Art. 24 Constituem diretrizes para a atuação da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios no desenvolvimento da internet no Brasil:
I – estabelecimento de mecanismos de governança multiparticipativa, transparente, colaborativa e democrática, com a participação do governo, do setor empresarial, da sociedade civil e da comunidade acadêmica;
II – promoção da racionalização da gestão, expansão e uso da internet, com participação do Comitê Gestor da internet no Brasil;
III – promoção da racionalização e da interoperabilidade tecnológica dos serviços de governo eletrônico, entre os diferentes Poderes e âmbitos da Federação, para permitir o intercâmbio de informações e a celeridade de procedimentos;
IV – promoção da interoperabilidade entre sistemas e terminais diversos, inclusive entre os diferentes âmbitos federativos e diversos setores da sociedade; V – adoção preferencial de tecnologias, padrões e formatos abertos e livres;
VI – publicidade e disseminação de dados e informações públicos, de forma aberta e estruturada;
VII – otimização da infraestrutura das redes e estímulo à implantação de centros de armazenamento, gerenciamento e disseminação de dados no País, promovendo a qualidade técnica, a inovação e a difusão das aplicações de internet, sem prejuízo à abertura, à neutralidade e à natureza participativa; VIII – desenvolvimento de ações e programas de capacitação para uso da internet;
IX – promoção da cultura e da cidadania; e
X – prestação de serviços públicos de atendimento ao cidadão de forma integrada, eficiente, simplificada e por múltiplos canais de acesso, inclusive remotos.
I – DOUTRINA
Diretrizes para o desenvolvimento da internet no Brasil. O Estado e seus vários entes são partícipes da construção e do desenvolvimento da internet. Tal mandamento contido no caput não é programático e tem caráter cogente, ou seja, deve ser aplicado de imediato. O direcionamento ao Poder Executivo é uma forma que o legislador encontrou para colocar esses entes públicos como protagonistas das normas trazidas pelo Marco Civil.
Como escreveu Victor Hugo Pereira Gonçalves, os entes federativos são os primeiros obstáculos para o desenvolvimento da internet no Brasil.1 São inúmeros os obstáculos impostos por eles no desenvolvimento e ampliação da internet e seus serviços. Os impedimentos, na prática, vão desde alta carga tributária e burocracia para a abertura de empresas até para falta de políticas públicas de expansão para as redes elétricas e de telecomunicações para o interior. Os entes federativos brasileiros, se não forem o principal fator, são um dos principais atores de exclusão digital e dos problemas relacionados com o desenvolvimento dos produtos e serviços oferecidos na internet.
Em razão disso, o art. 24 é muito bem-vindo para que esses entes federativos sejam protagonistas e responsáveis por suas ações e omissões, a fim de serem cobrados por todos, pois a atual situação da internet no Brasil é muito ruim: cara, lenta e restrita aos grandes centros urbanos.
Entes federativos como Provedores de Conexão e Aplicações de Internet. No Marco Civil não ficou muito clara uma situação. Os entes federativos, ao proverem conexão à internet e serviço de aplicações, são responsáveis por realizar as mesmas obrigações atribuídas às pessoas físicas e jurídicas? Existem situações, não raras, nas quais os entes
federativos se encaixam como provedores de conexão e de aplicações de internet. Eles são responsáveis pela guarda dos dados, em sigilo, conforme o art. 15 do Marco Civil? Eles são responsáveis pelas informações que disponibilizam, conforme o art. 19? Os entes federativos são sim responsáveis, e não somente pelo que determinam esses artigos, mas pelas regras definidas pela lei de acesso às informações, onde também são subordinados (art. 1o).2
A Lei de Acesso às Informações prevê, em seu art. 6o, que os entes federativos e suas autarquias garantam a
“gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação” (inc. I), “proteção da informação, garantin-do-se sua disponibilidade, autenticidade e integridade” (inc. II) e “proteção da informação sigilosa e da informação pessoal, observada a sua disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrição de acesso” (inc. III). Assim, os usuários de internet têm o direito de acessar as suas informações, bem como a guarda sigilosa delas pelos entes federativos, tal como previsto no Marco Civil.
Para reforçar ainda mais esse entendimento, o art. 7o da Lei de Acesso às Informações determina as formas como
se obter essas informações e os procedimentos necessários e que devem ser estabelecidos, bem como as informações passíveis de serem acessadas.3
Portanto, estão delineados os deveres dos entes federativos, ao proverem conexão e aplicações de internet aos usuários, a guarda dos dados e a responsabilidade pela informação transmitida por seus aplicativos.
Inciso I
Governança multiparticipativa da internet. O Marco Civil, com base no modelo multiparticipativo, tal como criado no Comitê Gestor da Internet,4 definiu esse como modelo que os entes federativos devem seguir quando forem tratar de temas e práticas relacionadas com a internet. É um modelo que parte de um pressuposto democrático e social de gestão da internet. A ressalva é que esse modelo só foi utilizado uma vez no sistema jurídico brasileiro no caso do CGI citado anteriormente.
O problema desse modelo é a eleição de forma indireta e somente feita por pessoas jurídicas sem a participação direta do usuário. Sistema que acaba perpetuando sempre as mesmas pessoas e instituições que possuem contatos com mais entidades, sem a efetiva participação social transparente, colaborativa e democrática. Há que se alterar essa forma de eleição com o fulcro de se estabelecer meios mais democráticos de participação social.
Inciso II
Promoção da racionalização da gestão, expansão e uso da internet, com participação do Comitê Gestor da internet no Brasil. Esse inciso do art. 24 tem alguns problemas e conceitos que não encaixam ao se analisar o desenvolvimento e práticas da internet. Dentre os entes federativos, o único deles que pode explorar e regular sobre telecomunicações, conforme o art. 21, inc. XI, c.c. art. 22, inciso IV, da CF, é a União. A internet é um serviço de telecomunicações que, em conformidade com o art. 9 do Marco Civil, será regulamentado pela Anatel. Diante disso, como os Estados, Municípios e Distrito Federal promoverão a racionalização da gestão, expansão e uso da internet? Legislarão conjuntamente? Qual será a função deles juntamente com o Marco Civil? Construirão políticas públicas de inclusão digital? Ou farão leis para a universalização da internet em todo o país? Diante dessas e outras perguntas, é incompreensível um inciso como esse, já que, em nenhum momento, o Marco Civil enfrentou ou alterou a Lei Geral de Telecomunicações.
Inciso III
Promoção da racionalização e da interoperabilidade tecnológica dos serviços de governo eletrônico. Promover a interoperabilidade é eliminar as barreiras que impedem as aquisições de direitos pelos usuários de internet. Nesse inciso, estipula-se que os entes federativos, bem como os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, devem promover a interoperabilidade tecnológica dos seus serviços, a fim de facilitar a fruição de dados e
comunicações entre eles. Contudo, na prática, tal situação, por conta do tamanho continental do Brasil, vem sendo de difícil realização.
O Poder Judiciário é o caso mais emblemático dessa situação. A lei do Procedimento Eletrônico (Lei no 11.419/2006) determina a interoperabilidade,5 para todos os tribunais do pais, de sistemas que instituíssem o procedimento eletrônico e o encadeamento de atos processuais, judiciais e extrajudiciais. Entretanto, até o momento dessa edição, não conseguiu implementar o Poder Judiciário brasileiro o sistema do PJe (Processo Judicial Eletrônico),6 com inúmeros questionamentos feitos pela sociedade civil, principalmente pela OAB, com relação ao prazo de implantação,7 não acessibilidade a pessoas com deficiência visual8 e a aceitação do papel para advogados que não sejam incluídos digitalmente.9 Com base nesses problemas de implantação do PJe, vê-se que se tornará hercúlea a tarefa de se conseguir a interoperabilidade dos sistemas de todos os entes federativos, que não conseguem nem implantar a Lei de Acesso às Informações.10
Inciso IV
Promoção da interoperabilidade entre sistemas e terminais diversos, inclusive entre os diferentes âmbitos federativos e diversos setores da sociedade. No inciso anterior, a promoção da interoperabilidade relacionava-se com softwares e sistemas. Aqui, a interoperabilidade relaciona-se com hardwares e firmwares.11 Às vezes, a adoção de um hardware inviabiliza a interoperabilidade com outros setores da sociedade por ser muito específico e não compatível. Assim, os entes federativos devem adquirir hardwares que sejam abertos e compatíveis em todas as instâncias de serviços governamentais.
Inciso V
Adoção preferencial de tecnologias, padrões e formatos abertos e livres. Essa determinação consta do art. 14 da Lei de Procedimento Eletrônico, trazida acima. Esse inciso é complemento aos dois incisos anteriores e viabiliza a interoperabilidade dos sistemas e hardwares contratados pelos entes federativos. Contudo, se vale como alerta, o art. 14 da Lei de Procedimento Eletrônico não foi implementado e o Poder Judiciário utiliza-se de softwares pagos para a implementação do PJe, principalmente o pdf da Adobe.
Inciso VI
Publicidade e disseminação de dados e informações públicos, de forma aberta e estruturada. Refere-se esse inciso ao que já prescrito pela Lei de Acesso à Informação, que determina as formas como serão acessados e disponibilizados os dados públicos. Contudo, inúmeros problemas vêm ocorrendo na disponibilização dos conteúdos e do que é considerado segredo ou não. Questão que perpassa a essa direciona-se ao o que é público e privado no processo eletrônico.
Desde a edição da Lei de Processo Eletrônico (Lei no 11.419/2006), em que os atos processuais podem ser
acessados por meio da internet, ficou muito mais fácil para alguém construir e ter acesso a dados sensíveis dos litigantes judiciais. Dados como números de CPF e RG, endereços residenciais, profissões, hábitos, situações íntimas, enfim, uma série de dados que, em tempos de mineração de dados (data mining),12 conseguem individualizar pessoas e construir informações íntimas delas. O perigo do uso indevido dessas informações é grande.
Contudo, por lei13 e por princípios, o processo deve ser público, pois é uma garantia da cidadania, para que todos acompanhem e fiscalizem o juízo e suas decisões. Sem essa garantia do processo público, poder-se-ia proliferar o arbítrio e o abuso de direito por juízes e funcionários do Judiciário. O processo público é a garantia da cidadania.
Como conciliar o princípio constitucional da publicidade dos atos públicos com o direito de proteção à privacidade dos usuários? A saída que têm adotado os tribunais brasileiros é a de fechar o processo a terceiros, interessados ou não, como já orienta o art. 11, §§ 1º e 2º, do CPC . Essa é uma saída que não contempla nenhum dos
dois princípios e coloca em risco o princípio democrático do Estado de Direito. A solução para esse impasse é mais tecnológica do que jurídica, mas a construção do sistema do processo eletrônico não prevê a resolução desse problema.
Inciso VII
Otimização da infraestrutura das redes e estímulo à implantação de centros de armazenamento, gerenciamento e disseminação de dados no País, promovendo a qualidade técnica, a inovação e a difusão das aplicações de internet, sem prejuízo à abertura, à neutralidade e à natureza participativa. Esse inciso não deveria estar no Marco Civil e sim numa reforma da Lei Geral de Telecomunicações. Quem cuida da infraestrutura das redes? São as empresas de telecomunicações que são regulamentadas e reguladas pela LGT e pela Anatel, que são de competência da União. Esse inciso só tem um motivo: uma possibilidade de se obrigar o armazenamento de dados no país. Pois esse inciso só teria motivo por isso, já que os demais conceitos nele envolvidos poderão ser afastados e questionados pelas empresas de telecomunicações que estão submetidas a regimes próprios, regulados pela União. Tal mandamento é um desejo e não uma política pública efetiva para os entes federativos.
Inciso VIII
Desenvolvimento de ações e programas de capacitação para uso da internet. O legislador do Marco Civil perdeu a oportunidade de denominar corretamente o que estava a incentivar e promover: a educação digital. O desenvolvimento da internet passa necessariamente pela educação digital do cidadão brasileiro e não somente de programas de capacitação. Se o art. 24 é um orientador de políticas públicas de desenvolvimento de internet, não pode ele ser restritivo aos entes federativos. Aliás, todos os entes federativos são responsáveis conjuntamente pelo ensino, conforme o art. 211 da CF de 1988: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.”
A falta de educação digital é um dos grandes fatores de exclusão digital do cidadão brasileiro. Não enfrentar essa realidade, que é maior do que simplesmente capacitar pessoas, é ignorar os verdadeiros fatores que impedem o florescimento da internet no país. A educação digital envolve uma série de competências e habilidades específicas, que deveriam ser desenvolvidas fora do ambiente virtual, mas não o são. A falta do desenvolvimento dessas competências e habilidades, que independem do ensino formal,14 impossibilitam que os serviços providos por esses entes federativos seja efetivamente acessados pela população, o que colocaria em sérias dúvidas a efetividade do exercício do direito à publicidade dos atos administrativos por eles proferidos.15
Por isso, ensejar o desenvolvimento de capacitação não se coaduna com os deveres constitucionais dos entes federativos envolvidos nem com as soluções práticas pretendidas pelo Marco Civil.
Inciso IX
Promoção da cultura e da cidadania. A internet permite a todos, os incluídos digitalmente, maior acesso às informações provenientes e sobre o Estado e suas atividades, entre elas a cultura. A internet permite a promoção, que é somente a divulgação, mas precisa de um engajamento por parte dos entes federativos de usá-la como meio de efetiva prestação de serviço e não somente de mural de divulgação. Não há efetiva formação da cidadania e de desenvolvimento cultural apenas em promoções. Devem os entes federativos desenvolver ferramentas que utilizem todo o potencial da internet não só direcionadas para fazer circular cultura, mas também para a sua produção num movimento de constante troca entre todos os que participam do processo cultural. Aí, a cultura e a cidadania podem ser desenvolvidas sempre na forma de uma obra aberta e não controlada, diferenciando-se do sentido unidirecional da indústria cultural prevalente.
Inciso X
Prestação de serviços públicos de atendimento ao cidadão de forma integrada, eficiente, simplificada e por múltiplos canais de acesso, inclusive remotos. Os entes federativos devem fornecer serviços públicos via internet nas mais diferentes formas, até mesmo para melhorar o equilíbrio entre recolhimento de impostos e devolução deles em melhor atendimento à população. Contudo, essa mudança que ocorre na prestação dos serviços governamentais, através da internet, em vez de ampliar o acesso cria, atualmente, uma dupla exclusão. Os cidadãos, que já não tinham acesso ao serviço adequado fisicamente, com a internet, são mediados por sistemas informatizados, que muitas vezes impedem a apropriação das informações mais corretas em alguns casos, gerando obstáculos à transparência e a melhora efetiva dos serviços públicos. Acrescenta-se a isso que a prestação de serviços via internet, nesses moldes, ignora completamente o fato de que a maioria dos cidadãos não têm acesso à internet, que serão excluídos dos serviços físicos e virtuais, ampliando o abismo entre o Estado e o seu dever de informar e prestar serviços ao cidadão.
1Ver GONÇALVES, Victor Hugo Pereira. Inclusão digital como direito fundamental. Op. cit.
2“Art. 1o Esta Lei dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim
de garantir o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da
Constituição Federal.
Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei:
I – os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judiciário e do Ministério Público;
II – as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.”
3“Art. 7o O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter: I – orientação sobre os
procedimentos para a consecução de acesso, bem como sobre o local onde poderá ser encontrada ou obtida a informação almejada; II – informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos; III – informação produzida ou custodiada por pessoa física ou entidade privada decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos ou entidades, mesmo que esse vínculo já tenha cessado; IV – informação primária, íntegra, autêntica e atualizada; V – informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e entidades, inclusive as relativas à sua política, organização e serviços; VI – informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos; e VII – informação relativa: a) à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos; b) ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, incluindo prestações de contas relativas a exercícios anteriores. § 1o O
acesso à informação previsto no caput não compreende as informações referentes a projetos de pesquisa e desenvolvimento científicos ou tecnológicos cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. § 2o Quando não for autorizado
acesso integral à informação por ser ela parcialmente sigilosa, é assegurado o acesso à parte não sigilosa por meio de certidão, extrato ou cópia com ocultação da parte sob sigilo. § 3o O direito de acesso aos documentos ou às informações neles contidas
utilizados como fundamento da tomada de decisão e do ato administrativo será assegurado com a edição do ato decisório respectivo. § 4o A negativa de acesso às informações objeto de pedido formulado aos órgãos e entidades referidas no art. 1o, quando não
fundamentada, sujeitará o responsável a medidas disciplinares, nos termos do art. 32 desta Lei. § 5o Informado do extravio da
informação solicitada, poderá o interessado requerer à autoridade competente a imediata abertura de sindicância para apurar o desaparecimento da respectiva documentação. § 6o Verificada a hipótese prevista no § 5odeste artigo, o responsável pela guarda da
4Disponível em: <http://www.cgi.br>.
5“Art. 14. Os sistemas a serem desenvolvidos pelos órgãos do Poder Judiciário deverão usar, preferencialmente, programas com
código aberto, acessíveis ininterruptamente por meio da rede mundial de computadores, priorizando-se a sua padronização.”
6Disponível em: <http://www.csjt.jus.br/historico>. Acesso em: 9 jun. 2014.
7Argumenta a OAB: “‘Não é razoável que o CNJ modifique a orientação em tão curto espaço de tempo. É ilegal ato coator que
obriga os advogados de São Paulo a não mais se utilizarem do sistema adotado do Tribunal de Justiça, impedindo-os de promover estudos, planejamento, desenvolvimento e teste, inviabilizando o pleno funcionamento do sistema eleito originariamente, sustentam
os autores.” Disponível em:
<http://ultimainstancia.uol.com.br/conteudo/noticias/70610/oab+questiona+no+stf+inclusao+obrigatoria+do+pje+no+tj+de+sao+pa ulo.shtml>. Acesso em: 9 jun. 2014.
8Disponível em: <http://www.oab.org.br/noticia/26670/nao-podemos-permitir-pje-to-talmente-inacessivel-diz-advogada-cega>.
Acesso em: 9 jun. 2014.
9Disponível em: <http://www.migalhas.com.br/Quentes/17,MI189525,31047-Advoca-
cia+quer+retorno+ao+papel+por+problemas+no+PJe+do+TRTRJ>. Acesso em: 9 jun. 2014.
10Disponível em: <http://g1.globo.com/ma/maranhao/noticia/2013/08/lei-de-acesso-in-formacao-nao-e-cumprida-por-orgaos-no-
maranhao.html>. Acesso em: 9 jun. 2014.
11“Firmware é o conjunto de instruções operacionais programadas diretamente no hardware de um equipamento eletrônico. É
armazenado permanentemente num circuito integrado (chip) de memória de hardware, como uma ROM, PROM, EPROM ou ainda EEPROM e memória flash, no momento da fabricação do componente. Muitos aparelhos simples possuem firmware, entre eles: controles-remotos, calculadora de mão, algumas partes do computador, como disco rígido, teclado, cartão de memória, muitos instrumentos científicos e robôs. Outros aparelhos mais complexos como celulares, câmeras digitais, sintetizadores, entre outros, também possuem um firmware para a execução de suas tarefas.” Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Firmware>. Acesso em: 9 jun. 2014.
12Para o CCE da PUC do Rio, “Data Mining ou Mineração de Dados consiste em um processo analítico projetado para explorar
grandes quantidades de dados (tipicamente relacionados a negócios, mercado ou pesquisas científicas), na busca de padrões consistentes e/ou relacionamentos sistemáticos entre variáveis e, então, validá-los aplicando os padrões detectados a novos