A implantação do Auxílio Financeiro para Fomento das Exportações (FEX)

O FEX foi implantado em 200453 a partir da cooperação federativa mediada pelo CONFAZ para definir as alíquotas e a divisão dos valores (75% para Estados e 25% para municípios). O CAF poderia ter aprendido com essa experiência, pois ela vinculou coordenação federativa em um fórum que possui capacidade técnica e dialoga com as burocracias subnacionais, apesar de os municípios não estarem aí representados. Mas se o CAF mediou junto as associações de municípios que o FEX fosse repartido também com esses entes, sua implementação federativa segue sem nenhuma participação desse nível de governo nesse fórum federativo. A depor contra esse fundo está sua legislação (é um projeto de lei de conversão, modalidade que prevê a edição anual de medidas provisórias para definir os valores de repasse). Isso configura uma situação de dependência da decisão da Presidência da República e precariedade na sua manutenção continuada como recurso de apoio financeiro. Considerando a análise realizada, é preciso matizar os resultados do CAF em matérias financeiras e tributárias54, ainda que as iniciativas legais e constitucionais mediadas nessa arena tenham contribuído para incrementar as receitas municipais. Mas os mandatos que o CAF se propôs a enfrentar na arena intergovernamental não se mostraram nem sustentáveis e nem factíveis. Essa falha sequencial pode ser explicada, sobretudo, pela sua falta de criou a cota estadual e municipal em substituição à cota estadual; b) fixou a cota estadual (30%) e municipal (60%), em relação a 90% e não mais a 100% da arrecadação estadual; c) a cota estadual e municipal é redistribuída entre os municípios proporcionalmente ao número de alunos matriculados no ensino fundamental. 53 Devolução financeira da União para Estados e municípios que complementa a Lei Kandir em relação a desoneração das exportações do ICMS anualmente regulamentada por meio de Medida Provisória.

54 Os limites de ação intragovernamental do CAF ainda podem ser lembrados na cobrança da COSIP. A Agência Nacional de Energia Elétrica definiu, na resolução n. 414/2010, transferir para os municípios os ativos de iluminação pública (luminárias, lâmpadas e reatores) e seus custos de manutenção. A "Agenda Federativa" apresentada na V Reunião do SASF (07/06/2011) informou que a despesa anual dos municípios com iluminação pública aumentaria, em média, 28% com essa decisão. Essa medida também não foi debatida com o CAF.

autoridade intragovernamental e de capacidade política e técnica. Nos termos de Wright (1988), a frágil coordenação federativa que vinha se esboçando não teve força política para caminhar em direção a um modelo de autoridade mais compartilhada. Esta situação mostra que a cooperação intergovernamental não segue uma trajetória linear de avanço, pois podem haver retrocessos. No caso do CAF, a falta de poder intragovernamental é o mecanismo que explica os recuos em relação aos modestos avanços alcançados, já que as ações que reduziram os recursos financeiros locais não tinham como ser contrapostas por essa instância.

O consenso federativo provisório produzido pelo CAF deu origem a um antagonismo sem cooperação, em face da ausência de autoridade política para compatibilizar as prioridades do governo e os temas mais complexos nas relações intergovernamentais. Um dos efeitos da indefinição do papel desse fórum foi sua ação contraditória de ora decidir de forma pactuada, ora sofrer os efeitos de definições adotadas de forma centralizada. Quando e enquanto as condições fiscais e políticas viabilizaram acordos, o CAF andou na direção da "federação renovada". Assim, a promoção de capacidades financeiras municipais promovidas nessa arena se tornou uma variável dependente não dos arranjos políticos e institucionais construídos nesse fórum, mas sim do tema em questão e das condições de sustentabilidade dos pactos. Em outros termos, cooperação intergovernamental não é um resultado automático da instalação de um fórum federativo quando órgãos federais são pouco compelidos a atuar cooperativamente. Como se vê pela tabela 3.9, os resultados líquidos do conjunto das medidas legais que buscaram promover a melhoria das capacidades fiscais e financeiras, considerando o período 2008 (um ano antes de começaram as medidas do governo federal que afetaram as finanças municipais) a 2013, são muito pequenos. Entre perdas e ganhos, os municípios ampliaram suas receitas em mais 0,44% com as medidas que foram objeto de pactuação no CAF.

Tabela 3.9 - Comparação das medidas fiscais e tributárias e seus resultados na receita municipal

Medida Caráter Resultado (2008-2013) (%)

FPM Redistributivo -3,5

ITR Receita própria 0,2

Salário-educação Distributivo 1,5

CIDE Distributivo 0,1

ISS Receita própria 2,1

FEX Distributivo 0,04

Resultado geral 0,44

Fonte: elaboração própria com base em CNM (2013a) e Multi Cidades (edições 2008 a 2013).

Nota: O cálculo do FEX foi feito considerando o valor do auxílio financeiro previsto na MP 585/2012 e comparado com os valores da Cide em 2012 para se obter sua contribuição aproximada às receitas municipais.

Quando se tratou de transferir os acordos intergovernamentais para a dinâmica intragovernamental, as agências federais assumiram as tarefas de regulamentar as decisões

pactuadas no CAF, o que gerou problemas na sua implementação. Quanto maior o hiato entre o CAF e as burocracias dos órgãos federais, menos cooperação intergovernamental foi gerada. Em linha com Agranoff (2007), esse fórum mediou a criação de novas competências legais para os municípios (possibilidade de tributação por meio do ISS e ITR) e ampliou os dispositivos econômicos de financiamento (CIDE, salário-educação e o incremento do FPM). Contudo, nem todas as novas regras de pactuação federativa eram governáveis, pois como "refletem o produto de um processo altamente político" (Agranoff, 2001), mas pouco institucionalizado, o CAF não foi exitoso como um ator relevante nas barganhas federativas.

Os poderes do governo federal para manejar temas de cunho fiscal e decidir sobre eles de forma discricionária não necessariamente podem gerar falta de cooperação federativa, como mostra a experiência do COAG australiano. Nos termos de Painter (1998), o power of the purse da União serviu para induzir a cooperação e não para reduzi-la, sobretudo quando a realidade econômica do país demandava uma pactuação intergovernamental.

Outro mandato caro ao CAF foi sua meta de criar meios que apontassem para uma "federação renovada" como uma nova forma de nation building em que os governos locais passariam a ocupar um lugar chave. O principal pré-requisito para essa finalidade era reduzir as assimetrias federativas. Mas, conforme a análise realizada, mesmo os efeitos positivos de medidas como o ISS, ou aquelas que demandavam capacidades estatais prévias para serem assumidas, como foi o caso do convênio para a cobrança do ITR, ampliaram essa distância entre os menores e os maiores municípios. O CAF esteve muito longe de produzir qualquer mudança que incidisse com efetividade nas desigualdades federativas.

Nessa linha, algumas das novas formas de arrecadação tributária derivadas da ação do CAF demandavam modernizar a gestão financeira municipal, o que ainda é um obstáculo, especialmente para as localidades menores, conforme o que foi visto no capítulo 2. Quando a agenda tributária passou a demandar modernização gerencial, os gargalos existentes se tornaram uma dificuldade chave a ser transposta. Foi essa visão que pautou o debate do CAF no segundo governo Lula, como se discute na próxima seção.