GLOSSÁRIO
4. De construção de uma rede de cidades policêntrica: construir uma rede de cidades mais equilibrada, com maior harmonia entre os diferentes níveis hierárquicos,
identificando e fortalecendo polos, em diferentes escalas, que possam operar como vértices de uma rede policêntrica que contribua para a desconcentração e interiorização do desenvolvimento.
Na construção da PNDR II foram utilizadas todas as tipologias microrregionais como sendo prioritárias, conforme mostra a Figura 20. Diferentemente da PNDR I que não incluía as regiões de alta renda nas regiões elegíveis, a PNDR II incluiu todas as regiões do Brasil. A estratégia é que a ação macrorregional poderá envolver investimentos e bases produtivas e inovativas situadas em microrregiões de alta renda em regiões menos desenvolvidas, ou seja, as estratégias de desenvolvimento nessas regiões tende a impulsionar seus espaços menos dinâmicos. A partir desta constatação serão definidas Regiões Programa (RPs) e Sub-Regiões de Planeamento (SRPs) em diferentes escalas, a partir de suas peculiaridades e/ou identidades, que deverão ser objeto de programas de intervenção e planeamentos específicos. Por exemplo, as Regiões Especiais Prioritárias (REPs) serão a Faixa de Fronteira, o Semiárido e a Ride do entorno do Distrito Federal.
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Figura 20 - Tipologia utilizada pela PNDR II - Espaços Prioritários
Fonte: CNDR (2012, p. 35).
Percebe-se uma explícita relação da PNDR II com as teorias sobre polos de crescimento e centro-periferia. Especificamente esta característica é visualizada quando se observa o objetivo quatro da PNDR II, a respeito construção de uma rede de cidades policêntrica. A PNDR II parte de uma perspetiva de criação de macropolos e aglomerações sub-regionais, conforme apresentado pela Figura 21.
Percebe-se a existência de macropolos consolidados, os novos macropolos propostos e as aglomerações sub-regionais/locais e aquelas escolhidas em razão da lógica geopolítica. A justificativa para a criação dos macropolos é apresentada por BRASIL (2008b, p. 37).
Dentro de uma perspetiva da busca de um Projeto de Nação guiado pelos objetivos de coesão económica, social, territorial e política, o país deveria ser pensado na dimensão de uma maior integração interna, com redução das desigualdades regionais e sociais e uma maior inserção internacional. Uma melhor integração e um melhor ordenamento do território se dão em função da distribuição da rede de polos com seus equipamentos e atributos, do potencial produtivo regional, da infraestrutura, e, portanto da capacidade, abrangência e força desses polos em termos de polarização, comando e organização do território. Nesse sentido, o sistema de planeamento deveria ser guiado pela busca ideal de um país policêntrico.
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Figura 21 - Macropolos e aglomerações sub-regionais, locais e geopolíticas utilizadas pela PNDR II
Fonte: BRASIL (2008b, p. 37).
Um dos problemas que persiste para a efetivação da PNDR se relaciona com as fontes de financiamento. Ainda não existe uma articulação e um aprimoramento que integre os Fundos Constitucionais com os projetos setoriais e regionais. Da mesma forma, a não constitucionalização do FNDR também é uma limitação, conforme afirma Alves (2014). A despeito das dificuldades na sua implementação, o FNDR tem bons objetivos e deverá custear: elaboração de planos e projetos básicos e executivos; projetos de infraestrutura complementar; arranjos produtivos e inovativos locais e regionais; e capacitação e organização de agentes ou organizações locais e regionais de promoção do desenvolvimento.
Assim, vê-se um grande desafio para a II PNDR, um desafio duplo: de sustentar uma trajetória de reversão das desigualdades inter e intrarregionais valorizando os recursos endógenos e as especificidades culturais, sociais, económicas e ambientais; e de criar condições de acesso mais justo e equilibrado aos bens e serviços públicos no território brasileiro, reduzindo as desigualdades de oportunidades vinculadas ao local de nascimento e
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moradia. Ao mesmo tempo, nota-se uma discrepância entre objetivos e falta de diálogo entre os diversos instrumentos como, por exemplo, a iniciativa de se criar Rotas de integração nacional a partir de incentivos à criação de APLs e a criação de macropolos. Como ambos se relacionarão em relação à coordenação e distribuição de recursos? O PNDR II parece ainda muito complexo e de difícil efetivação e operacionalização no território nacional.
Uma iniciativa importante por parte do governo federal também ocorreu com a criação do Observatório do Desenvolvimento Regional (ODR) em 2013. É uma plataforma on-line que foi desenvolvida objetivando subsidiar a avaliação, o monitoramento e a própria gestão da PNDR. Apesar de não ser uma política por si só, é um instrumento importante e uma evolução, pois em nenhum momento da história das políticas do Brasil se tinha pensado em algo parecido para monitorar as políticas acessível a todos.
E aqui entra um ponto muito importante, um gargalo a ser ultrapassado nas políticas de desenvolvimento do Brasil, pois uma das etapas mais importantes de qualquer política ou programa é a etapa da avaliação. Conforme aponta EVALSED (2015) existem duas implicações importantes para a utilização da avaliação nos programas. Em primeiro lugar, se a avaliação for útil e aplicável, é necessário que seja vista como uma parte integrante da gestão e da tomada de decisão e, efetivamente, de todo o processo de responsabilidade democrática. Um sistema de avaliação que funcione corretamente deverá ser integrado no ciclo de programação/político. Em segundo lugar, os avaliadores, bem como os requerentes e utilizadores dos resultados da avaliação, terão obrigatoriamente de atingir um equilíbrio entre os melhores meios disponíveis e as exigências de um determinado nível de pragmatismo.
De forma geral, conforme aponta Marques da Costa (2011), existem três níveis que se relacionam com o ciclo de vida da avaliação: durante o desenho do programa (a avaliação Ex-ante); na implementação (a avaliação Intercalar); e, na fase de relatório/conclusão (a avaliação Ex‐post). Para que se seja realizada a avaliação nessas três fases é preciso que uma política ou um programa apresente a estrutura, conforme apontada pela Figura 22.
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Figura 22 - Estrutura de uma política/programa
Fonte: Marques da Costa (2011).
Percebe-se pela Figura 22 a importância dos indicadores de contexto e de programa na avaliação de qualquer programa/política. Existem dois grupos principais de indicadores: os indicadores de contexto (quantificação da realidade socioeconómica e ambiental, medindo a situação de partida) e os indicadores de programa (associados à execução do programa).
Os indicadores de contexto têm, no geral, duas utilidades principais:
- 1º) Fornecem a base para: as análises socioeconómicas e estratégicas (ex.: as análises SWOT - ou Análise FOFA ou FFOA - Forças, Fraquezas, Oportunidades e Ameaças) subjacentes à estratégia do programa; o acompanhamento do contexto geral; apoiam a implementação e fixação de objetivos quantificados; ajudam a avaliação dos impactos socioeconómicos do programa.
- 2º) Utilização no ciclo da avaliação: Ex‐ante, caracterizam a situação de partida; Intercalar e Ex‐Post, permite verificar se houve ou não melhoria em relação à situação de partida; não medem a eficácia de um programa; e, não se referem à implementação do programa e aos seus efeitos.
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Quadro 18 - Indicadores de programa e tipos de indicadores
Indicadores de Programa Tipo de indicadores
Indicadores de recurso – orçamento atribuído a cada
nível de intervenção Indicadores financeiros
Indicadores de realização Indicadores físicos e financeiros
Indicadores de resultado – efeito direto e imediato Indicadores físicos e financeiros
Indicadores de impacto – consequências do programa para além dos beneficiários diretos. Dois níveis: - Específicos: efeitos ao fim de determinado tempo, diretamente ligados à ação;
- Globais: efeitos em longo prazo e com efeito numa população/campo de ação mais vasto
Indicadores físicos e financeiros
Fonte: Marques da Costa (2011).
Comparando a estrutura que um programa/política precisa apresentar para que uma avaliação seja efetivamente realizada com sucesso com as informações que são obtidas em relação as PNDRs do Brasil, percebe-se que ainda faltam diversas informações para que se possa realizar uma avaliação bem sucedida, principalmente por três motivos:
- Em primeiro lugar, não foi realizada uma avaliação ex-ante para o PNDR. Só foi efetuado um diagnóstico. O diagnóstico faz parte da avaliação ex-ante, mas precisaria haver uma análise SWOT, uma estrutura em metas e medidas para a política, o que não foi realizado em ambos os PNDRs;
- Segundo, não há indicadores suficientes de contexto, de programa, ou de resultados definidos, bem como de recursos que foram utilizados ou a utilizar, o que impossibilita qualquer tipo de avaliação intercalar ou de resultados. Assim, não há como medir a eficácia (que compara as realizações, resultados e impactos esperados com os realizados/efetivados), a eficiência (rácio entre realizações, resultados e impactos e os recursos necessários para alcançá-los) e a utilidade do programa.
- Terceiro, devido às dificuldades ressaltadas na primeira e segunda observações percebe-se a dificuldade que o Governo pode encontrar para implementar um programa de monitorização. A criação do Observatório do Desenvolvimento Regional parece ter sido realizada neste contexto. Interessante seria que o Governo definisse e elegesse indicadores de contexto, de programa, e de resultados que pudessem ser o mais facilmente quantificáveis para que os diversos níveis do modelo de governança pudessem coletar dados para alimentar um sistema de indicadores chave (desenvolvido pelo próprio Governo) e, com isso, se conseguisse acompanhar a evolução territorial e subsidiar estratégias futuras que contribuíssem a atuação dos programas nas diversas regiões do Brasil. Este parece ser o maior desafio da PNDR que o Governo precisa ultrapassar.
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Além das políticas explícitas, houve diversas políticas implícitas de desenvolvimento regional que foram efetuadas nos últimos anos, principalmente a partir de 2003. Os principais exemplos são o aumento do salário mínimo real; as políticas setoriais, como as grandes obras de infraestrutura do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) no Nordeste; e de políticas sociais, como os programas de transferência de renda a cargo do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). As políticas implícitas foram mais relevantes na desconcentração regional da renda e do produto do que as políticas explícitas, neste caso, da PNDR.
As políticas sociais e o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) possibilitaram a redução da pobreza e estimularam o crescimento da economia, principalmente nas regiões menos desenvolvidas, provocando redução das desigualdades tanto sociais como regionais. Conforme ressalta Lopreato (2014), o PAC retomou e reforçou a ideia de planeamento no Brasil, neste caso, para as infraestruturas.
Além disso, após 2003, o Governo Federal também procurou ampliar o financiamento dos investimentos, reduzir a carga fiscal sobre o setor produtivo e oferecer concessões em segmentos importantes para a dinâmica do investimento, objetivando estimular o comprometimento do capital privado. Um exemplo ocorreu a partir de 2009 com a política de incentivo ao consumo e, consequentemente, à produção industrial nacional a partir da redução temporária do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados)17 para os subsetores de automóveis, “linha branca” (que compreende toda a gama de eletrodomésticos) e setores da construção civil. Outros exemplos foram as medidas para a dinamização da economia, relacionadas ao grande volume de crédito à população e adoção de incentivos a vários subsetores, reduções tributárias e, em especial, a redução da taxa básica de juros da economia, a taxa SELIC18, a redução dos juros dos bancos públicos e a manutenção da poupança.
Sobre o setor da construção civil também não se pode deixar de ressaltar a importância que o Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) teve para a dinamização do setor. Desde quando foi criado pela Medida Provisória (MP) nº 459, convertida em Lei nº
17 O IPI é cobrado sobre o preço dos produtos quando eles saem da indústria. Varia geralmente entre 5% e 20%,
sendo que foi reduzido a zero em muitos casos, com o objetivo de estimular o consumo e a economia, através de desonerações e reduções do imposto.
18 A taxa de juros equivalente à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (SELIC) para
títulos federais. Também a SELIC é uma taxa utilizada como ferramenta de política monetária pelo Banco Central do Brasil para atingir a meta das taxas de juros estabelecida pelo Comitê de Política Monetária (Copom)
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11.977/2009, de julho do mesmo ano, o Programa MCMV19 ganhou a hegemonia da provisão habitacional no Brasil e encontra-se, atualmente, em sua segunda fase, iniciada em 16 de junho de 2011 (com a Lei nº 12.424, resultado da conversão da MP nº 514, de dezembro de 2010), para a qual foram reservados investimentos da ordem de R$ 71,7 bilhões, sendo R$ 62,2 bilhões via recursos do Orçamento Geral da União (OGU), destinados à contratação de mais de 2 milhões de unidades habitacionais (UHs). Deste total, 1,2 milhão de UHs são destinados para a faixa I; 600 mil UHs para a faixa II; e 200 mil UHs para a faixa III (LIMA NETO, KRAUSE & FURTADO, 2014).
Além de todos estes incentivos setoriais, o aumento do poder de compra da população também foi um fator importante para a continuidade do crescimento da demanda interna. Isso ocorreu graças à elevação do rendimento (salário mínimo) e à queda do desemprego, ganhando força com o aumento do acesso ao crédito (principalmente para a população de menor renda) e com o chamado, por alguns autores, tais como Lopreato & Dedecca (2013), “efeito China”, efeito responsável por baratear os equipamentos domésticos e o vestuário. Esse resultado refletiu a estreita relação entre o crescimento, com ênfase no consumo, e a não na dinamização da base industrial.
Há muita controvérsia sobre a sustentabilidade destas políticas como “motores” do desenvolvimento industrial e económico. Conforme apontam Lopreato & Dedecca (2013) o governo, tendo adotado medidas pontuais orientadas para a aceleração do crescimento, não promoveu a condução de um programa articulado de investimentos, como realizado em outros importantes momentos de transformação económica e social do País. A redução contínua do crescimento do PIB do Brasil nos anos mais recentes confirma esta afirmação.
4.3 CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE O CAPÍTULO
Quando se observa a cronologia das políticas públicas de desenvolvimento regional dos países centrais é possível constatar que os problemas regionais só foram levados em consideração como problema social e territorial a partir das crises de 1929 e, principalmente, a partir da segunda grande guerra na maior parte dos países. As estratégias e medidas de política variaram ao longo do tempo e se concentraram na definição de estratégias territoriais
19 O programa compreende diversas modalidades, e é dividido por faixas de beneficiários: faixa I, ou seja,
famílias com renda de até R$ 1.600. As demais modalidades, faixa II e faixa III, atendem a famílias de renda maior e são operadas com recursos do FGTS.
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(polos de desenvolvimento, eixos de desenvolvimento, rehierarquização das áreas prioritárias, etc.) e de diversos instrumentos de intervenção (incentivos industriais, incentivos para a diversificação económica, dotação de infraestruturas, dentre outros).
As décadas de 1950 a 1970 foram ricas em práticas de desenvolvimento, particularmente associadas com a propagação e aplicação dos conceitos dos “polos de crescimento” e dos “centros de crescimento” como políticas regionais, além de um avanço da ciência regional e das análises de sistemas espaciais, da formulação de modelos de sistemas urbanos, e de outros esforços objetivando a reconstrução de hierarquias mais equilibradas e equitativas de cidades e regiões.
Apesar de todo o esforço e preocupação para com o reequilíbrio regional, verificou- se que as políticas desenvolvidas até a década de 1970 não obtiveram o sucesso desejado e exigiram uma reorientação da política, incluindo os problemas regionais e as reivindicações regionais e locais na agenda de discussão. Isso gerou uma descentralização da política regional (Espanha, França e Itália como bons exemplos) colocando as instâncias regionais e locais com maior peso nas decisões sobre as políticas a serem implementadas nos seus territórios.
No Brasil o cenário não foi tão distinto, principalmente em relação à cronologia e aos tipos de políticas e estratégias de desenvolvimento adotados. O que mais o diferenciou talvez tenha sido o espaçamento temporal, a demora em se colocar os problemas regionais na agenda de discussão das políticas públicas e a dificuldade em se criar e desenvolver um mecanismo de política que fosse integrado e estruturado em relação ao financiamento do desenvolvimento e à coordenação das diferentes instâncias governamentais e ministérios federais.
Durante muito tempo, a principal preocupação das políticas de desenvolvimento e crescimento se referiu à ampliação das infraestruturas básicas de apoio à estrutura produtiva no interior do Brasil, região esta historicamente menos beneficiada com a espacialização da estrutura produtiva nacional. As preocupações com o desenvolvimento regional e com o ordenamento do território começaram a ganhar mais espaço nas políticas públicas somente a partir de 2000.
Nas duas décadas anteriores a principal preocupação sempre foi a de estabilidade da economia. Agora, o discurso mudou, seja através das políticas explícitas (a PNDR) ou as implícitas. Os incentivos aos setores produtivos parecem estar cada vez mais na agenda política, mas isso não é a principal inovação dos governos mais recentes, e sim a preocupação com a distribuição de renda e o dinamismo do consumo interno. Mesmo que não tenha
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ocorrido um grande dinamismo do setor, a indústria passou a ser o elemento estratégico e ocupou esse espaço por sua própria natureza.
Entretanto, todo o esforço do governo central em reduzir a taxa de juros e de oferecer incentivos ao setor industrial não foi suficiente para gerar uma condição estável de bom comportamento da demanda, suficiente para deslanchar os investimentos do setor, ainda mais quando se contextualiza o quadro de baixo dinamismo internacional e de ameaça da concorrência na disputa dos mercados globais. Definitivamente, com esta estratégia, ou pelo menos, nestes setores, o setor industrial não consegue ser o “motor” para liderar a retomada do crescimento. As políticas ainda não surtiram muito efeito quanto à dinamização dos subsetores industriais, principalmente os de maior tecnologia, que são capazes de agregar ainda mais valor aos produtos e são uma forma de inserção e consolidação do Brasil no mundo globalizado e competitivo.
As condições de crescimento da última década revelaram que a política de renda e a força do gasto de consumo, mesmo que importante para a continuidade do crescimento, não são suficientes para garantir a expansão a taxas mais significativas. A retoma do crescimento requer deslanchar os investimentos, e disto não parece haver dúvidas, de forma a reativar a base industrial e desenvolver a infraestrutura orientada para a produção e as necessidades sociais, tarefas que por si só, colocam enormes dificuldades e exigem grande poder de coordenação do setor público.
Mas um detalhe que não pode passar despercebido é o fato de que nas novas estratégias e políticas de desenvolvimento, as particularidades regionais estão cada vez em maior evidência. As políticas por tipologias de regiões da PNDR, enriquece muito a qualidade das estratégias das políticas ao definir diferentes ações para as regiões que são diferentes, mesmo sendo vizinhas. Isso foi sem dúvida um grande avanço. Mas ter uma boa estratégia sem ter como financiá-la é um grande problema. E parece ser esta uma limitação aos bons resultados da PNDR em todo o território nacional. As regiões Centro-Oeste, Norte e Nordeste possuem fundos constitucionais para financiamentos diversos, mas, por exemplo, a região Sul não. Este parece ser um dos principais gargalos para a potencialização das ações da PNDR no Sul do Brasil. Por isso, as ações ficam, no geral, dependentes de aprovação de emendas constitucionais que, na grande maioria, não estão articuladas com o projeto de desenvolvimento mas, aos interesses muito particulares de cada região. Espera-se que a viabilização do FNDR possa resolver essa limitação e que aumente os recursos financeiros disponíveis aos projetos efetivamente de desenvolvimento.
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O certo é que o Brasil ainda passa por sérios entraves para se definir um plano integrado que englobe os investimentos na área produtiva, avanços na superação dos gargalos na infraestrutura produtiva e social e inversões pesadas nos serviços coletivos. Quando se