AS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL: UMA BREVE CRONOLOGIA

Houve diferentes formas de atuação do Estado nacional no processo de desenvolvimento económico e regional do Brasil. As políticas públicas tiveram inicialmente o objetivo de criar infraestruturas de apoio à atividade económica produtiva e social e com menos ênfase, de diminuir as assimetrias regionais. Somente mais recentemente essa ênfase foi colocada numa agenda efetiva das políticas públicas nacionais. É neste contexto que Simões & Cruz Lima (2009) resumem em quatro diferentes formas a atuação do Estado no processo de desenvolvimento económico regional do Brasil durante a sua história:

i) o Estado como principal condutor do crescimento: as metas do programa de industrialização tornaram-se o principal objetivo das políticas económicas nacionais (cambial, tarifária e creditícia);

ii) o Estado como regulador/mediador das relações entre as classes operária e patronal e dos conflitos intracapitalistas: criação de instituições para diminuir o conflito mercantil de tais relações e impor soluções que permitissem o bom andamento do processo de industrialização; iii) o Estado como produtor: grande parte dos serviços públicos, relativos inclusive às atividades

de infraestrutura – rodovias, transporte marítimo, abastecimento de água, eletricidade, comunicações–, foi estatizada ou já nasceu sob a forma estatal, bem como atividades voltadas para a produção de bens intermediários, como petróleo, siderurgia, mineração e química; e iv) o Estado como financiador do desenvolvimento: ampliação de seu papel de captador de

recursos e de seu direcionamento para os setores de interesse. Percentual significativo da poupança nacional era administrada pelo sistema público de crédito, que controlava sua aplicação e assim conduzia a evolução da industrialização brasileira (SIMÕES & CRUZ LIMA, 2009, p. 28).

Desde o início, o governo detinha papel importante em prover e produzir determinados bens e serviços. Isso se justificou, em grande parte, pelas questões ideológicas intimamente relacionadas ao mainstream económico sobre a questão regional. Neste período de expansão da economia brasileira o que estava em evidência no meio teórico eram as teorias desenvolvidas por Perroux, Boudeville, Myrdal, Hirschman e North (ressaltadas no Capítulo 2), e estas tiveram grande impacto sobre o planeamento regional e as políticas económicas adotadas no país, assim como também ocorreu nos países centrais mencionados anteriormente.

Além disso, inicialmente, a noção de desenvolvimento estava muito associada com o conceito de crescimento económico, entendido como o processo pelo qual o sistema económico criava e incorporava o progresso técnico e os ganhos de produtividade ao nível das empresas. Porém, os projetos de industrialização não foram suficientes para garantir processos socialmente includentes, capazes de eliminar a pobreza estrutural e combater as desigualdades regionais e sociais, conforme se verá adiante.

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Neste contexto, a seguir serão descritos com mais detalhes alguns dos planos ou programas de desenvolvimento que tiveram maior impacto nas questões regionais do Brasil.

4.2.1 A busca pela industrialização, crescimento e estabilização da economia até 1990

O planeamento do desenvolvimento no Brasil começou a ser pensado somente a partir de 1940, com contribuição técnica do exterior. No período de 1944 a 1948 foi implementado o plano de obras e equipamentos como resultado das missões técnicas norte- americanas que foram encarregadas de diagnosticar os problemas brasileiros e indicar as vias para a superação destes problemas, sendo elas: a Missão Taub (1942) e a Missão Cooke (1943). Ambas tiveram profunda influência na formação dos técnicos brasileiros, no tocante ao planeamento. Este plano tinha como objetivos principais apoiar obras públicas e indústrias básicas. Com vida curta, foi implementado apenas nos dois primeiros anos e, em 1946, devido a problemas económicos em seu orçamento foi incorporado ao Orçamento Geral da República.

De forma geral, o Quadro 16 apresenta uma cronologia dos principais planos de incentivo ao crescimento e desenvolvimento regional, nos diferentes governos do Brasil até 1990. A seguir, os considerados mais importantes serão mais bem detalhados.

Quadro 16 - Cronologia dos Planos e Programas de Desenvolvimento no Brasil até 1990

PLANO PERÍODO

 Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional ... 1939-1944

 Plano de Obras e Equipamentos ... 1943-1946

 Plano Salte ... 1950-1951

 Plano de Metas ... 1956-1961

 Plano Trienal ... 1963-1964

 Plano de Ação Económica do Governo (PAEG) ... 1964-1967

 Plano Decenal ... 1967

 Primeiro Orçamento Plurianual de Investimentos ... 1968-1970

 Programa Estratégico de Desenvolvimento ... 1968-1970

 Plano Metas e Bases Para a Ação do Governo ... 1970-1973

 I Plano Nacional de Desenvolvimento ... 1972-1974

 II Plano Nacional de Desenvolvimento ... 1975-1979

 III Plano Nacional de Desenvolvimento ... 1980-1985

 I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República ... 1986-1989

 Plano de Ação Governamental ... 1987-1991

 Constituição Federal de 1988 que tornou obrigatório os PPAs ... 1988 Fonte: Elaborado pelo autor.

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Ainda no final da década de 1940 foi idealizada pelo governador da época, Eurico Gaspar Dutra, a elaboração do Plano SALTE (saúde, alimentação, transportes e energia), que deveria vigorar entre 1950 e 1954.

(…) não se tratava de um plano económico completo, mas de um plano quinquenal de dispêndio público nos quatro setores que acabamos de mencionar. Pode ser encarado como uma reação à ênfase dada pela Missão Cooke à necessidade de industrialização e ao surto generalizado de desenvolvimento industrial do período de guerra, que tornava a economia cada vez mais desfasada em outros setores (como nos transportes, energia, suprimento alimentar e saúde), fazendo aparecer inúmeros pontos de estrangulamento. (BAER, 1983, p. 32).

Porém, a aplicação do Plano SALTE foi muito frágil em relação aos métodos utilizados, especialmente em face das dificuldades financeiras e não resistiu a mais de um ano (BAER, 1983). Já no segundo Governo Vargas (1951/1954), houve uma segunda tentativa de planeamento, mais completo, através da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos.

Nessa oportunidade, a Comissão fez um dos mais completos levantamentos da economia brasileira, além de propor uma série de projetos de infraestrutura com seus programas de execução, abrangendo projetos de modernização de vias férreas, portos, navegação de cabotagem, geração de energia elétrica, etc. A Comissão sugeriu, também, medidas para superar as disparidades regionais de renda, isto é, para melhor integrar o Nordeste ao restante da economia nacional e para alcançar a estabilidade monetária. O plano da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos conduziu à criação do BNDES, que tinha por objetivo analisar e financiar diversos projetos de desenvolvimento. Mais do que o Plano Salte, o trabalho da Comissão incentivou a execução de projetos em setores retardatários da economia e que poderiam, em curto prazo, transformar-se em pontos de estrangulamento (ALCOFORADO, 2003, p. 135-136).

Outro amplo programa de investimentos públicos e privados foi elaborado durante o Governo de Juscelino Kubitschek entre 1956 e 1961, onde foram realizados investimentos maciços na implantação da indústria pesada e de bens de consumo duráveis. Esses investimentos reforçaram a concentração industrial na região (já concentrada) de São Paulo. Havia a ideia de que o crescimento de São Paulo se irradiaria para as outras regiões, por também depender de uma maior complementaridade dos setores industrial e agrícola com outras regiões do país. Mas ocorreu o contrário: a concentração industrial em São Paulo foi ampliada e as desigualdades com as demais regiões aumentaram.

(…) o governo Juscelino Kubitschek levou avante em 1956 o processo de substituição de importações iniciado em 1930 com o governo Vargas e que o crescimento da economia brasileira se realizou naquele período graças aos investimentos governamentais financiados com a inflação e investimentos diretos do exterior. Inúmeras empresas estrangeiras se estabeleceram no Brasil atraídas pelas facilidades fiscais e financeiras oferecidas pelo governo. (…) o processo de industrialização foi retomado com a expansão da indústria de bens de consumo e o governo federal, além de promover a construção de Brasília, realizou vultosos investimentos na

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infraestrutura de energia e de transportes para viabilizar a indústria automobilística em implantação no país e a integração do mercado interno. (ALCOFORADO, 2000, p. 103)

Também durante o governo de Juscelino Kubitschek (JK) foi criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento que formulou o Programa de Metas (também conhecido como Plano de Metas), objetivando acelerar o processo de industrialização do país e também de construir a nova capital federal, Brasília, no Planalto Central. Com isso, pensava-se, mais uma vez, que o crescimento do “centro” do país poderia se irradiar para as demais regiões através da construção de redes de transporte interligando a nova capital aos principais centros urbanos. No Plano de Metas a industrialização seria a partir da implantação da indústria pesada, de bens de consumo duráveis (automóveis, eletrodomésticos, principalmente), e de bens intermediários (combustíveis líquidos, siderurgia, alumínio, papel e celulose, etc.). O Plano de Metas

(...) não representava um plano geral de desenvolvimento global. Nele não estavam abrangidas todas as áreas de investimento público nem todas as indústrias básicas, da mesma forma que não procurou conciliar as necessidades de recursos nos setores abarcados pelo plano com as dos setores não incluídos, nem tampouco com a disponibilidade global de recursos. Fixaram-se metas de cinco anos para 30 setores básicos da economia, tanto de infraestrutura como diretamente produtivos, metas a serem cumpridas em conjunto pelo governo e a iniciativa privada. Cinco grandes áreas foram cobertas: energia, transporte, alimentação, indústrias básicas e educação (especialmente a formação de pessoal técnico) (BAER,1983, p. 56).

Além das estratégias do Plano de Metas, também foram criados diversos incentivos (fiscais, financeiros e cambiais) para a atração de capital para as regiões periféricas. Foram os casos do Nordeste com a criação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), da Amazônia com a criação da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) e da Superintendência da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA), do Centro-Oeste, Espírito Santo e parte do norte de Minas Gerais.

Conforme se pode observar até então, esses planos possuíram claros indícios da influência das teorias da economia regional sobre o planeamento económico regional, apesar da diminuição das disparidades regionais nunca ter-se constituído uma prioridade da política económica nacional. Conforme ressaltam Simões & Cruz Lima (2009), neste período observou-se uma escolha pelo desenvolvimento nacional, ainda que não completamente articulado, ignorando por vezes os desequilíbrios gerados pelos próprios planos.

As recomendações de políticas económicas do Plano de Metas evidenciavam as necessidades de implantação de novas plantas industriais para dinamizar o território nacional, seguindo as bases teóricas desenvolvidas por Perroux e Boudeville. Foram realizados investimentos consideráveis nas indústrias de bens de consumo duráveis, especialmente na indústria automobilística, cujo

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potencial de geração de efeitos de encadeamento à la Hirschman era bastante elevado, apesar de não haver maiores preocupações com a dispersão da mesma no território nacional. Além disso, grande ênfase foi concedida à importância dos investimentos em infraestrutura, considerados essenciais para a continuidade do processo de crescimento económico, como destacado por todos os teóricos analisados (SIMÕES & CRUZ LIMA, 2009, p. 29).

A década de 1970 foi rica em planos nacionais de desenvolvimento (PND)16. Foi sem dúvida o período em que ocorreram as principais alterações da estrutura produtiva em todo o Brasil, como resultado de políticas públicas. Nesta década houve dois grandes planos de desenvolvimento que, a partir de seus resultados positivos, foram responsáveis por tornar esta década como a década do milagre económico brasileiro. Vejamos:

1º) No governo Garrastazu Médici (1969/1974), o 1º PND entre 1972 e 1974 que tinha como objetivos nacionais principais:

Colocar o Brasil, no espaço de uma geração, na categoria de nação desenvolvida; Duplicar, até 1980, a renda per capita do país (em comparação com 1969); Expandir o PIB (...); Investimentos nas áreas de siderurgia, petroquímica, transporte, construção naval, energia elétrica e mineração; Prioridades sociais: agricultura, programas de saúde, educação, saneamento básico e incremento à pesquisa técnico-científica; Ampliação do mercado consumidor e da poupança interna com os recursos do PIS e do PASEP; Aumento da taxa de investimento bruto de 17% em 1970 para 19% em 1974 (MATOS, 2002, pg. 46-47).

Durante esse período, houve expansão da fronteira económica para o oeste do Brasil, consolidou-se o desenvolvimento no centro sul e ocorreram as primeiras tentativas de industrialização do Nordeste. Pode-se afirmar que foi o primeiro grande plano em que houve explícita preocupação com a redução das disparidades regionais e com a integração nacional. Outro resultado expressivo foi a relativa modernização da economia brasileira. Uma das características mais marcantes deste período foi o crescimento económico e baixas taxas de inflação.

2º) No governo Ernesto Geisel (1974/1979): no II PND entre 1975 e 1979 foram definidos como objetivos: completar a estrutura industrial brasileira, substituir importações de insumos básicos e bens de capital, superar os problemas cambiais resultantes da crise do petróleo com o desenvolvimento de projetos de carvão, não ferrosos, álcool da cana, energia elétrica e petróleo e petroquímica implantados na década de 1970 em várias partes do país e contribuir para a desconcentração da atividade produtiva no Brasil. O governo do general Ernesto Geisel representou o último ato da experiência desenvolvimentista vivida pelo Brasil no século XX.

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O plano realizou alterações nas prioridades de industrialização brasileira: o setor de bens de consumo duráveis para o setor produtor de meios de produção, principalmente a indústria siderúrgica, máquinas, equipamentos e fertilizantes, sendo as empresas estatais o agente central destas transformações. O plano enfatizou a abertura na política externa, o mercado interno e a empresa privada nacional, o combate à inflação, a exploração do potencial hidrelétrico e a continuação do processo de substituição de importações. A principal meta do II PND era a manutenção da taxa de crescimento económico em torno de 10% a.a., com crescimento industrial de 12%. (MATOS, 2002, pg. 50).

O II PND também apresentou resultados positivos e é considerado, juntamente com o Plano de Metas (1956-60) e o Plano de Ação Económica do Governo (PAEG) em 1964, como o principal plano de dinamização da economia nacional durante o século XX. Na década de 1980 houve uma terceira iniciativa de se desenvolver o III PND, mas sem muito sucesso.

3º) No governo João Figueiredo (1979/1985) o III PND entre 1980 e 1985, que tinha como objetivos prioritários:

Acelerado crescimento da renda e do emprego; melhoria da distribuição da renda, com redução dos níveis de pobreza absoluta e elevação dos padrões de bem-estar das classes de menor poder aquisitivo; redução das disparidades regionais; contenção da inflação; equilíbrio do balanço de pagamentos e controle do endividamento externo; desenvolvimento do setor energético; aperfeiçoamento das instituições políticas (MATOS, 2002, pg. 69).

Entretanto, os anos de 1980 não foram positivos para os projetos de desenvolvimento:

Chegada a Grande Crise (o período pós-1980), o que assistiríamos seria o gradativo abandono das políticas (nacional e regional) de desenvolvimento, culminando inclusive com o fechamento de suas instituições regionais de planeamento, em 2001. A Crise da Dívida (a década de 1980) debilitou financeiramente o Estado nacional, encolhendo com isso o investimento público e o crescimento da economia. O quadro se agravaria sobremodo com a instituição das políticas de cunho neoliberal a partir de 1990. Permaneceram baixos o investimento e o crescimento, fenecendo as políticas em prol de um efetivo desenvolvimento regional (CANO, 2008, p. 15).

Um dos problemas das políticas de descentralização industrial, até então desenvolvidas, foi o fato de que, apesar do objetivo de se criar polos de crescimento (e não de desenvolvimento!) não foram levados em conta os aspetos particulares de cada região. A postura era mais de copiar estratégias internacionais de desenvolvimento sem considerar a realidade local e as repercussões nos espaços regionais e nacional. Mas essa não foi uma realidade unicamente brasileira. Conforme se ressaltou na secção anterior muitos países centrais também copiaram projetos de desenvolvimento dos países pioneiros nesta matéria.

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Este modelo de ação estatal – desenvolvimentista – encontrou seus limites em meados da década de 70 e início dos anos 80, bem como suas recomendações de políticas, devido à reversão das condições internacionais (choques do petróleo, aumento dos juros, restrições de financiamento, etc.) e aos desequilíbrios internos (inflação, endividamento, crise fiscal, etc.), que levaram à estagnação económica dos países periféricos. Estes fatos levaram ao abandono do Estado como possível agente do desenvolvimento e expandiram o discurso neoliberal nos anos 80 de que a excessiva intervenção estatal distorcia o processo de alocação de recursos, elevava a concentração de renda e contribuía para a pobreza e a exclusão. (...). As ações de desenvolvimento regional perderam força, assim como as instituições destinadas à formulação e execução de políticas públicas dirigidas às regiões menos favorecidas (SIMÕES & CRUZ LIMA, 2009, p. 30-31).

Conforme destacam Theis & Keiser (1998), apesar de a política económica ortodoxa dos anos 1980 não poder ser considerada vitoriosa devido, principalmente, aos problemas da dívida externa, altas taxas de inflação e ao elevado índice de desemprego que não foram resolvidos, não se pode deixar de destacar o fato de que a economia brasileira passou a ter uma indústria que exporta e experimentou uma relativa reestruturação. Mas, segundo Berocan Leite (2011) essa reestruturação ocorreu em função de incentivos fiscais praticados por municípios e por Estados para a atração de investimentos, e não por qualquer tipo de política de desenvolvimento do Governo Federal. Isso ocorreu nas décadas de 1980 e 1990.

Apesar deste panorama, não se pode deixar de ressaltar a importância da Constituição Federal (CF) de 1988 neste processo, o que concedeu aos municípios e Estados a possibilidade de criarem formas específicas de atração a capital produtivo. Além disso, a CF também colocou a obrigatoriedade dos Planos Plurianuais (PPAs) aos municípios e Estados, incluindo, de vez, a obrigatoriedade do planeamento em todas as esferas governamentais. Conforme destaca Faria (1990), a Carta Magna também definiu as ações de planeamento económico:

Art. 21. Compete à União: IX – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento económico e social (...).

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade económica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planeamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

§ 1º – A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planeamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. (FARIA, 1990, p. 91).

A CF de 1988, também considera a destinação de “3% do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda proveniente de qualquer natureza e sobre produtos industrializados para aplicação em programas de financiamento aos setores produtivos das Regiões Norte, Nordeste e Centro Oeste” (HESPANHOL, 2013, p. 59). Essa característica foi primordial para o aumento dos investimentos nas regiões menos dinâmicas do Brasil.

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4.2.2 O planeamento e o desenvolvimento regional: o dinamismo a partir da demanda interna

Na década de 1980, o Estado se ausentou do setor produtivo, concentrando suas forças na tentativa de estabilizar preços, com políticas muito localizadas de desenvolvimento, não abrangendo as regiões menos dinâmicas. Ocorreu uma mudança em relação à perspetiva do próprio desenvolvimento, abandonando-se um pouco as ideias de Perroux e analisando os problemas regionais mais em ordem local.

Foi a partir de 2000 que o planeamento do desenvolvimento entrou efetivamente na agenda das políticas públicas. O Quadro 17 apresenta os principais programas e políticas desenvolvidos a partir deste período no Brasil.

Quadro 17 - Cronologia dos Planos e Programas de Desenvolvimento no Brasil após 1990

PLANO PERÍODO

 PPA do Primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso ... 1996-1999

 PPA do Segundo Governo Fernando Henrique Cardoso ... 2000-2003

 Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável de Mesorregiões

Diferenciadas (PROMESO) ... 2000-2003

 Pol. Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior do Governo Federal (PITCE) ... 2003

 Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) ... 2003-2012

 PPA do Primeiro Governo Lula ... 2004-2007

 PPA do Segundo Governo Lula ... 2008-2011

 Política de Desenvolvimento Produtivo ... 2008-2013

 Programa Território da Cidadania ... 2008

 I Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) ... 2007-2010

 II Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) ... 2008-2014

 Plano Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação ... 2007-2010

 Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) ... 2009

 Comissão Permanente para o Desenvolvimento e a Integração da Faixa de Fronteira (CDIF) .... 2010

 Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) ... 2011

 A Nova Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR II) ... 2013-2018

 Observatório do Desenvolvimento Regional (ODR) ... 2013

 PPA do Primeiro Governo Dilma ... 2011-2014

 PPA do Segundo Governo Dilma ... 2015-2018

 III Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) ... 2015-2018 Fonte: Elaborado pelo autor.

A partir de 1990, a ideologia do planeamento mudou, começando com os PPAs dos Governos FHC (Fernando Henrique Cardoso):

Durante os dois mandatos do governo FHC foram implementados dois planos plurianuais: o “Programa Brasil em Ação”, no primeiro mandato (1995-1998), e “Avança Brasil”, no segundo