Receitas Próprias e FPM
3.4 Notas finais
A discussão teórica desse capítulo abordou duas questões básicas: como arranjos de cooperação territorial lidam com as desigualdades e assimetrias federativas, e qual seu poder decisório e intragovernamental, para esse tipo de fórum ter capacidade de enforcement nas suas iniciativas. Em linha com a pergunta dessa pesquisa, discutiu-se de que forma arenas que reúnem polities federativas podem pôr em marcha instrumentos que auxiliem os governos subnacionais a qualificarem suas capacidades estatais.
Fóruns de cooperação intergovernamental organizados em bases territoriais precisam definir a forma como serão tratadas as disputas federativas e as regras do "conflito negociado" (ABRUCIO, 2005). Esta é uma condição necessária para ajustar como se decidirão questões que afetam o nível central e as contrapartes subnacionais, mas são insuficientes para transformar essas arenas em canais efetivos para lidar com a desigualdade federativa. Ainda que um modelo de "autoridade coordenada" (Wright, 1988) venha a ser adotado como caminho para gerar consenso em temas de alcance intergovernamental, a definição dessas regras não garante efetividade na implementação das pactuações que foram geradas.
Este é um aspecto importante, pois a legitimidade política da cooperação entre os entes depende tanto dos mecanismos utilizados para induzir a sua participação, mas também das capacidades existentes para garantir a execução do que foi pactuado. Por essa razão, examinar como essas arenas são constituídas importa, pois daí resulta um primeiro indicativo do quanto podem dispor de poder intragovernamental para lidar com a agenda que propõem. Os casos onde a cooperação territorial é institucionalizada, e possui vinculações legais e/ou constitucionais definidas sobre temas que afetam as relações intergovernamentais, mostram que essa é uma premissa central. Ademais, se esse tipo de arena não desfrutar de legitimidade política junto aos entes federativos, e não dispuser de autoridade intragovernamental, dificilmente reunirá condições de ser vista como um espaço relevante para produzir acordos.
As considerações acerca do status jurídico e político são essenciais para avaliar os recursos de poder que a União possui, visando gerar coordenação e indução que aproximem os entes subnacionais de suas iniciativas. O contorno dessas duas questões pode diferenciar fóruns com capacidade de enforcement daqueles que não passam de "pseudo-arenas" (Pressman, 1975) ou "grupos de aconselhamento" (INWOOD, JONHS e O'REILLY, 2011). Nesse sentido, regras institucionais e o suporte legal desses fóruns importam, pois indicam mais ou menos constrangimentos (Immergut, 1992) para a sua ação, mas sobretudo para viabilizar e manter suas decisões no contexto da relações intergovernamentais.
Nos termos de Agranoff e McGuire (1998), um critério chave para avaliar se a cooperação territorial detém recursos de poder intragovernamental é o grau de eficácia com que consegue remover barreiras internas no funcionamento dos governos. Não ser exitoso em enfrentar esses obstáculos pode inibir o nível de atividade intergovernamental, pois pode ser que instâncias de cooperação federativa não disponham de capacidade política e/ou condições legais para defender ou promover os interesses dos entes no interior do sistema governamental. É essa a principal observação de Berman (2003) sobre os limites que fóruns territoriais desprovidos de recursos de poder intragovernamental podem ter em termos de sua efetividade para atuar no interior das relações intergovernamentais.
Por isso Agranoff (2001) enfatiza que o conceito de território, sem mediação das policies federativas, pode reduzir sua utilidade explicativa. A intersecção entre os interesses dos entes subnacionais como "jurisdições" e aqueles existentes nas "funções", geralmente alocadas em áreas setoriais como ministérios e agências federais, pode ser conflitiva. A busca por arbitrar essa tensão por meio da cooperação territorial, em especial em contextos de descentralização em que as atribuições dos governos locais se ampliam, requer uma definição sobre como se decidem temas de impacto federativo. As experiências alemã, canadense, suíça
e australiana mostram que as regras que institucionalizaram a cooperação territorial garantiram ascendência decisória dessas arenas sobre as políticas setoriais. A indefinição dessa questão nevrálgica pode fazer com que tais instâncias restrinjam-se a serem fóruns de consulta, estudos e aconselhamento, mas inefetivos nas relações intergovernamentais. Assim, a ressalva de Anderson (1960, p. 15) é instrutiva: é preciso não superestimar esses fóruns, pois seus resultados práticos costumam ocorrer mais em campos funcionais de políticas e menos nos interesses corporativos dos entes subnacionais como territórios.
A experiência internacional também mostra que os casos bem-sucedidos conseguiram conectar as dimensões da política (relações de poder entre territórios), policies (regras inseridas nas iniciativas federais) e administrativas (vínculos entre gestores). Em outras palavras, consolidaram-se como fórum de polities, alinharam policies e operaram na gestão intergovernamental ao dispor de capacidades técnicas e organizacionais para estabelecer laços entre o nível central e suas contrapartes locais. A reunião dessas três dimensões depende da legitimidade política federativa conquistada, mas também é uma função das regras legais e/ou constitucionais que definem o escopo decisório dessas arenas. Se forem desprovidos de recursos de poder intragovernamental, reduz-se sua possibilidade de atuar de forma efetiva nas relações intergovernamentais, o que pode condicionar o alcance prático de suas decisões.
Um dos principais efeitos que podem decorrer desses limites de poder de fóruns territoriais é a dificuldade de atuar sobre as desigualdades e assimetrias federativas. Segundo Agranoff e McGuire (1998, p. 7), em contextos de interdependência, a cooperação deve buscar “soluções mutuamente benéficas”, pois em princípio todas as partes devem obter algum retorno com essa adesão. Capacidade tributária e recursos financeiros são aspectos nada desprezíveis nas relações federativas, mas também são reveladores das assimetrias existentes entre diferentes territórios (BURGESS, 2006).
Mas se o poder que essas arenas têm de mediar acordos com os setores governamentais produtores de políticas é reduzido, um dos efeitos pode ser a impossibilidade de atuar sobre as desigualdades entre os entes. Um dos efeitos que pode advir desse processo é que a “disparidade de poder” (Duchacek, 1987) territorial entre as menores e mais fracas unidades federativas não consiga ter nesses fóruns um caminho para gerar soluções que busquem mais equidade federativa. Lidar com esse problema está relacionado com a "qualidade do federalismo" (BURGESS, 2006). A experiência internacional mostra vários desenhos e formas de cooperação territorial para lidar com esse problema comum a todas as Federações. No entanto, há um ponto vital para elevar essa questão para um patamar de maior efetividade no debate intergovernamental, se esse é um item na agenda federativa a ser
pactuado por tais tipos de arranjos: qual o poder que arenas possuem para definir politicas visando atuar sobre as desigualdades entre os entes?
Em termos empíricos, a análise do o CAF mostrou que essa instância não teve poder decisório para assegurar seus próprios encaminhamentos, pois coube às agências federais definir as regras operacionais de políticas que influem nas capacidades estatais municipais. Como esse fórum não incidia sobre políticas de outros órgãos, não alterou o "federalismo de cercados" e a segmentação na ação das burocracias federais81. Ainda que exitoso em atender a um contencioso federativo mais imediato, os resultados obtidos devem ser matizados, pois não foram sustentáveis ao longo do tempo, como mostra o caso do FPM e da CIDE. Na prática, foi uma instância subordinada ao particularismo dos ministérios e das agências federais cujas ações impactaram as capacidades estatais dos municípios. Com efeito, essa arena não pode ser considerada um exemplo bem-sucedido de rede federativa (Abrucio, 2006), pois não reuniu condições políticas e técnicas para responder de forma eficaz à fragilidade diagnosticada da baixa capacidade de gestão local.
Diferentemente do caso alemão com o Bunderast e sua dinâmica de "federalismo consensual", o CAF não possuía autoridade intragovernamental. Também não tinha estrutura técnica capaz de gerar vínculos verticais com as burocracias dos governos subnacionais que, na experiência do Conselho Federal alemão, garantem a implementação das decisões adotadas. Ademais, o CAF se ressentiu de um amparo legal maior (está formalizado por decreto) e de capacidade organizacional e administrativa de enforcement sobre suas decisões. Comparado aos casos canadenses e australiano, faltou ao CAF autoridade política, pois na sua composição não estavam presentes representantes de governos subnacionais (como os premiers), a não ser indiretamente. E como se trata de uma arena consultiva, os ministérios foram substituindo seus titulares pelos secretários executivos e esses por diretores de área ou assessores sem poder decisório, pois o decreto que o regulamenta é vago nesse ponto.
Quando se fez necessária a construção de arranjos intergovernamentais com a participação de todas as esferas de governo, como ocorreu com a reforma tributária82 e a Rede de Assistência Técnica, o resultado foi uma paralisia decisória. O efeito foi não alterar o status quo federativo da falta de cooperação intergovernamental para atuar sobre as capacidades estatais municipais. E esse processo de pactuação federativa foi perdendo
81 Por exemplo, na questão do fechamento dos lixões, a ABM propôs ações ao CAF, mas o Ministério do Meio Ambiente chamou as entidades para negociar o acordo que foi para o Congresso (entrevista 7).
82 Essa agenda fracassou, pois ela dependia de acordo com os Estados, sobretudo em relação às formas de cobrar e repartir o ICMS e a prática da guerra fiscal. Outro ponto que emperrou o debate no GT Federativo do Sistema Tributário foi a ampliação da base de partilha federal com os municípios, pois não houve acordo.
legitimidade junto a ABM, CNM e FNP, bem como a política de fortalecimento gerencial dos municípios se enfraqueceu na própria agenda do governo federal.
O CAF acabou se tornando uma "pseudo-arena", pois não dispunha de mandato legal para intervir na política intragovernamental, nem suporte técnico para incidir na implantação das decisões que mediou ou para se aproximar das burocracias municipais. Gradativamente essa falta de estabilidade desconstituiu sua capacidade de operar como arena federativa. No período 2003-2006, a cooperação intergovernamental teve duas condições favoráveis: econômicas (possibilidade de o governo federal abrir mão de receitas de baixo impacto fiscal) e políticas (expectativas criadas pelo governo Lula por sua aproximação com o municipalismo). Com isso foi possível atuar na "agenda do contencioso federativo".
Após 2007, as conquistas obtidas não foram sustentáveis, pois as condições políticas e econômicas foram menos favoráveis e havia a exigência de uma maior articulação intragovernamental para implantar a agenda de apoio à gestão municipal. Ademais, mudanças de prioridade do governo federal fragilizaram o CAF, pois medidas geradoras de impacto nas capacidades estatais locais foram adotadas sem consultá-lo. Retomando Anderson (1960): não se pode superestimar esse tipo de arena, pois geralmente seus resultados são mais concessões de órgãos setoriais do que efeitos gerados pela cooperação intergovernamental.
No campo do apoio ao desenvolvimento das capacidades estatais municipais, o CAF ainda deixou de discutir uma medida essencial para arbitrar as relações federativas. Trata-se da implantação do Conselho de Gestão Fiscal (CGF), que deveria harmonizar a relação entre os entes federativos sobre temas como arrecadação, alocação e execução do gasto público, normas de consolidação de contas públicas e transparência da gestão fiscal. 83 O projeto de lei 3.744/2000, de origem do Poder Executivo, que regulamenta esse Conselho, segue parado no Congresso Nacional. O CAF nunca pautou esse debate vinculado ao federalismo fiscal e com evidentes efeitos sobre as capacidades estatais municipais.
Propostas das associações municipalistas para apoiar a regulamentação do CGF não faltaram, pois a FNP apresentou ao CAF uma sugestão de como seria sua formação com um funcionamento similar ao próprio Comitê de Articulação Federativa84. Na ausência do CGF, a LRF (artigo 50) determina que cabe à STN seguir editando normas disciplinadoras para as
83 O art. 67 da LRF prevê o acompanhamento e a avaliação da gestão fiscal pelo CGF formado por representantes dos três níveis de governo, dos três poderes, Ministério Público e entidades técnicas da sociedade. 84 O CGF teria 19 integrantes: MF (presidente), governo federal (+ 3), governos estaduais indicados pelo Confaz (3), municípios (3) (ABM, CNM e FNP), Poder Judiciário (1), Ministério Público (1), Congresso Nacional (1), Poder Legislativo Estadual indicado pela União dos Legislativos Estaduais (1), Poder Legislativo municipal indicado pela União de Vereadores (1), Tribunais de Contas indicado pela ATRICON (1), Conselho Federal de Contabilidade (1), Conselho Federal de Economia (1) e Conselho Federal de Administração (1).
contas públicas. Ainda que a STN tenha instituído dois GTs85 com a participação de estados e municípios, ambos são consultivos e só voltados para procedimentos técnicos e contábeis.
No campo da gestão fiscal, a lacuna de articulação federativa mantém-se arbitrada por decisões da STN, sobretudo em relação aos municípios, pois o CONFAZ reduz essa vulnerabilidade para os estados. Assim, segue sendo um órgão da burocracia federal que decide sobre questões que afetam as capacidades financeiras e administrativas municipais. A discussão federativa de muitos desses temas deveria ocorrer no CGF, como a revisão do MIP/STN. As normas fiscais seguem sob guarda unilateral da STN e o rigor da legislação fiscal, na prática, dificulta que os municípios realizem operações de crédito (entrevista 9).
Esse tema também mostra a seletividade na agenda do CAF, pois o CGF já passou pelos governos do PSDB e do PT que, apesar de suas visões distintas sobre a relação do governo federal com os municípios, coincidem na leitura sobre o potencial de conflito federativo que sua instalação geraria. A opção política do Executivo foi, nos termos de Baratz e Barach (1962), manipular o poder de agenda ao não submeter esse tema para o debate nessa arena intergovernamental. Nada poderia ser mais distante da visão do CAF como meio para democratizar a relação da União com os municípios. Diferentemente da falta de poder intragovernamental, no caso do CGF, foi uma opção política que, em termos popperianos, falsifica o discurso de nation building do governo federal sobre o CAF. Nesse tema de evidentes impactos fiscais e políticos nas relações federativas o governo do PT nada propôs.
A regulamentação desse Conselho assume mais relevância se for considerado o artigo 64 da LRF: "a União prestará assistência técnica e cooperação financeira aos Municípios para a modernização das respectivas administrações tributária, financeira, patrimonial e previdenciária, com vistas ao cumprimento das normas desta Lei Complementar". Esta é uma agenda pendente no federalismo brasileiro, apesar da oferta do PMAT e do PNAFM que, como será visto no capítulo 5, estão longe de sanar essas carências de capacidades estatais.
Da mesma forma, em função das ideias que orientaram o CAF, novas realidades socioeconômicas nos governos locais deixaram de ser analisadas. Diante da prioridade conferida para os municípios com até 50 mil habitantes, em nenhum momento foi dedicado um esforço para debater políticas para o grupo das G-100, que foi criado pela FNP em 2009. A sigla se refere a um grupo de 100 municípios que se caracterizam por baixa receita per capita e alta vulnerabilidade social. A maior parte dessas localidades situa-se na periferia de
85 GTCON (padronização de normas contábeis da administração pública) e GTREL (padronização de relatórios e demonstrativos) formalizados pela Portaria STN 136 (06/03/2007). Ambos atuam em caráter consultivo e técnico para promover o "diálogo permanente, tendente a reduzir divergências e duplicidades, em benefício da transparência da gestão fiscal". Em ambos as associações municipalistas estão representadas.
grandes centros urbanos e capitais de Estados. Este grupo congrega os 365 municípios brasileiros com mais de 80 mil habitantes, espalha-se por 20 estados e inclui duas capitais (Salvador e Macapá). São 21,7 milhões de pessoas (11,2% da população brasileira) vivendo em cidades em que o governo local dispõe de baixa capacidade financeira86. O GT Interfederativo da gestão municipal não inseriu esses municípios na sua proposta de tipologias para a oferta de políticas customizadas. Apenas o SASF debateu esse tema uma única vez na II Reunião em 11/03/2014).
Também inexistiram interfaces do CAF com o Conselho das Cidades, criado em 2004 junto ao Ministério das Cidades. Este é um órgão colegiado, deliberativo e consultivo, para formular, implementar e acompanhar o Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano. Essa convivência paralela de comitês federativos voltados para políticas municipais não poderia deixar de gerar duplicidades, como ocorreu com o GT de Assistência Técnica (Resolução Administrativa 4/2007) voltado para a política urbana. Esse é mais um exemplo de como a falta de articulação intragovernamental influiu na coordenação intergovernamental. O efeito, nesse caso, foi a dispersão de esforços para ampliar as capacidades estatais municipais.
Como foi discutido, o CAF não teve o poder de enforcement junto às agências federais ou capacidade técnica para induzir comportamentos cooperativos dos municípios. Mesmo que essa institucionalidade tenha ocupado um espaço político relevante (era diretamente vinculada à Presidência da República), que seus "empreendedores" fossem lideranças políticas reconhecidas no PT e que esse partido tenha se fortalecido a partir de suas experiências inovadoras na gestão municipal (o conhecido "modo petista de governar" com seus instrumentos de democracia participativa), essas não foram condições suficientes para lograr êxito na promoção das capacidades estatais dos governos locais. O fato de os recursos institucionais e de poder necessários para lidar com essas questões encontrarem-se nos Ministérios que respondem pelas políticas públicas ajuda a explicar esses limites do CAF.
A criação de uma nova institucionalidade, nesse caso um novo layer transversal de gestão intragovernamental e intergovernamental, não conseguiu superar a força das instituições setoriais que já operavam no campo das políticas públicas voltadas a apoiar a modernização da gestão municipal. Eventualmente, uma conjuntura política favorável, novas ideias e características dos atores políticos podem ser condições que estimulem a criação de
86 Os 70% dos municípios até 20 mil habitantes, foco do CAF, possuem 18,2% da população nacional. Conforme a FNP, os municípios do G-100 possuem dinâmicas econômicas que dificultam ampliar sua arrecadação própria (baixo valor venal dos imóveis afeta o IPTU e o baixo dinamismo das atividades de serviço afeta o ISS). Sua arrecadação tributária representa, na média, apenas 27% dos municípios de mesmo porte e 44% do conjunto dos municípios. O valor médio do FPM, considerando os seus critérios de distribuição, representava 20% do valor médio dos municípios de até 10 mil habitantes em 2011, segundo o Anuário 2013 da FNP.
políticas ou modelos de cooperação federativa, mas nem sempre bastam para se opor à força das instituições que previamente já atuavam em um certo domínio de políticas. Assim:
[...] nos momentos em que o CAF tinha uma presença mais empoderada, que vários ministros iam à reunião e os prefeitos também, por isso se sentiam motivados para ir a essa reunião em função da capacidade de resolução, pois obviamente você tinha capacidade de tomada de decisão [...]. E ele vai se esvaziando e perdendo potência na medida que há uma mudança, uma inflexão, vamos dizer assim, do ânimo do Governo Federal na promoção do diálogo. [...]. Os ministérios já se faziam representar por funcionários de segundo, terceiro escalão. Os prefeitos foram se desmotivando a vir para participar destas reuniões, porque elas tinham um caráter mais simbólico e menos resolutivo [...]. Então houve um desempoderamento e praticamente acabou [...]. Ele não conseguiu se colocar como um processo crescente de robustez, de legitimidade, para construir estes pactos federativos (entrevista 9).
Em linha com a hipótese de trabalho, a forma de cooperação territorial instituída pelo CAF não foi exitosa para promover capacidades estatais nos municípios. Conforme o mecanismo explicativo apresentado, a falta de poder intragovernamental manifestou-se de forma recorrente. E assim foi tanto no recuo das conquistas na área financeira e tributária, que não se mostraram sustentáveis no tempo, como na incapacidade do CAF para implementar propostas para qualificar a gestão municipal. Cotejando a discussão teórica com a análise empírica, as evidências geradas por essa pesquisa mostram que uma arena com as características do CAF não reúne os requisitos necessários para atuar no campo da modernização da gestão municipal. Diante da experiência internacional, e dada a relevância desse tipo de fórum ter que deter poder intragovernamental para incidir sobre questões de desigualdade federativa, como é o caso das capacidades estatais municipais, institucionalidades como o CAF são pouco habilitadas a atuar na arena intergovernamental.