As inquietações sobre a importância atribuída ao o capital social no contexto do PNPB surgiu da revisão bibliográfica para a elaboração do projeto de tese, quando verificamos que alguns desses estudos, tais como os de Lunardi (2011), Bosi (2015), Gonçalves (2012) e Prado (2015) apontaram para a ausência de “capital social” como o principal condicionante para o “sucesso” da dimensão social do PNPB, com maiores prejuízos nas regiões Norte e Nordeste, considerados o público prioritário para a implementação do Selo Combustível Social.
Naquele momento de aprofundamento sobre o tema, as evidências dos estudos acima mencionados pareciam-nos conduzir à mesma compreensão, mesmo que inicialmente a permanência dos agricultores familiares no programa do biodiesel estivesse fortemente condicionada à inexistência de capital social entre os não aderentes ao programa. A nossa decisão teórico-metodológica foi a de não aceitar essa abordagem como a única explicação, diante da complexidade da estrutura social em que o público alvo da política está ancorado. Todavia, continuamos a considerar a importância dessa variável para confrontar estudos apresentados anteriormente, como também, para ressaltar que os dados empíricos dessa pesquisa nos permitiram compreender que as condições de envolvimento dos agricultores pesquisadas, tanto no programa do biodiesel como em outras políticas públicas, são espaços sociais ainda pouco explorados.
Cabe registrar que, por se tratar de um programa cujo foco é a inclusão social do agricultor, conduzida pela lógica de acesso ao mercado, a demanda por organização social através de cooperativas de comercialização apresentou-se com importante relevância, tanto para o público prioritário do PNPB quanto para as usinas. Essa afirmação está fundamentada nos resultados da nossa pesquisa, que demonstraram que, em contextos onde a prática de comercialização através de cooperativas era mais expressiva, registrou-se a consolidação da participação dos agricultores familiares no programa. De acordo com a análise de regressão, para cada ponto a mais na participação associativa dos agricultores pesquisados, a chance de permanecerem no programa cresce em média 44,8%. Todavia, a média dos que não permaneceram foi de 2,3, e dos que permaneceram foi de 4,88. Tal resultado reforça a tese de que a variável associativismo contribui para a análise dos diferentes resultados alcançados pelo componente social do PNPB.
Parte significativa da literatura sobre a implementação do PNPB e dos relatórios de avaliação do MDA ressaltaram que o cooperativismo é o elo perdido da implementação do programa, conforme descreve Prado:
Para a política de Biodiesel, as cooperativas desempenham um importante papel em consolidar os agricultores familiares em sua base produtiva e aproximar a relação desse pequeno agricultor cooperado com as empresas de biodiesel, contribuindo, principalmente, para a negociação de contratos entre os agricultores familiares que fornecerão matéria-prima, e os refinadores de biodiesel que precisam diversificar suas fontes de insumos. Esse não pode ser mais um elo perdido meio a implementação do SCS (PRADO, 2015, p. 63).
Ainda, de acordo com os estudos de Santos (2012) sobre a percepção das empresas processadoras do biodiesel no Rio Grande do Sul, no que tange à integração dos agricultores familiares à cadeia produtiva do biodiesel, através da aquisição e manutenção do SCS, o desafio apontado pelas empresas está na classificação da agricultura familiar e da DAP Jurídica para as cooperativas, pois no momento que o agricultor aumenta a sua renda, ele é desenquadrado do Pronaf e não será mais alvo do PNPB. De acordo com a autora, outra questão a ser considerada pelos implementadores do programa é que “mesmo o Rio Grande do Sul tendo uma forte cultura do cooperativismo, nem todas as cooperativas estão aptas a conquistar a DAP jurídica e nem os agricultores se sentem representados nelas” (SANTOS, 2012, p. 77).
Por último e não menos importante, gostaríamos de chamar novamente a atenção para estudos como os de Prado (2015), Vaz e Olave (2015), que apontam a cultura do cooperativismo como uma estratégia determinante para que os agricultores familiares pobres permanecessem no mercado do biodiesel. Não obstante, os autores reconhecem que não é fácil estabelecer a causalidade entre os resultados do PNPB e a participação dos agricultores familiares em cooperativa, muito embora seja possível avaliar ganhos frente às atividades desenvolvidas coletivamente, conforme observa Prado (2015):
A implicação das cooperativas de agricultura familiar para o PNPB reside no fato de que o mecanismo social utilizado pelo programa para a inclusão dos pequenos agricultores atinge diretamente esse tipo de arranjo produtivo. Os agricultores familiares se organizam em cooperativas com o objetivo de auferir ganhos para diversas frentes de suas atividades, tanto para a venda de sua produção e compra de seus insumos, quanto na interação com outros produtores e compartilhamento de técnicas de cultivo (PRADO, 2015, p. 80).
Ainda nessa perspectiva, atualmente, um dos objetivos do PNPB é fortalecer o cooperativismo agrícola, sobretudo nas regiões mais carentes do Brasil. De acordo com relatório de balanço dos 10 anos de implementação do PNPB, as observações mais significativas desse documento apontam que “a ausência da cultura do cooperativismo” tem
contribuído para os resultados negativos do programa em regiões como o Norte e Nordeste (MDA, 2016). Todavia, sobre a possibilidade das cooperativas assumirem papel central na articulação dos agricultores familiares com o mercado do biodiesel, Prado (2015) ressalta que não podemos perder de vista que, “embora a concepção de uma cooperativa tenha objetivos sociais, sua gestão é conduzida como uma típica empresa de mercado, exceto por algumas diferenças quanto à composição do capital social” (PRADO, 2015, p. 67).
Outro estudo que merece reflexão é o de Vaz e Olave (2015), no qual os autores analisaram uma experiência no estado de Sergipe, região Nordeste do Brasil, que eles denominaram de “única de cooperativismo”. Essa cooperativa foi criada pelos agricultores familiares para dar suporte à implementação do PNPB na região. De acordo com o estudo, as vivências desses agricultores numa rede de cooperação demonstrou existir uma “maior compreensão dos objetivos da rede entre as instituições participantes e o estabelecimento de relações formais com grandes instituições, que proporcionou credibilidade, o acesso a novos mercados, a redução de custos e riscos e o estabelecimento de relações sociais as cooperativas” (VAZ; OLAVE, 2015, p. 129).
Enquanto que alguns estudos apontam para o cooperativismo, cresce a corrente de autores que considera que muitos dos problemas e resultados inesperados do PNPB foram causados pela assimetria entre os atores e as mudanças ocorridas na implementação do programa. Várias delas decorrentes de pressões dos atores participantes sobre os atores centrais dos agrocombustíveis (AZEVEDO; ARCHER; MULLER, 2011; AZEVEDO, 2010). O autor aponta três grandes problemas identificados na implementação do PNPB, sendo eles:
O foco excessivo da atuação dos atores do setor público em atividades de P&D, consideradas uma solução automática para os problemas da indústria; a baixa participação da agricultura familiar mais carente; a criação de uma indústria pouco apropriada às condições locais e que apresenta dependência de tecnologias importadas (AZEVEDO; ARCHER; MULLER, 2011, p. 12).
De acordo com Verba et al. (1995), o modelo de participação envolve três tipos de fatores explicativos decorrentes de uma articulação entre aspectos de natureza individual e aspectos estruturais intervenientes neste processo, sendo eles: a) recursos, que abrangem competências cívicas – tais como o nível educacional e as habilidades de comunicação – e o tempo e dinheiro que os indivíduos têm disponível; b) envolvimento psicológico na esfera política, traduzido nomeadamente em valores que enfatizam o papel do indivíduo no esforço coletivo de realização de bem-estar, em sentimentos subjetivos de gratificação por participar e na manifestação de interesse pela política; c) redes de recrutamento, ou seja, existência de pessoas nas instituições que convidam outros indivíduos, a quem reconhecem determinadas
competências, para desenvolver tarefas de cunho comunitário ou para assumir posições de liderança, o que funciona como mecanismo de auto seleção por parte das instituições.
A nossa pesquisa demonstrou que no PNPB a ausência da prática de comercialização através de cooperativas gerou estranhamento e desconfiança por parte daqueles agricultores que não permaneceram no programa. O entrevistado nº 10, ligado à cooperativa criada em parceira com o programa, afirmou que “a desconfiança e a falta de habilidade para participar de reuniões e compreender do que se tratava gerou o não comprometimento para a entrega da produção à cooperativa, mesmo com contratos assinados com a anuência dos sindicatos”. A percepção do entrevistado foi confirmada pelos dados quantitativos da nossa pesquisa, quando questionados sobre a relação de confiança ao assinarem contratos com as cooperativas, 45% dos agricultores que não permaneceram informaram confiar pouco.
Sobre a ausência de redes de recrutamento, é importante mencionarmos que 15% dos agricultores informaram que desistiram do programa por falta de cooperativas ou entidades para articular suas demandas junto ao PNPB. Corroborando com essa afirmação, Verba, Schlozman e Brady (1995) argumenta que naqueles contextos, a existência de “catalisadores da participação” para indivíduos que têm a propensão e o desejo de assumirem compromissos com algum protagonismo frente a programas ou outras dimensões da vida em comunidade é fundamental para a formação e consolidação do capital social (VERBA, SCHLOZMAN; BRADY, 1995).
De acordo com Verba, Schlozman e Brady (1995, p. 333), o nível de escolaridade dos indivíduos pode estar associado a outros fatores explicativos da predisposição de participar, tais como o interesse na política e o rendimento familiar. Os autores chamam a atenção para o fato de que alguns fatores, embora possam ser considerados como individuais, devem ser analisados no contexto da estrutura de oportunidades, pois a sua distribuição é condicionada pela estratificação social, na qual se inclui a intersecção entre gênero, classe, etnicidade, dentre outros.
Apesar do consenso entre os implementadores, o desafio do programa será investir na criação de associações e cooperativas, particularmente nas regiões Norte e Nordeste, por entenderem que o baixo capital social dessas regiões tem impactado diretamente nos resultados do programa. Nosso estudo confirmou a importância da variável associativismo para a permanência dos agricultores familiares no PNPB porque a existência de cooperativas nas relações comerciais entre agricultores e o programa é uma estratégia que poderá minimizar os custos das usinas com contratação de profissionais para articulação e mobilização dos agricultores, bem como, facilitaria a logística da entrega da produção e controle dos contratos
que, atualmente, ainda ocorre na modalidade individual, mas com tendência de extinguirem-se. A exemplo disso, a BSbios – usina que agrega o maior número de agricultores familiares fornecendo matéria-prima para o biodiesel - já extinguiu o contrato individual com agricultores, substituindo pela modalidade (usina-cooperativa-agricultor). Segundo o gerente do SCS, na referida usina “os contratos com as cooperativas reduzem os custos com logística e ATER para as usinas detentoras do SCS”. Diante dessa constatação, é possível que o PNPB venha a demandar cada vez mais da presença de cooperativas comerciais para a manutenção do componente social do programa.
Dada a complexidade e a necessidade de estudos mais aprofundados sobre o capital social no âmbito da política pública do biodiesel, procuramos refletir sobre a temática a partir do conceito de capital social desenvolvido por Pierre Bourdieu (1998), como “porta de entrada” para o debate, por considerá-lo pioneiro na sistematização de tal conceito como chave explicativa na compreensão das posições ocupadas pelos indivíduos numa determinada estrutura social. Para Bourdieu (1998), capital social é:
O conjunto dos recursos reais ou potenciais que estão ligados à posse de uma rede durável de relações mais ou menos institucionalizadas de interconhecimento e de inter-reconhecimento mútuos, ou, em outros termos, à vinculação a um grupo, como o conjunto de agentes que não somente são dotados de propriedades comuns (passíveis de serem percebidas pelo observador, pelos outros e por eles mesmos), mas também que são unidos por ligações permanentes e úteis (BOURDIEU, 1998, p. 67).
Nesta perspectiva teórica, o capital social é resultado das interações contínuas em um grupo que disponibiliza aos seus integrantes recursos econômicos ou políticos. De acordo com Bourdieu (1998), os indivíduos estão inseridos em redes de relações sociais duráveis, podendo se beneficiar de suas posições ou influenciar outros agentes, gerando assim, trocas materiais e simbólicas. O resultado da prática dessas ligações não se reduz às relações objetivas de proximidade no espaço geográfico ou mesmo no espaço econômico e social, por serem, inseparavelmente, fundadas em trocas materiais e simbólicas e cuja prática supõe o reconhecimento dessa proximidade.
Para refletir sobre a influência dos indivíduos nessas redes de relações sociais e como elas estão contribuindo para a permanência dos agricultores familiares no PNPB, foi necessário, também, inserir nesse debate como se dá a desigualdade de condições de poder distribuídos entre os agentes. Analisando desse ponto de vista, Bourdieu (1974), no livro a “Economia das Trocas Simbólicas”, faz uma reflexão sobre os arranjos internos no campo simbólico, no qual o autor reconhece que os indivíduos também podem ser influenciados por vertentes políticas e
ideológicas. Essa posição teórica tem a ver com a oposição à ideia de um ator puramente racional ou carregado de determinações estritamente econômicas. Em outras palavras, pensar a construção do capital social na perspectiva de Bourdieu é empreender esforços para uma análise além da objetividade real e das relações restritas ao campo econômico, situação que nos parece ocorrer quando a necessidade de cooperativas são abordadas no âmbito do PNPB, ou seja, com estratégia de articulação dos agricultores em cooperativas com fins econômicos.
No contexto da multiplicidade de atores envolvidos na implementação do PNPB, poderíamos considerar que os agricultores familiares que aderiram ao programa no estado do Rio Grande do Sul possuem redes de relações mais extensas, além de maior capacidade de mobilizar recursos econômicos e culturais através das cooperativas e associações que estão inseridos. É possível que estejamos tratando de agricultores que possuem considerável volume de capital social, que na concepção de Bourdieu (1998, p. 67) depende da extensão da rede de relações que ele pode efetivamente mobilizar e do volume de capital (econômico, cultural ou simbólico), que é posse exclusiva de cada um daqueles a quem está ligado.
Se analisado comparativamente, o capital social pelas normas de reciprocidade, materializada na quantidade de cooperativas que estão fornecendo matéria-prima para o biodiesel nos estados do Rio Grande do Sul, Piauí e Bahia, observamos que a diferença é abissal. De acordo com o último balanço do MDA, ocorrido no ano de 2010, a Bahia forneceu através de 07 cooperativas, o Rio Grande do Sul por intermédio de 39 e os agricultores do Piauí forneceram individualmente, ou seja, nenhuma cooperativa. Uma das possíveis explicações para a baixa participação das cooperativas do Piauí e Bahia talvez esteja relacionada muito mais ao cultural e econômico, que ao social.
A partir das entrevistas, podemos afirmar que o instrumento de gestão e comercialização adotado pelo MDA foi considerado extremamente complexo, o que na opinião dos dirigentes de cooperativas, o manuseio do software denominado SABIDO exige do cooperado nível de escolaridade acima da realidade encontrada dentre os integrantes desse grupo.
Dessa forma, registramos que no nosso estudo não partimos da ideia de que existe uma total “ausência de capital social”, pelo contrário, assumimos a posição de que há indícios da presença de capital social, mas que esses são operacionalizados timidamente dentro de uma estrutura que conecta os agricultores pesquisados a organizações sociais, como associações e sindicatos, cuja finalidade não é a comercial. Todavia, oportuno ressaltar que o nosso estudo não teve a pretensão de aprofundamento sobre capital social, um vez que concordamos com Bourdieu (1998), ao afirmar que estudos sobre capital social precisam entender a extensão das
redes de relações sociais e a capacidade de mobilização dos indivíduos que as integram, o que por si só geraria a demanda de um outro desenho de pesquisa.
De maneira sucinta, podemos afirmar que esse estudo nos permitiu afirmar - conforme detalhado nos capítulos 4 e 5 - que a maior participação dos agricultores em cooperativas comerciais e de crédito contribuiu para aumentar as chances de permanência no PNPB. Cabe registrar que nos Estados pesquisados identificamos ações do programa para fomentar o capital social através da criação de cooperativas para articular os agricultores aderentes ao PNPB. Contudo, tais experiências não lograram resultados satisfatórios quanto a participação dos agricultores pesquisados, inclusive refletindo na descontinuidade de tais cooperativas. Por fim, nos estudos realizados por Azevedo (2010), parte da sua crítica à implementação do PNPB recai sobre a ação dos atores do setor público encarregados da execução da política, considerando-as insuficiente para garantir o alcance dos objetivos de inclusão social do programa.
A seguir, abordaremos breve contextualização das abordagens sobre a análise da implementação de políticas públicas, articulando os principais conceitos com a relação entre os perfis de agricultura familiar e a permanência no PNPB.
2 POLÍTICAS PÚBLICAS E DIFERENCIAÇÃO SOCIAL NA ÓTICA DA IMPLEMENTAÇÃO DO PNPB
Nesse capítulo, procuramos desenhar um quadro interpretativo sobre os processos sociais que envolvem a diferenciação a partir da distinção socioeconômica e nos modos de vida dos agricultores pesquisados, articulando-os com a abordagens sobre como a implementação de uma política pública pode gerar a produção e a reprodução das estruturas sociais existentes. Ao longo deste capítulo, associamos ao debate das políticas públicas os diferentes estilos de agricultura familiar propostos por Ploeg (2003) com vistas a discutir a dinâmica, processos produtivos e relações como os mercados que os agricultores familiares estabelecem no interior do programa, apresentando a correlação entre os condicionantes e a diferenciação social para a permanência dos agricultores familiares na política pública do PNPB. Em nossa perspectiva, essas diferentes abordagens sobre a implementação de políticas públicas e estilos de agricultura constituem referencias adequados para a análise de algumas dimensões do programa do biodiesel, mas ao mesmo tempo mostram-se insuficientes para dar conta da complexidade que é um programa que se propõe a incluir socialmente agricultores familiares em um mercado com grande impacto econômico, social e ambiental.
Para a nossa análise, nos inspiramos em estudos que apontam para o reconhecimento da existência da heterogeneidade e diversidade da agricultura familiar, considerando os entrelaçamentos entre a sua categoria normativa e as abordagens conceituais para a construção dos estilos de agricultura familiar, ampliando no nosso estudo a compreensão sobre seus efeitos nos resultados das políticas públicas rurais, sobretudo aqueles que propõem no seu desenho a inclusão social pelo viés do mercado. Decorrente dessa linha de entendimento, com foco no desenvolvimento regional, utilizamos como inspiração os estilos de agricultura familiar identificados nos estudos realizados por Conterato (2010) no estado do Rio Grande do Sul. Essas escolhas se deram por acreditarmos que estudos sobre a construção de estilos de agricultura contribuem para a formulação de generalizações a partir das reflexões sobre as diferentes formas de estratégias de reprodução social do grupo familiar, interação com o mercado, produção, acesso a políticas públicas, associativismo, entre outras variáveis presentes entre os agricultores que permaneceram e entre os que não permaneceram no PNPB.
Apesar das reflexões sobre os processos sociais investigados nessa tese estarem fundamentadas na abordagem dos estilos de agricultura de Ploeg e de outros trabalhos, tais como os mencionados, permitimos que os dados da pesquisa de campo nos conduzissem à
construção dos seus próprios estilos identificados entre os agricultores pesquisados, permitindo assim, expandir o diálogo para as possíveis generalizações.
Corroborando com a nossa tese, Schneider (2010) frisa que o reconhecimento da diversidade empírica da agricultura familiar é algo recente, em termos analíticos. Por esse motivo, acreditamos que a nossa pesquisa contribuirá para o debate, sobretudo dos condicionantes que limitaram a participação de um determinado estilo de agricultura no programa do biodiesel.
Outra característica deste capítulo foi a opção por construí-lo abordando os conceitos e modelos de análise sobre políticas públicas, agricultura familiar, estilos de agricultura familiar e mercado, todos dialogando simultaneamente com os dados empíricos, e não um capítulo puramente teórico, formatação recorrente na maioria das teses de doutoramento.
Nesse capítulo, ao avançarmos na nossa empreitada de compreender as distintas formas de interação dos agricultores com o mercado e com os agentes de implementação do programa, estamos contribuindo com o debate sobre a importância do reconhecimento da diferenciação na formulação e condução das políticas públicas desenhadas para a agricultura familiar do Estado brasileiro, até então, ignoradas.