Capacidades estatais das Secretarias Municipais na evolução institucional do SUAS

Tanto o SUAS como o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) foram organizados há pouco mais de 10 anos. Desde sua criação, em 2005, pela Norma Operacional Básica 88 (NOB-SUAS), o Sistema evoluiu muito na sua institucionalização, sobretudo nas regras e legislação de alcance federativo. O MDS, criado em 2004, igualmente estruturou-se em pouco tempo para assumir as ações de transferência condicionada de renda, serviços e benefícios socioassistenciais, segurança alimentar e inclusão produtiva (essas duas últimas áreas não serão objeto dessa pesquisa). A organização do SUAS e a implantação de um Ministério específico são dois pilares chave para analisar o fortalecimento e a promoção das capacidades estatais nos municípios, como será discutido.

Inicia-se apresentando a institucionalização do SUAS, especialmente de que forma seus marcos legais foram afirmando a gestão como uma dimensão estratégica. Ainda que o Programa Bolsa Família (PBF) não integre os direitos universais da assistência social, também será discutido como a sua normatização vem buscando induzir a melhora da gestão municipal. Para tanto, serão avaliados o IGD-M89 e o IGDSUAS90, incentivos financeiros à

88 Instrumento normativo que disciplina a gestão da Política Nacional de Assistência Social, considerando seus princípios estruturantes de descentralização política-administrativa, participação e controle social. Define as orientações para operacionalizar o SUAS e as responsabilidades dos entes federados, a sistemática de financiamento e o papel das instâncias de deliberação e pactuação (Comissões Intergestores Tripartites e Bipartites) e de controle social (Conselhos nacional estadual e municipal) (IPEA, 2014, p. 49). 89 O IGD-M, criado em 2006, é calculado pela multiplicação de quatro fatores: operação (Fator 1): taxa de cobertura qualificada do cadastro de famílias (realizado/potencial), taxa de atualização cadastral (cadastros válidos nos últimos dois anos/total de cadastros válidos), taxa de acompanhamento da frequência escolar (número de crianças e adolescentes beneficiárias do PBF com frequência/total de crianças e adolescentes beneficiários), taxa de acompanhamento da agenda da saúde (número de famílias beneficiárias com informações de acompanhamento das condicionalidades/total de famílias com perfil de beneficiária), Fator II (adesão ao SUAS), Fator III (comprovação de gastos do IGD-M), fator IV (aprovação de gastos pelo Conselho da Assistência). Como o IGD-M é um multiplicador, nota 0 em qualquer fator inviabiliza o seu recebimento. 90 O IGDSUAS, instituído em 2010, resulta de uma média aritmética ponderada de peso 4 para o Índice

gestão descentralizada implementados pelo MDS para fomentar capacidades estatais.

No MDS, as iniciativas para modernizar a gestão das Secretarias Municipais de Assistência dividem-se em três unidades. A Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) apoia técnica e financeiramente a qualificação da gestão do SUAS e formula políticas de formação continuada. Ao Departamento de Gestão do Sistema cabe: implementar, regulamentar e avaliar a gestão; manter o sistema nacional de informação, apoiar os entes subnacionais para implantar as diretrizes da NOB RH e prestar apoio técnico em ações referentes à gestão do SUAS. Cabe à Coordenação-Geral de Regulação de Gestão Intergovernamental assessorar a pactuação de mecanismos de gestão do Sistema.

A Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI), criada em 2004, auxilia os entes federativos em quatro processos: avaliação e monitoramento, gestão da informação, formação de agentes públicos e disseminação de conhecimento. Apoia a gestão da informação como instrumento à gestão subnacional de programas sociais como agente da "Rede nacional de capacitação descentralizada". À Secretaria Nacional de Renda da Cidadania (SENARC), criada também em 2004, compete o suporte para coordenar, implementar, acompanhar e controlar a Política Nacional de Renda de Cidadania em conjunto com os entes federativos.

Como premissa à discussão, considera-se a concepção orientadora do SUAS pautada em substituir o assistencialismo pela Proteção Social (Básica e Especial), apoiada em um sistema único de âmbito nacional, descentralizado e participativo e com comando próprio em cada nível de governo. Este arranjo supõe um pacto federativo que busca romper a fragmentação de ações e seus públicos-alvo em cada nível de governo. Nessa linha, a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), de 2004, foi um marco visando superar a frágil organicidade, descontinuidade institucional, poucos recursos e baixa capacidade técnica da área. O planejamento e a gestão ganharam importância, considerando-se a autonomia dos entes e suas relações de cooperação. O SUAS reafirmou que a descentralização, ao repassar responsabilidades para estados e municípios, também precisava qualificar sua capacitação gerencial para assumirem as novas funções atribuídas (CAPACITASUAS, 2008, p. 22-23).

O SUAS possui gestão compartilhada entre os três níveis de governo e atividades que são competências comuns a todos os entes. O MDS enfatiza a importância de combinar gestão descentralizada com planejamento, considerando que esse sistema:

de Desenvolvimento dos Centros de Referência em Assistência Social (IDCRAS) e peso 1 para a execução financeira do Fundo Municipal de Assistência Social relativa à transferência de recursos federais de cofinanciamento. O valor de 0,2 é o piso a ser atingido para obter o repasse mínimo de R$ 500,00 mensais e o teto mensal máximo de R$ 1.500,00 para os que atingem um índice igual ou superior a 0,9.

[R]eforça o princípio da descentralização, [e] é necessário investir no aumento da capacidade de Estados e Municípios de executarem o que lhes foi atribuído como responsabilidades com a implantação do SUAS. Isto implica, além da transferência regular e automática de recursos para o cofinanciamento de serviços, programas e benefícios, o estabelecimento de incentivos para que os órgãos gestores possam se adequar para o efetivo exercício da gestão do SUAS. [...]. Ao longo desses últimos anos, o processo de implantação do SUAS tem se constituído em um enorme desafio para os gestores, notadamente na sua esfera municipal. Neste sentido, reconhece-se a necessidade de fortalecer os instrumentos de gestão do componente municipal do SUAS [...]. (RELATÓRIO DE GESTÃO, 2009, p. 124-125).

Conforme CapacitaSuas (2008, p. 16), a política de assistencial social, em sua trajetória histórica, careceu de procedimentos sistemáticos de planejamento da gestão pública. Com a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), em 1993, a exigência de elaboração de planos municipais, a criação de Conselhos e de Fundos municipais passaram a ser condição necessária para o recebimento de recursos federais. A partir de então, o planejamento passou a ser incorporado na agenda dessa política. Ademais, o modelo de gestão do SUAS preconiza o pacto federativo, o cofinanciamento e a articulação como base de seus quatro eixos balizadores: gestão descentralizada, cofinanciamento, controle social e transferências de recursos na modalidade fundo a fundo de forma regular e automática. Estes são os pilares fundamentais dessa política com vistas a garantir a integralidade do Sistema.

Quanto à política de transferência condicionada de renda e combate à pobreza, o Programa Bolsa Família (PBF) 91 , criado em 2004, demanda relações intra e intergovernamentais, pois estabelece uma gestão transversal de indicadores de cobertura em saúde e educação como condição para o seu funcionamento. O PBF busca enfrentar a pobreza e seus efeitos em termos geracionais, enquanto a política de assistência trata de garantir direitos constitucionais em bases universais. Para ambas as áreas, cabe ao Estado promover políticas públicas que combatam as situações geradoras de vulnerabilidade social, para o que transferência de renda e serviços socioassistenciais devem ser complementares.