e precarizados [...] os trabalhadores
assalariados da chamada ‘economia informal’, que muitas vezes são indiretamente subordinados ao capital, além dos trabalhadores desempregados, expulsos do processo produtivo e do mercado de trabalho pela reestruturação do capital e que hipertrofiam o exército industrial de reserva, na fase de expansão do desemprego estrutural [...] A classe trabalhadora hoje exclui, naturalmente, os gestores do capital, seus altos funcionários, que detêm o papel de controle no processo de trabalho, de valorização e reprodução do capital no interior das empresas e que recebem rendimentos elevados[...] (ANTUNES, 1999).
parte das atividades dos setores não exclusivos do Estado às empresas e ao terceiro setor. Recursos e responsabilidades passam a ser gerenciados pelas chamadas organizações sociais, fundações e empresas, viabilizando a privatização, terceirização e publicização de serviços públicos. Configura-se, a partir de então, a propriedade pública não-estatal.
A privatização refere-se ao processo de transformar uma organização estatal em uma organização de direito privado, pública não-estatal. A terceirização é o processo de transferir para o setor privado serviços auxiliares ou de apoio. [...] a definição de público, nesse caso, refere-se àquilo que está voltado para o interesse geral; privado é aquilo que está voltado para o interesse dos indivíduos isolados e de suas famílias. Portanto, o público não pode ser limitado ao estatal. Fundações e associações sem fins lucrativos e não voltadas para interesses corporativos não podem ser consideradas privadas [...] na verdade, são públicas não-estatais, são entidades do Terceiro Setor, sem fins lucrativos, são organizações não-governamentais, são organizações voluntárias (PEREIRA, 1997 apud FIOD; GONÇALVES, 2002, p. 11).
Os argumentos fortalecem a expansão de atividades públicas não-estatais; basta verificar o lado filantrópico do empresariado e das elites brasileiras. Ao que se nota, há um marketing que tem como substância a veiculação das ações de responsabilidade social, visando minimizar a miséria do povo, em suas diversificadas manifestações, e à projeção de empresas, empresários, produtos e suas organizações (fundações, casas de apoio, escolas, creches) na mídia. Socialites tornam-se símbolo de voluntariado; políticos elegem-se sob o slogan da fome; Vips locupletam-se em jantares, desfiles, festas e rodeios beneficentes; o Estado e os organismos internacionais anunciam os números da tragédia e a mídia atinge os pontos desejados no IBOPE.
O quadro descrito acima tem promovido, no Brasil dos últimos anos, lucrativos negócios e campanhas de promoção empresarial e pessoal na mídia. Esse fenômeno proliferou de tal modo que atletas, artistas, comunicadores, empresários, banqueiros, políticos, socialites, modelos, herdeiros de grandes fortunas passaram a mover-se por um sentimento de
solidariedade lucrativa, cujos números fogem ao controle da sociedade e quiçá do próprio Estado.
Vê-se, ainda, no Brasil, uma nova Inglaterra, país onde o terceiro setor nasceu da tradição caritativa, filantrópica – este termo mais recente –, dando origem à filantropia empresarial. O antigo mecenato (apoio ou adoção às artes) é também resgatado e o terceiro setor amplia seu leque de atuação nessa área.
Chama-se, hoje, a essas ações de parceria, filantropia, voluntariado e de novo trato às questões sociais. Isso porque, conforme se vem analisando, o terceiro setor dentro do atual processo de reformas do Estado e em suas relações com o mercado, contribui para que se consubstanciem diversas modalidades de promoção das políticas sociais e de trato à pobreza.
O Estado brasileiro tem se esmerado em lançar campanhas na mídia, estimulando na sociedade um comportamento ou uma cultura de solidariedade ao próximo, por meio do voluntariado dos cidadãos, individualmente. Essa iniciativa teve como principal indutora a ONU, que criou, em 2001, o Ano Internacional do Voluntário12, com o seguinte slogan: Vamos transformar os sonhos em realidade e indivíduos em voluntários.
A ênfase à participação da sociedade no controle das políticas sociais está presente nos discursos e nos documentos publicados pelo governo. Mesmo, outrora, os empresários e organismos internacionais, enfáticos em desqualificar o público estatal como burocrático e clientelista, hoje apóiam esses discursos e se dispõem às parcerias, segundo eles, visando ao interesse da maioria da sociedade brasileira. Ampliam essas alianças os movimentos sociais, as entidades e organizações classistas. Parecem ter ficado no passado as acusações de que as
12 No Brasil, criou-se um calendário temático mensal. Janeiro é dedicado à cultura e às artes; fevereiro, à terceira
idade; março, ao esporte e lazer; abril, à saúde; maio, à educação; junho, ao meio ambiente; julho, ao protagonismo juvenil; agosto, aos portadores de deficiência; setembro, à defesa de direitos; outubro, à infância; novembro, à solidariedade e dezembro, à cidadania (FERRAREZI, 2001).
reivindicações destes últimos eram inconstitucionais, corporativistas, além de contribuírem para o engessamento da máquina do Estado.
Hoje, não só o governo mas o empresariado (mercado) vêem o conjunto de organizações integradas ao terceiro setor como os parceiros necessários ao sucesso de suas políticas no campo social, mesmo se sabendo que se preconizam políticas subordinadas ao controle externo e interno do mercado, aos interesses e princípios acordados com os organismos internacionais e à diversificação de estratégias que possam superar a crise do modelo de desenvolvimento implementado nas últimas décadas, particularmente nos anos 70, quando tem início a crise que se evidenciou nos anos 80 e continuou se agravado a partir dos anos 90.
No entanto, um fator importante para essa expansão foi a descoberta do social pelo setor privado, que, no início, pareceu responder à lógica do setor público e das organizações internacionais, na década de 90. O terceiro setor se reestrutura e o Estado brasileiro legaliza as Organizações Sociais de Interesse Público (OSCIP), Lei 9.790/99 e Organizações
Sociais (OS), Lei 9.637/98.
A lei 9790/99 – mais conhecida como ‘a nova lei do Terceiro Setor’ – representa apenas um passo, um primeiro e pequeno passo, na direção da reforma do marco legal que regula as relações entre Estado e Sociedade Civil no Brasil. A Lei 9790/99 visa, no geral, a estimular o crescimento do Terceiro Setor. Estimular o crescimento do Terceiro Setor significa fortalecer a Sociedade Civil. Fortalecer a Sociedade Civil significa investir no chamado capital social. Trata-se de construir um novo marco institucional que possibilite a progressiva mudança do desenho das políticas públicas governamentais, de sorte a transformá-las em políticas públicas de parceria entre Estado e Sociedade Civil em todos os níveis, com a incorporação das organizações de cidadãos em sua elaboração, na sua execução, no seu monitoramento, na sua avaliação e na sua fiscalização (FRANCO apud FERRAREZI, 2000, p.13).
Há uma perspectiva teórica que trabalha com a noção de que não mais exista a correlação ideológica público (Estado) versus privado (espaços da sociedade civil e da economia). Wolfe e Habermas (2001 apud VIEIRA, 2004), já apontavam para a ruptura com
essa correlação e afirmavam que, hoje, há no sistema uma esfera estatal-privada (as empresas e corporações estatais) e há no setor privado uma esfera social-pública (ONGs, movimentos sociais, associações de cidadania...) ou seja, organizações de não-mercado, cuja origem é privada, mas são democráticas e públicas pela finalidade. Nesse espaço, crescem as fundações e outras formas de organizações empresariais que, segundo garantem, estão a buscar alternativas de desenvolvimento democrático para a sociedade.
As organizações do terceiro setor, que resistem ou criticam a nova lógica estabelecida pelo marco legal –Lei 9.790/99 –, segundo Franco (apud FERRAREZI 2000),
Não estão realmente interessadas na busca de um novo modelo de financiamento para o Terceiro Setor porquanto, na verdade, não estão vislumbrando o seu papel estratégico no novo tipo de sociedade que está