Durante a análise das entrevistas com os extensionistas e dirigentes das pequenas cooperativas, observamos que a antecipação dos percentuais da mistura obrigatória - não recomendada no desenho inicial do programa - tornou-se um tema recorrente nas falas que avaliavam as desistências dos agricultores mais vulneráveis, conforme identificado nas análises estatísticas realizadas por essa pesquisa (ver cap. 4).
Na visão do extensionista rural que acompanhou 650 agricultores com contratos com as usinas no período de 2006 a 2013, a antecipação da mistura obrigatória contribuiu para que os agricultores familiares com menores escalas e intensidade de produção não permanecessem no PNPB, conforme fala do entrevistado 18:
A partir de 2010, o programa do biodiesel adota inúmeras modificações nas instruções normativas para manter o interesse dos investidores nos negócios dos agrocombustíveis, mesmo que tais decisões impactassem na permanência dos agricultores familiares mais pobres [...] Mas não só os agricultores receberam pressão das usinas para entregar maiores volumes de produção. Muitos de nós [extensionistas] foram mandados embora porque não atingimos a meta dos contratos para a região.
Era complicado a gente forçar um agricultor a firmar contrato sem ter terra suficiente e muito menos mão de obra (entrevista 18).
Nas primeiras análises dos dados empíricos já havia indicadores de que a antecipação da mistura obrigatória foi uma variável que contribuiu para o aumento das dificuldades enfrentadas na implementação do PNPB para o alcance da dimensão social do programa. A fala do entrevistado 18 corrobora com os resultados da análise estatística deste estudo. Do total da amostra, 100% dos agricultores que não permaneceram no PNPB foram aqueles com propriedades pequenas, ou seja, até cinco hectares e com práticas de cultivos manuais e com mão de obra familiar insuficiente.
A introdução do novo marco regulatório com a obrigatoriedade da mistura do biodiesel ao diesel gerou a necessidade de contratos com maiores volumes de matéria-prima e, segundo a fala do entrevistado 18, “isso favoreceu a agricultura familiar mais estruturada e, certamente, as maiores para fornecerem dentro dos prazos estabelecidos. Todas as evidências empíricas, até aqui, nos levaram a crer que as referidas alterações nas instruções normativas no marco regulatório tiveram efeitos significativos para garantir a permanência dos investidores do mercado do biodiesel, assegurando, assim, a sua contrapartida para a implementação das ações do SCS. Inclusive, analisando a partir de tais resoluções, registrou-se, também, o aumento do número de usinas requerendo a concessão do SCS. De acordo com dados disponibilizados pelo MDA, em 2015 foi constatada a evolução do número de usinas com o SSC, saltando de 03 para 19, com concentração exponencial de 90% em regiões com reconhecido potencial no cultivo de soja.
Segundo Azevedo (2010), quatro das modificações que ocorreram nas regras do SCS no decorrer do processo de implementação do PNPB foram prejudiciais à consolidação dos objetivos de inclusão social do agricultor familiar na cadeia produtiva do biodiesel, a saber:
1.Em 2007, foi flexibilizada a exigência do Selo Combustível Social para a participação nos Leilões da ANP, penalizando os agricultores familiares: em cerca de 15% do biodiesel adquirido nos dezoito Leilões, não foi exigido o Selo; 2. Em 2008 a alíquota zero de PIS/Pasep e Cofins, antes restrita à mamona e palma, foi estendida para qualquer matéria-prima produzida por agricultores familiares no Norte e Nordeste/Semiárido; 3. Em 2008 reduziu-se a alíquota máxima de PIS/Pasep na produção de biodiesel com matéria-prima de agricultores não cadastrados no Pronaf (de R$ 217,96 por m³para R$ 177,95 por m³) diminuindo a atratividade de adquirir matéria-prima de pequenos agricultores; e 4. Em 2008, alteraram-se os percentuais mínimos de aquisição de matérias-primas de agricultores familiares no Nordeste/Semiárido: os 50% exigidos nessas regiões caíram para 30%; por outro lado, no Sul este a proporção subiu de 10% para 15% (AZEVEDO, 2010, p. 138).
Os dados sobre as mudanças nos percentuais de aquisição de matéria-prima, sobre os quais se refere o autor, estão baseados na Instrução Normativa - IN 04 de 2008. Todavia, a atual IN-512 de 2018 manteve os percentuais para a região Nordeste e aumentou para 40% os da região sul, podendo chegar a 50%.
As alterações nas orientações normativas do PNPB, de acordo com os estudos realizados por Azevedo (2010), Azevedo, Flexor (2012), Mattei (2008), Vedana (2015) e Sousa (2012), ocorreram sem levar em consideração a capacidade produtiva dos agricultores mais pobres que aderiram ao PNPB.
Poderíamos discutir os motivos que levaram o governo a alterar os valores em regiões com cadeias produtivas mais estruturadas, como é o caso do Mato Grosso, ao invés de investir em novas alternativas para que a região Nordeste pudesse atingir o percentual mínimo de produção de matéria-prima. Afinal, existe uma contradição entre a formulação e a implementação do PNPB que, de acordo com a pesquisa de campo, sempre que os implementadores identificavam o não atingimento das expectativas iniciais do programa para garantir a manutenção do SCS pelas usinas, as medidas de correção da política pública apontaram para a redução dos percentuais ao invés de implementarem alternativas de produção de oleaginosas capazes de se adaptarem à realidade social, econômica e climática no Nordeste. Portanto, conforme previsto nas diretrizes básicas do PNPB, as estratégias de diversificação e transferências tecnológicas não foram implementadas.
O entrevistado 15, gerente do SCS em uma das usinas pesquisadas, alegou que o alto custo para produzir biodiesel com a atual produção dos agricultores familiares, sobretudo considerados prioritários no Norte e Nordeste, desestimulou os empresários a investir nas regiões, conforme fala:
As usinas que detém o SCS, a depender a região, têm custos elevados. Outro fator que se apresentou desfavorável foi a logística para o recebimento de processamento da matéria-prima. As áreas são distantes, os agricultores dispersos e não tínhamos nenhuma cooperativa para nos ajudar. A ausência de uma cadeia produtiva com fins comerciais estruturada e competitiva dificultou a permanência das usinas privadas na região. [...] sabemos que o aumento da mistura obrigatória foi uma demanda da matriz energética e das plantas de usina, que possuem capacidade para atender a ANP com um volume 40% a mais que o que fornecíamos. E nessa corrida para manter-se no mercado, infelizmente, aqueles agricultores mais pobres de regiões inseridos em cadeias produtivas menos estruturadas saíram da desvantagem (entrevistado 15).
No que se referem aos custos da logística no recebimento da oleaginosa contratada, todas as análises estatísticas realizadas nesse estudo demonstraram que acima de 90% dos agricultores que desistiram do PNPB estavam a uma distância superior a 30 quilômetros dos postos de recebimento da matéria-prima contratada. Essa distância diminui para até 10
quilômetros entre os que permaneceram no programa. O certo é que durante a aplicação dos questionários nos municípios do Rio Grande do Sul, observamos a presença de inúmeros postos de recebimento de matéria-prima instalados pelas usinas e cooperativas parceiras. Essa disponibilidade de logística de entrega da matéria-prima contratada representou uma das motivações para a manutenção de 40% dos pesquisados no programa.
Umas das falas da entrevistada 19 - Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura Contag-BA – trata da igualdade de acesso e permanência dos agricultores familiares no PNPB, conforme trecho:
Os resultados da inclusão da agricultura familiar mais pobre na cadeia produtiva do biodiesel ainda estão aquém do desenho do PNPB que, inicialmente [2007], contou com quase duzentos mil adesões e depois [2012] caiu para oitenta mil. Quem está sobrevivendo? agricultores oportunidade. Os agricultores mais capitalizados. Pelo menos a nossa categoria acha isso! Quem produzia soja foi beneficiado com a antecipação B5. O acesso ao PNPB é desigual, como a maioria das políticas públicas para a agricultura familiar no Brasil.
Na opinião de Abreu e Guerra (2010), no momento que o governo aprova uma lei de obrigatoriedade da adição do biodiesel ao diesel, num contexto em que diversas usinas ainda se encontravam em construção e os agricultores familiares se adaptando a essa nova realidade, sobretudo os da região Norte e Nordeste vinculados à produção de mamona, beneficiou os produtores de soja, destacando que:
Diante da emergência de atingir os percentuais mínimos da obrigatoriedade a soja era a única matéria-prima, para a produção do biodiesel, que já possuía infraestrutura de transporte, distribuição e produção por todo país, mesmo sem incentivos, já possuía preço compatível no mercado nacional e internacional (ABREU; GUERRA, 2010, p. 110).
Os atores sociais ligados aos movimentos sociais da agricultura familiar acreditam que os constantes aumentos nos percentuais da mistura obrigatória do biodiesel ao diesel de petróleo conduziram à regionalização do programa para aqueles estados com cadeias produtivas mais estruturadas, com mais acesso a recursos e com logística que demandava menos investimentos por parte das usinas detentoras do Selo Combustível Social. Outra vertente explicativa sobre a antecipação dos percentuais foi a pressão das associações que representam os grupos de investidores envolvidos nos negócios dos biocombustíveis no Brasil. No ano de 2009, as entidades representativas dos produtores de biodiesel e óleos vegetais organizaram movimentos para pressionar o Governo pelas medidas provisórias (BIODIESELBR, 2006). De acordo com entrevistado gerente do SCS da usina BSBios:
Para continuarem no programa, as usinas precisavam garantir a que a sua capacidade produtiva fosse utilizada e garantida a compra pelo Governo. Onde estavam instaladas
as plantas de usinas? No sul. Então, nesse aspecto, a agricultura familiar daqueles estados que não tinham essa infraestrutura produtiva não conseguiu acompanhar a dinâmica do programa, como vimos ocorrer nos estados do Norte e Nordeste.
Em síntese, nosso estudo apresentou importantes pistas sobre a variável “mistura obrigatória” para compreender o processo de abandono e desistência dos agricultores familiares mais vulneráveis, foco prioritário do programa, bem como a concentração de uma única matéria-prima para a produção do biodiesel, conforme veremos no próximo subitem.