As Especificidades da Estrutura Tributária da América Latina: um olhar

Paes (2017) concluiu, por meio de seus estudos, que a tributação do Imposto sobre a Renda das Pessoas Físicas (IRPF) teve incremento de 33% nos últimos 20 anos, na AL, alcançando um pouco mais de 2% em relação ao PIB e representando em torno de 12% da tributação total do grupo no ano de 2010. Em atenção especial ao Brasil, o autor relata que a participação do IRPF está tendendo à estabilidade e que, se comparado com a região, o país arrecada menos do que a média da AL. De 1990 a 2010, o Brasil reduziu a participação do IRPF em relação à arrecadação total em torno de 5% enquanto essa relação teve aumento na AL — como anteriormente observado.

Com relativa progressividade, mas pouca relevância vista sua baixa arrecadação, o IRPF mostra-se insuficiente para compensar a regressividade da majoritária tributação sobre o consumo incidente em toda a AL, escreveu Paes (2017). Tal apontamento tem relação direta com as inferências de outros estudos, que verificaram três fatores básicos que não permitem a progressividade do IRPF na América Latina: o alto índice de evasão tributária127_{, o elevado nível de benefícios} fiscais imputados às bases tributárias principalmente oriundas dos rendimentos do

126 _{O Índice ou coeficiente de Gini foi elaborado pelo matemático Conrado Gini, cuja finalidade é de}

mensurar a desigualdade social de uma determinada amostra. O índice varia de 0 (zero) a 1 (um), sendo que 1 representa a plena desigualdade de renda e 0 representa que não há nenhuma desigualdade.

127 _{A evasão do IRPF na AL é a maior do mundo, alcançando 54,2%, segundo a redação de Jiménez}

capital e o descenso da alíquota marginal máxima128_{. Esses fatores constituem um} grande desafio à região (JIMÉNEZ, 2017; PAES, 2017; HANNI E MARTNER, 2017). Assim, a tributação sobre a renda das pessoas físicas mostra-se bem mais eficiente na redução da desigualdade nos países membros da OCDE se comparados com os países latino-americanos. Enquanto a tributação sobre a renda das pessoas físicas na AL contribuiu modestamente, no ano de 2014, para diminuir meros 2%129 _da desigualdade, na União Europeia (UE), esse percentual foi de 12,5%, em um grupo de 18 países. (HANNI E MARTNER, 2017).

Algo que parece bem convincente é a relação exposta no relatório anual da OCDE et al (2018). Neste, consta a conexão entre a arrecadação tributária de uma ampla amostragem de países e o aumento ou a diminuição do PIB per capita. Sobre o gráfico, o mais notório é que as políticas tributárias parecem ser relativamente regionalizadas se analisados os diferentes grupos de países e suas respectivas semelhanças na arrecadação.

Gráfico 7 - Relação da arrecadação tributária com o PIB per capita, no ano de 2015

Fonte: OCDE et al. (2018, p. 63).

128 _{A alíquota média máxima em 12 países da Al, incluindo o Brasil, fica em torno de 29%, segundo os}

dados de Paes (2017). Nesse rumo, o Brasil segue a tendência latino-americana, sem maiores excrescências.

129 _{Sobre o índice de Gini. Dentre os anos de 2000-2004 e 2010-2014, esse coeficiente foi de 9%}

Também é relevante o desenho que se forma em linha oblíqua e ascendente à direita, o que revela, em termos de média, a relação entre a arrecadação total e o PIB

per capita. Mas, se é no confronto dos dados do PIB per capita com a arrecadação do

IRPF que fica evidente a relação positiva de um frente ao outro, o mesmo não ocorre quando comparadas a arrecadação do Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ) e o PIB per capita, ratificando o enunciado de Jiménez (2017), ao imputar às pessoas jurídicas alíquotas marginais inferiores e temporalmente decrescentes em comparação com a média da OCDE. Para além desse detalhamento, apartados os demais fatores, tais como o acima citado, existem diversas formas de as empresas repassarem os tributos, seja aos custos dos seus produtos ou aos seus trabalhadores, nuances cruciais e caras à progressividade tributária. Voltar-se-á a esse tema quando do estudo sobre a estrutura tributária brasileira.

Gráfico 8 - Relação da arrecadação do IRPF com o PIB per capita da ALC, no ano de 2016

Fonte: OCDE et al. (2018, p.72).

Outro ponto a ser destacado e que é trazido à luz nos estudos da OCDE et al (2018) diz respeito à forte tributação sobre o consumo, principalmente por meio do Imposto sobre o Valor Agregado (IVA), cuja finalidade principal é a simplificação/racionalização dos sistemas tributários. Excetuando Trinidade e Tobago, México e Panamá, a tributação sobre bens e serviços, ou seja, sobre o consumo, foi majoritária na ALC. O gráfico 9 detalhará melhor essas afirmações.

Gráfico 9 - Divisão em percentuais das bases econômicas de incidências na ALC, no ano de 2016

Fonte: OCDE et al. (2018, p. 65).

Por meio desse gráfico, é possível perceber que, além da evidenciação da predominância da tributação sobre o consumo, investida na ALC (mais de 50%), há claramente a migração dos impostos tradicionais sobre bens e serviços para o IVA. No Brasil, essa é a principal proposta de reforma tributária, que visa à racionalização e a simplificação do Sistema Tributário Brasileiro (STB). No cerne da proposta de reforma tributária enviada aos presidenciáveis, o Centro de Cidadania Fiscal (CCIF) (2017), uma think tank financiada pelas empresas Ambev S. A., Braskem S. A., Itaú Unibanco S. A., Souza Cruz S. A., Vale S. A., Votorantim S. A. e Huawei do Brasil, propõe a substituição dos cinco130 _{principais tributos sobre os bens e serviços pelo} IVA. Tal proposição atende as “recomendações” ao país, descritas no relatório da OCDE (2018a). Ocorre que, apartada a menor onerosidade com o tempo gasto pelas empresas para atender aos órgãos de arrecadações, a maior facilidade do fisco em auditar, devido à relativa simplificação e à possibilidade de efeitos diferentes, tais como uma relativa baixa na Carga Tributária (CT) devido à extinção da tributação em

cascata131_{, a simples troca da tributação convencional pela tributação sobre o valor} agregado muda muito pouco a estrutura tributária, que, nesse caso, permanece optando por tributar o consumo em vez do capital e da renda, ou seja: mantendo as premissas da regressividade132_{. No tocante ao caso brasileiro, em específico, tal} transição poderá trazer (outras) sérias consequências: as contribuições constitucionalmente vinculadas aos gastos sociais, como a PIS e a Cofins, seriam permutadas pelo IVA, o qual não teria vinculo constitucional algum com o financiamento da seguridade social brasileira. Na prática, poderia significar o fim — de uma vez por todas — de uma das maiores conquistas sociais advindas da CF/88 (FAGNANI et al., 2018; SALVADOR, 2014).

Ademais, Godoi (2017) tece críticas à OCDE quando esta orienta a adoção de tributos sobre o consumo no esforço de enfraquecer as resistências contra esse tipo de tributação e alerta que, em vez de a CT tornar-se menor com o implemento do IVA, a tendência é de ser majorada, uma vez que diminuiria o volume de benefícios tributários, aumentando a base de cálculo tributada, justamente ao contrário do que aparentam angariar os movimentos corporativos pró-imposto sobre valor agregado (IVA).

A Cepal (2015) elaborou um estudo que relaciona intimamente a política fiscal (no relatório, compreendida por tributos diretos e transferências sociais, tais como os gastos com a seguridade social, programas sociais etc.) com a redução ou o aumento da desigualdade medida pelo coeficiente de Gini. Nesse sentido, apresentou alguns dados, os quais, visando a uma finalidade comparativa, serão abaixo transcritos da seguinte forma: primeiramente, serão apresentados, em forma de tabela, as alterações dos índices de Gini para 17 países da América Latina em decorrência das políticas fiscais; em seguida, serão apresentados os dados em forma de gráfico, que

131 _{Tributação em cascata ou tributos cumulativos ocorrem quando a mesma base de incidência refletida}

no mesmo produto ou serviço é tributada pelo mesmo tributo em mais de uma vez (nas novas transações), ocorrendo, assim, a incidência do tributo sobre o tributo ou uma superposição tributária. A tributação não cumulativa é a possibilidade de o contribuinte compensar os tributos anteriormente tributados. Não raras vezes, é confundida com a tributação sobre o valor agregado, contudo essa última é a tributação que apenas incidirá sobre (basicamente) a diferença entre o preço da compra frente ao preço da venda. Apesar da aparência similar, existem diferenças substanciais entre a não cumulatividade e a tributação sobre o valor agregado. Uma das principais diferenças é que existe uma série insumos e também produtos com benefícios fiscais etc., na qual o comprador não pode tomar crédito de tributos, enquanto, na tributação sobre o valor agregado, tributa-se apenas a diferença da compra e venda.

apresentam o efeito redistributivo dos tributos e dos gastos sociais na AL, na OCDE e UE.

Tabela 3 - Coeficiente de Gini medido antes e depois dos tributos e transferências públicas na AL, 2011

Fonte: Cepal (2015, p. 93).

Os dados133 _{acima apresentados deixam transparecer que, se verificada a} renda pura do mercado, isto é, sem interferências diretas estatais com a política fiscal, o Brasil possui o maior grau de desigualdade de renda (0,573) dentre os países selecionados, e, ainda, 16,93% acima da média (0,49). Comparado com a Venezuela, por exemplo, o Brasil alcança os 45,8% a mais de desigualdade de renda. Em contraste, após os efeitos redistributivos das políticas fiscais134_{, as quais agrupam a}

133 _{As análises de tais dados precisam de relativo cuidado, uma vez que, são oriundos}

predominantemente de pesquisas domiciliares e provavelmente subestimam as desigualdades.

134 _{O conceito de políticas fiscais presentes no relatório da CEPAL (2015), se restringe a tributos diretos}

tributação direta e os gastos com saúde e educação, a América Latina teve sua média de desigualdade de renda, medida pelo índice de Gini, reduzida de 0,51 para 0,42, ou seja, uma retração em termos percentuais de 17,65%. A redução ilustrada relacionada à AL quase dobra no tocante ao Brasil, dessa forma, os impactos redistributivos imbricados no caso brasileiro reduziram a desigualdade de renda em 33,25%, a qual passou a representar um índice de 0,409.

Para uma análise mais acurada, é necessário apartar os efeitos das transferências públicas e da tributação. Após essa segregação, o que chama a atenção é a ineficiência da tributação sobre a renda, relativa ao caso brasileiro. Isso porque o efeito redistributivo percebido acima referente aos tributos no Brasil é baixo, alterando o indicador de 0,518 a 0,502, uma diminuição de apenas 3%, isso sem levar em conta que não faz parte dos agregados que compõem o índice de Gini medido pela Cepal (2015) a tributação indireta, a qual diminuiria ou inverteria essa relação, tornando diminuto o efeito redistributivo da tributação no país, que aliás, representa a região da AL com bastante similaridade, fato que leva à constatação de que essa parte do continente não faz o devido uso desse recurso para a redução da desigualdade. Por outro lado, a Tabela 3, clarificou a relevância redistributiva dos gastos em saúde e educação nos países da amostra e demonstra a progressividade dessas políticas.

Gráfico 10 - Coeficiente de Gini medido antes e depois dos tributos e gastos sociais em 16 países da AL, UE e OCDE, no ano de 2011

Dados de outra ordem extraídos do relatório da Cepal (2015) levam a uma constatação interessante: nos países que formam a OCDE, por meio das políticas fiscais (tributos e gastos sociais), o coeficiente de Gini passou de 0,47 a 0,24, representando uma queda na desigualdade de 48,93%; na União Europeia (UE), esse mesmo efeito foi de 53,06%, ou seja, com certa semelhança; enquanto isso, nos países da América Latina, no mesmo período, esses índices foram, respectivamente, de 0,51 a 0,42, uma queda de apenas 17,65%, o que se deve, em grande parte, ao caráter regressivo da tributação, prevalentemente sobre o consumo, como previamente exposto.

É notório o destaque percebido no estudo da Cepal (2015), quando observou que 2/3 da redução do coeficiente de Gini advêm das transferências públicas — gastos com saúde e educação —, e tal achado conforma também as regiões da OCDE e da UE, portanto, países ricos que são inúmeras vezes utilizados como paradigmas aos mais pobres, o que, de certa forma, desmistifica um pouco a tendência encontrada nos apontamentos de Thomas Piketty (2014), o qual enfatizou demasiadamente — como ele mesmo confessou (PIKETTY, 2017) — a eficiência da tributação como o meio mais indicado na redução da concentração de renda e capital, embora, sem dúvidas, seja um instrumento que precisa ser muito mais explorado, possui sérias limitações impostas pelo sistema capitalista, as quais, a seguir, serão expostas.

A Cepal (2015), para além de constatar os efeitos atuais do IRPF em 16 (dezesseis) países da AL, que são progressivamente diminutos, fez proposições de incremento de 10 a 20% nesse tributo. Segundo o levantamento, o cenário mudaria para:

Gráfico 11- Projeções com aumento do IRPF por decil na AL, 2011

Percebe-se que, após o incremento tributário de 10% e 20% sobre a cobrança do IRPF, mantidas as demais circunstâncias, a desigualdade de renda decresce para 21% e 7% (respectivamente ao percentual de incremento tributário) — esse último muito próximo à média da OCDE (8,3%) e da UE (7,8%).

Outro mito que precisa ser encarado é a presunção popularizada de que os países da AL possuem uma CT elevada, o que frearia o desenvolvimento. Como demonstraram os relatórios da OCDE et al. (2018), do Hanni e Martner (2017) e da Cepal (2017), a carga tributária média nos países da AL fica em torno de 21%, enquanto nos países da OCDE permeia os 34,4%.

Findando este espaço onde foram sumarizados algumas das principais lacunas estruturais da tributação e da desigualdade de renda na América Latina, apresenta- se, por derradeiro, um gráfico que compacta e demonstra as brechas diferenciais nos impactos redistributivos das políticas fiscais entre os países da AL e outros de economia avançada, embasando, ao menos em parte, a correlação entre a estrutura tributária e a desigualdade de renda, expostas até este trecho da pesquisa.

Gráfico 12 - Diferentes efeitos redistributivos: economias emergentes x avançadas, em 2015

O FMI (2017) ratificou o entendimento de que boa parte do efeito atenuado na redistribuição de renda nos países emergentes da AL em comparação com os países desenvolvidos advém, segundo seu relatório, da baixa transferência pública direta (gasto social) e da atrofiada progressividade tributária que protagoniza um reduzido efeito redistributivo.