As políticas públicas e seus processos de avaliação

O termo política, segundo Augusto (1989), implica a ideia de orientação unitária quanto aos fins a serem atingidos além de apontar direção para a qual os objetivos que orientam a referida política manifestar-se-iam, de forma clara, por meio de projetos, programas e atividades que a constituem, consequentemente, denotando um conjunto articulado de decisões de governo com fins previamente estabelecidos e a serem atingidos através de práticas globalmente programadas e encadeadas de forma coerente. Constata-se que uma política deve ter clareza nos propósitos, hierarquia quanto aos fins e programas definidos no sentido de atingi-los.

Lowi (1972) citado por Frey (2000) e Souza (2006) descreve quatro formas de política que podem ser caracterizadas no tocante à forma e aos efeitos dos meios de implementação aplicados, aos conteúdos das políticas e, finalmente, no que tange ao modo da resolução de conflitos políticos:

a) Políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam custos – pelo menos diretamente percebíveis – para outros grupos. Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição de serviços e benefícios (FREY, 2000:223); são decisões tomadas pelo governo, que desconsideram a questão dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo (SOUZA, 2006:28); b) Políticas redistributivas, ao contrário, são orientadas para o conflito. O

objetivo é o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que visa a uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos; atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros (FREY, 2000:224); são, em geral, as políticas sociais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário e são as de mais difícil encaminhamento (SOUZA, 2006:28);

c) Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das políticas. Custos e benefícios que podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar conforme a configuração específica das políticas (FREY, 2000:224); são mais visíveis ao público, envolvendo burocracia, políticos e grupos de interesse (SOUZA, 2006:28);

d) Políticas constitutivas ou políticas estruturadoras determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, redistributivas e regulatórias (FREY, 2000:224); lidam com procedimentos (SOUZA, 2006:28).

Observa-se que uma política deve atender a uma ou mais dessas quatro formas acima citadas para torná-la eficiente e alcançar seu objetivo maior que é o de resolver conflitos. Direcionando a atual pesquisa para as políticas públicas, Mead (1995) ressalta que as políticas públicas, dentro do estudo da política, analisa o governo à luz de grandes questões públicas e acrescenta-se que, segundo Lima e Souza (2012), as políticas públicas pertencem a campos multidisciplinares orientados a explicar a sua natureza e a de seus processos.

Souza (2006:36) destaca os principais elementos das políticas públicas:

a) A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz;

b) A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada através dos governos, e não necessariamente se restringe a participantes formais, já que os informais são também importantes;

c) A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras;

d) A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados;

e) A política pública, embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de longo prazo;

f) A política pública envolve processos subsequentes após sua decisão e proposição, ou seja, implica também implementação, execução e avaliação. Com essas características, verifica-se a importância de uma política pública em um governo, revelando, também, a necessidade da população em sua elaboração, nos processos de decisão e, principalmente, na fiscalização.

Maciel (2011) destaca que as políticas públicas seriam resultado de um processo composto por diversas etapas ou atividades, constituído de sistemas complexos de decisões e ações e com o objetivo de atender às demandas e interesses da sociedade, ou seja, um ciclo deliberativo, dinâmico e de aprendizado, formado por vários estágios. Constata-se, então, que as políticas públicas possuem uma visão processual e operacional.

Bonnal; Cazella; Delgado (2011) expõem que a conceituação de políticas públicas trata de uma ação complexa dentro de uma lógica de sociedade cada vez mais ―ingovernável‖ e essa ―ingovernabilidade da sociedade‖ faz referência à multiplicidade de atores organizados, à diversificação dos fóruns e lugares de interação Estado-Sociedade, ao peso crescente das interações multiníveis, incluindo evidentemente o nível internacional, na conformação dos problemas de sociedade pública.

Para Maciel (2011), a expressão políticas públicas possui vários significados em razão das várias dimensões de um determinado fenômeno social que busca definir e, dessa forma, as definições encontradas no âmbito acadêmico e institucional variam conforme o enfoque teórico eventualmente adotado e o respectivo contexto social e político, assim, são diversas as visões e abordagens, entretanto, não devem ser entendidas como excludentes, pois, ao focalizarem diferentes aspectos do fenômeno, as políticas públicas permitem a sua melhor compreensão devido ao caráter multidisciplinar e, assim, constata-se que a análise e compreensão das políticas públicas necessitam do diálogo entre a ciência política, a ciência da administração, a economia, o direito, entre outros campos do conhecimento.

Diante dessa multidisciplinaridade, Souza (2006) acrescenta que as políticas públicas também repercutem na economia e nas sociedades, daí a teoria sobre política pública precisar explicar as inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade. Segundo Frey (2000), o exame de certas políticas setoriais, sobretudo as de caráter mais dinâmico e polêmico, não deixa dúvidas quanto à interdependência entre os processos e os resultados das políticas.

Para Augusto (1989), a expressão política pública, cujo sentido corrente refere-se à intervenção estatal nas mais diferentes dimensões da vida social, é atribuída força transformadora de bem menor e, nesse sentido, traduziria, de maneira mais realista, as

possibilidades e os limites da intervenção estatal, uma vez que sua existência não cria, necessariamente, expectativas de alterações de âmbito estrutural, tratando-se, antes, da imposição de uma racionalidade específica às várias ordens de ação do Estado, um rearranjo de coisas, setores e situações.

Saravia e Ferrarezi (2006:29) esclarecem que as políticas públicas seriam ―sistemas de decisões públicas que visam a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da definição de objetos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos‖.

Acrescenta-se a essa definição, o pensamento de Araújo e Arruda (2010:292): a política moderna é uma ―garantia dos direitos que devem ser disciplinados e que entram em choque no âmbito da proteção, pois o Estado que formula leis e políticas públicas deveria abranger a totalidade do ser humano além dos seus campos físico, social, cultural e ambiental‖. Ressalta-se que, além disso, vale lembrar que todos esses fatores condicionantes das políticas públicas são sujeitos às alterações ao longo do tempo (FREY, 2000), mostrando, dessa forma, o processo dinâmico das políticas públicas.

Assim, em comum acordo com Souza (2006), não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública. Araújo e Arruda (2010) ressaltam que é importante citar o que são políticas públicas, já que elas são a ligação fundamental entre as ações afirmativas e fomentadoras do Estado para promoção do meio ambiente protegido e construção da dignidade humana e, dessa maneira, as políticas públicas podem ser traduzidas como diretrizes e princípios norteadores de ação do poder público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade civil, mediações entre os diferentes atores da sociedade e do Estado a escala nacional, regional e local. Verifica-se, nesse caso, que as políticas públicas são explicitadas pelas três esferas do poder, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamentos), que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos (TEIXEIRA, 2012).

Cabe enfatizar que a definição de políticas públicas, diante de desafios tão diversificados e complexos, mobiliza a participação tanto dos atores privados e associativos como dos atores públicos, configurando, dessa maneira, uma nova arquitetura da ação pública (BONNAL; CAZELLA; DELGADO, 2011).

Nesse contexto, ao elaborar políticas públicas, devem-se analisar os diferentes ambientes territoriais que necessitam de políticas específicas para atender às peculiaridades de cada território na tentativa de potencializar os efeitos e os impactos dos programas sobre a

renda, produtividade e qualidade de vida dos habitantes beneficiados pelas políticas (CASTRO, 2009). Assim, conforme relatam Rodrigues e Freire (2011), torna-se importante que essas políticas públicas sejam discutidas e formuladas com a participação ativa e organizada da própria população que recebe tais intervenções, ressaltando que, antes de implementá-las, devem ser realizados estudos para analisar as propostas que integrarão, de forma clara e definitiva, as questões ambientais, econômicas e sociais, em busca do desenvolvimento sustentável da região.

Mas, conforme Bonnal; Cazella; Delgado (2011), existe uma concepção um pouco diferente que coloca o processo de elaboração das políticas públicas dentro do jogo político e de interação com os atores organizados da sociedade, além da confrontação com a realidade. Dessa forma, uma política pública é uma trajetória de ação que visa a resolver um conflito e/ou um problema da sociedade.

Segundo Souza (2006:26), pode-se, então, resumir política pública como a área do conhecimento que busca, ao mesmo tempo,

colocar o governo em ação e/ou analisar essa ação e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações. (...) A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real para, em seguida, as políticas públicas desdobrarem-se em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de informação e pesquisas. (...) Nesse contexto, quando as políticas públicas são postas em ação, ou seja, implementadas, ficam submetidas a sistemas de acompanhamento e avaliação. Após a definição de políticas públicas, torna-se necessário apresentar os seus critérios e suas diferentes formas de avaliação, que são fundamentais para verificar se as políticas públicas estão proporcionando a resolução de conflitos e o bem-estar da população. Costa e Castanhar (2003) citados por Miranda; Mayorga; Lima (2008) relatam que a finalidade de uma avaliação é orientar os tomadores de decisão quanto à continuidade, necessidade de correções ou mesmo suspensão de uma determinada política ou programa.

Trevisan e Bellen (2008) destacam que a importância sobre a avaliação de políticas públicas preponderou sobre a função de informação, sendo o foco a melhoria dos programas, e os gestores tinham interesse em usar a avaliação como mecanismo de feedback. Tavares (2005) destaca que a avaliação de políticas públicas deve considerar os desafios e as possibilidades de operacionalização de uma metodologia de avaliação que leve em conta a natureza do programa e os meios disponíveis.

Para Arretche (1998), é possível distinguir três critérios de avaliação de políticas públicas: a eficácia, a eficiência e a efetividade que serão explicados a seguir.

A eficácia, segundo Tavares (2005), está direcionada às metas das políticas públicas, ou seja, a eficácia de uma política dá-se na possibilidade efetiva de atingir uma quantidade satisfatória de suas metas, isto é, metas previstas e metas alcançadas; é uma medida normativa do alcance dos resultados (CHIAVENATTO, 2009).

Vale salientar que, para Arretche (1998:5),

Por avaliação de eficácia, entende-se a avaliação da relação entre os objetivos e instrumentos explícitos de um dado programa e seus resultados efetivos. (...) A avaliação de eficácia é seguramente a mais usualmente aplicada nas avaliações correntes de políticas públicas. Isto porque ela é certamente aquela mais factível e menos custosa de ser realizada. Na verdade, o avaliador estabelece uma equação entre metas anunciadas por um programa e, com base nas informações disponíveis, as relaciona às metas alcançadas e, deste modo, conclui pelo sucesso ou fracasso da política. Neste tipo de avaliação, a maior dificuldade consiste na obtenção e confiabilidade das informações obtidas.

Em relação à eficiência, Tavares (2005) descreve como sendo a avaliação da relação entre o esforço empregado na implementação de uma dada política e os resultados alcançados; para Fagundes e Moura (2009), a eficiência de uma política estabelece a correlação entre os efeitos dos programas (benefícios) e os esforços (custos) empreendidos para obtê-los e traz como referência o montante dos recursos envolvidos, buscando aferir a otimização ou desperdício dos insumos utilizados na obtenção dos resultados. Segundo Marinho e Façanha (2001), a eficiência denotaria competência para se produzir resultados com dispêndio mínimo de recursos e esforços.

A efetividade de uma política pública está ligada à relação dos objetivos de sua implementação e aos resultados. De fato, constata-se a efetividade de uma dada política pública quando ela atinge os objetivos definidos em sua implementação e os seus impactos e/ou resultados, ou seja, seu sucesso ou fracasso, em termos de uma efetiva mudança nas condições sociais da vida das populações atingidas pelo programa (TAVARES, 2005); entende-se por efetividade o exame da relação entre a implementação de um determinado programa e seus impactos e/ou resultados, isto é, seu sucesso ou fracasso em termos de uma efetiva mudança nas condições sociais prévias da vida das populações atingidas pelo programa sob avaliação (ARRETCHE, 1998); afere em que medida os resultados de uma ação trazem benefício à população, ou seja, ela é mais abrangente que a eficácia, na medida em que esta indica se o objetivo foi atingido, enquanto a efetividade mostra se aquele objetivo trouxe melhorias para a população visada (CASTRO, 2006).

Ressalta-se que, segundo Marinho e Façanha (2001), é importante reconhecer que a efetividade e a eficiência das políticas e dos programas são ingredientes indispensáveis da

eficácia, inclusive para fins de conhecimento dos resultados pretendidos, isto é, os programas só serão eficazes se forem antes efetivos e eficientes, e os objetivos pretendidos desses programas, também, são estruturados pela condução e objetivos efetivos dos programas e, sendo assim, essa constatação, se acatada, define uma agenda de atividades de escopo substancial para a avaliação.

Com esse cenário, verificou-se que uma política pública pode ser expressa como sendo uma ação governamental que pode intervir nas esferas econômica, social e ambiental para atingir objetivos que os atores sociais não conseguem alcançar atuando livremente, isto é, uma política pública tenta corrigir falhas e, assim, melhorar a eficiência do governo a partir dos seus critérios de monitoramento e de avaliação.

Dessa maneira, o Programa Selo Município Verde (PSMV), a partir de seus critérios de avaliação (Anexo A), pode ser classificado como sendo uma política redistributiva por apresentar características de deslocamento de recursos e de direitos entre os diversos atores sociais, esforçando-se para atingir um maior número de pessoas beneficiadas.

Vale salientar que os critérios de avaliação de uma política pública (eficácia, eficiência e efetividade) são fundamentais para a atual pesquisa quando estiver analisando o nível de implementação dos princípios da governança no PSMV para o estado do Ceará. Assim, essa pesquisa, ao investigar esse Programa que é considerado uma política de estado, pode apontar, por exemplo, se o mesmo está atingindo suas metas (ou não) e essa análise possibilitará a identificação de possíveis impasses para a correta aplicação dos instrumentos previstos no PSMV e aqueles efetivamente empregados para alcançar seus objetivos e se tem conquistado resultados e/ou impactos efetivos que proporcionem mudanças sociais e ambientais.

Nesse contexto, a consolidação desses três critérios de avaliação permitirá analisar se o PSMV é uma ferramenta apropriada para embasar a governança para o desenvolvimento sustentável no estado do Ceará, consequentemente, garantir para todos os cidadãos cearenses um ambiente saudável e propício para uma boa qualidade de vida e pleno desenvolvimento da função social.