Gestão de pessoas

A pesquisa do IPEA revelou as amplas disparidades na forma como as prefeituras gerenciam seus recursos humanos. Apesar de terem seus gastos com pessoal limitados pela LRF, as prefeituras apresentam outros aspectos diferenciadores no tocante à gestão de pessoas. Em termos de estrutura, existe uma secretaria exclusiva em pouco mais de um terço

dos municípios grandes. Para as faixas dos pequenos e médios, uma secretaria exclusiva só existe, respectivamente, em 14% e 12% das prefeituras. Não há um padrão regional claro, pois prefeituras em estados tão díspares como São Paulo e Alagoas possuem parcelas igualmente baixas de prefeituras com secretarias exclusivas.

Chama atenção o aumento de gastos com pessoal ativo que, em 12 anos, atingiu todos os grupos populacionais, embora seja maior nos municípios com até 50 mil habitantes (46,8% frente a 42,7% nos maiores), conforme se observa na tabela 2.8.

Tabela 2.8 - Despesas com pessoal ativo sobre a despesa corrente total por grupos populacionais Classes de tamanho de população

dos municípios

Despesa com pessoal ativo sobre total das despesas correntes (em porcentual) 2000 2012 Média 34,6 36,0 37,3 38,8 40,6 41,9 41,6 38,0 32,7 55,5 54,1 55,8 56,5 57,4 57,4 56,4 54,2 51,9 Até 5.000 De 5.000 a 10.000 De 10.000 a 20.000 De 20.000 a 50.000 De 50.000 a 100.000 De 1000.00 a 500.000 De 500.000 a 1.000.000 Mais de 1.000.000

Fonte: elaborado com base em STN/FINBRA (2000 e 2012).

Se for considerada a tabela 2.9, em que se vê que a taxa de servidores municipais, em 2014, decresceu conforme aumentou o porte populacional do município, é possível que a ampliação da despesa com pessoal explique o porcentual dessa rubrica no total das despesas correntes naqueles com até 50 mil habitantes. Como a média nacional é de 3,95 servidores municipais para cada 100 habitantes, apenas as localidades acima de 50 mil estão abaixo dos valor dessa taxa.

Tabela 2.9 - Municípios segundo grupos de habitantes por mil e quantitativo de servidores (2014) Grupos de municípios Número de municípios Quantidade de habitantes % sobre população Número servidores Porcentual servidores Taxa serv. p/ 100 hab. Brasil 5570 202.758.031 100,0 6.543.883 100,0 3,95 Até 5 1243 4.213.982 2,07 300.087 4,6 7,1 De 5 a 10 1216 8.640.642 4,26 458.072 7,0 5,3 De 10 a 20 1382 19.773.216 9,75 935.775 14,3 4,7 De 20 a 50 1080 32.828.038 16,2 1.336.915 20,4 4,1 De 50 a 100 348 24.149.021 11,9 837.617 12,8 3,5 De 100 a 500 261 53.456.406 26,4 1.465.830 22,4 2,7 De 500 a 1000 22 15.149.719 7,47 333.738 5,1 2,2 + 1000 17 44.547.007 21,9 870.336 13,3 2,0

Fonte: elaborado com base na estimativa populacional do IBGE para 2014.

conjunto de servidores, ampliando em mais 3% essa diferença em relação a 2004. As 2598 localidades com população de 10 a 20 mil habitantes têm menos servidores do que 261 no intervalo de 100 a 500 mil habitantes e 2459 municípios com até 10 mil habitantes possuem menos funcionários do que 17 municípios que possuem mais de um milhão de habitantes.

Em 15 anos, de 1999 a 2014, o contingente de servidores cresceu quase duas vezes (de 3.383.566 para 6.543.883) e a despesa com pessoal em 60%. A Munic IBGE (2014), comparou a relação entre esse aumento e o da população nacional: em 2001, essa era de 172,4 milhões de habitantes e a proporção de servidores municipais era de 2,2%. Em 2014, esta relação havia subido para 3,2%, quando à população atingiu 202,8 milhões de habitantes. Quando comparada com o aumento de 12,6% do funcionalismo federal nesse período (Boletim Estatístico de Pessoal e Informações Organizacionais/Ministério do Planejamento/dezembro de 2014), o crescimento é significativamente maior. Quanto aos estados, a pesquisa Estadic/IBGE iniciou em 2012, mas no triênio 2012-2014 os municípios ampliaram em mais 3,7% seus servidores, enquanto nos estados a proporção de servidores, diante da expansão populacional, decresceu de 1,6% para 1,5%.

Gráfico 2.1 - Evolução do número de servidores municipais de 1999 a 2014

Fonte: Munic IBGE (2014).

As informações da Munic IBGE não permitem uma avaliação mais detalhada das áreas onde se concentrou esse aumento do funcionalismo municipal, logo qualquer inferência sobre um "inchaço" nas administrações municipais seria apressada. O fato é que, em especial nas políticas sociais, sobretudo educação, saúde e assistência social, a descentralização

3,1 3,6 3,9 4,3 4,5 4,8 5 5,4 5,6 6 6 6,2 0,34 _{0,22 0,2 0,24} 0,27 0,28 0,27 0,29 0,32 0,29 0,33 0,33 0 1 2 3 4 5 6 7 1999 2001 2002 2004 2005 2006 2008 2009 2011 2012 2013 2014 milhões de pessoas

Evolução do número de servidores públicos municipais, da administração direta e indireta - Brasil - 1999/2014

ampliou gradativamente as responsabilidades dos governos locais. Nos governos Lula, após 2003, essa situação foi intensificada com o aumento da cobertura de serviços sociais em muitas áreas (por exemplo, a implantação do Programa Bolsa Família, a criação do SUAS, aumento do financiamento à educação básica com o FUNDEB e o Pacto pela Vida no SUS). Assim, era esperado que houvesse um crescimento das burocracias municipais, sobretudo nos menores, pois algumas áreas, como é o caso do PBF, são mais comuns nesse porte de municípios. Como um exemplo, na assistência social, de 2005, ano de criação do SUAS, a 2014, cresceu em quase 46% o número de servidores municipais (CensoSuas 2014). Portanto, a elevação do número de servidores não é desprezível, em especial pelos seus impactos fiscais. No entanto, é importante considerar que a descentralização vem expandindo as políticas de welfare state em uma federação em que as desigualdades e heterogeneidades entre os entes municipais, ao menos no campo da gestão pública, ainda é uma marca significativa. Esta é mais uma razão para que a cooperação federativa insira na sua agenda o tema da promoção das capacidades estatais dos municípios.

Outra forma de avaliar o peso da gestão de pessoas nas finanças municipais é a taxa de servidores públicos para a população ocupada com idade acima de 18 anos. Em 12 anos, a atração do setor público para a ocupação profissional cresceu mais nos municípios com até 50 mil habitantes (+3,1%), mas teve uma redução nos maiores (-11%). Assim, é plausível que a expansão dos gastos com pessoal nos menores municípios possa ser explicada em boa medida por sua expansão quantitativa como alternativa de emprego, conforme mostra a tabela 2.10.

Tabela 2.10 - Taxa de servidores públicos municipais na população ocupada

Grupos populacionais de municípios (em mil) Média Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 500/1000 + 1000

2000 Participação relativa dos grupos populacionais no total (em %)

24,1 23,8 25,1 17,5 5,5 3,5 0,32 0,24

% da taxa 8,1 6,74 5,81 5,50 5,61 5,6 6,72 7,41 6,43

Grupos populacionais de municípios (em mil) Média

2010 23,4 21,8 25,4 18,8 5,8 4,4 0,41 0,27

% da taxa 9,02 6,92 5,73 5,26 5,14 5,23 5,73 6,62 6,21

Fonte: elaborado com base no Atlas do Desenvolvimento/PNUD (2010).

Nota: A taxa é a razão entre o número de trabalhadores do setor público com + 18 anos e o número total de pessoas ocupadas nessa faixa etária multiplicado por 100.

Nos tipos de vínculos empregatícios há uma ampla variação estadual. Os estatutários predominam, embora variem de 55% nos municípios capixabas para 76% em Alagoas. A pesquisa do IPEA identificou um contraste entre os municípios pequenos e os grandes. Os primeiros têm 54% de estatutários e 11% de comissionados; nos maiores, os percentuais são 70% e 6%, respectivamente. Em tese, maior estabilidade funcional está em linha com a

preservação da memória institucional, conforme a concepção weberiana das burocracias públicas. A tabela 2.11 apresenta os tipos de vínculos e suas participações relativas.

Tabela 2.11 - Vínculos dos servidores municipais por grupos populacionais

Grupos populacionais de municípios (em mil)

Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 500/1000 + 1000 2004

Vínculos

Participação relativa dos grupos populacionais no total (em %)

5,3 9,2 15,6 20,5 12,3 20,1 5 13,4 100,0 Estatutários 64,8 61,9 60,3 59,5 58,9 57,3 70,2 79,1 62.,7 Celetistas 14,8 19,3 20,2 21,3 22,7 25,8 13,6 13,6 20,3 Comissionados 10,1 8,6 8,2 7,9 8,4 8,0 7,8 4,5 7,8 Outro vínculo 10,4 10,2 11,2 11,2 10,0 8,9 8,4 2,8 9,2 Total em % 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Total absoluto 239902 391834 665167 928670 556928 909027 225579 604472 4521579

2014 Participação relativa dos grupos populacionais no total (em %) %

Vínculos 4,6 7 14,2 20,4 12,8 22,4 5,1 13,4 100,0 Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 500/1000 + 1000 Estatutários 63 60,8 59,3 57,6 57,1 60,0 63,7 71,6 61 Celetistas 7,7 8,0 8,3 9,3 10,7 11,8 8,7 12,9 10,1 Comissionados 13,5 11,1 9,8 8,8 8,1 7,9 6,3 5,1 8,4 Outro vínculo 15,8 20,5 23,1 24,6 24,2 20,6 21,3 10,4 20,7 Total em % 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Total absoluto 300087 458673 934078 1337097 837607 1466399 334817 873420 6552178 Fonte: elaboração própria com base na Munic IBGE (2004 e 2014) e estimativa populacional IBGE (2004 e 2014) para TCU calcular repasse do FPM.

Nota: Os dados da Munic até 2002 eram agregados apenas por estados, e por essa razão 2004 foi utilizado como ano base, pois a partir de então as informações passaram a ser apresentadas por município.

Os estatutários são predominantes, embora tenham decrescido sua participação de 65,1% em 1999 para 61,1% em 2014. A contrapartida foi a ampliação dos vínculos não permanentes que, no mesmo período, subiu de 13,4% para 20,7%, enquanto os comissionados passaram de 7,4% para 8,4%. Os celetistas reduziram sua participação média em 50%, sendo mais saliente nos maiores municípios (-70%) que, pelo visto, ampliaram as contratações sem vínculo permanente. Pela pesquisa do IPEA, 28% dos grandes municípios têm alguma atividade terceirizada, ainda que o percentual seja baixo e não excedeu 7% do total nos municípios pequenos. Nas menores localidades com até 50 mil habitantes houve um incremento de 24% nos comissionados e nas maiores uma redução de 6%. Conforme a visão weberiana da burocracia, comparando os dois grupos de municípios, poderia ser ampliada a descontinuidade administrativa em face da provisoriedade dessas formas de contratação. O funcionalismo municipal também poder avaliado pela evolução na sua escolaridade. Houve uma redução significativa do nível fundamental em todas as faixas populacionais (- 64%), embora mais pronunciadas nos grandes municípios. O ensino médio sofreu poucas alterações, exceto sua redução nos municípios com mais de 1 milhão de habitantes, enquanto

o ensino superior cresceu 46,5% de forma similar em todos os portes. Aumentou em quase três vezes o porcentual de pós-graduados nos menores municípios que, em 2014, superou os maiores em termos relativos.

Tabela 2.12 - Escolaridade dos servidores municipais por grupos populacionais

Grupos populacionais de municípios (em mil) % Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 500/1000 + 1000

2005 Escolaridade

Participação relativa dos grupos populacionais no total (em %)

5,2 8 13,7 19,1 11,5 18,5 5,1 18,9 100,0 Fundamental 40,3 38,2 37,3 36,4 33,8 29,8 30,3 22,9 32,5 Médio 38,7 41,9 43,3 44 41,8 39,9 34,4 48,7 42,8 Superior 18,3 17,3 16,7 17 21,6 26,9 27,8 25,4 21,5 Pós-graduação 2,7 2,7 2,4 2,6 2,8 3,5 7,5 3,0 3,1 Total em % 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Total absoluto 237593 368292 629773 875704 530054 850396 233071 870223 4595106 2014 Escolaridade

Participação relativa dos grupos populacionais no total (em %)

4,7 6,9 13,6 20,2 12,5 23,2 5,6 13,2 100,0 Vínculo Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 500/1000 + 1000 Fundamental 25,6 24,4 23,7 22,6 20,8 16,7 14,7 12,9 19,7 Médio 41,0 42,2 43,6 44,1 43,3 41,4 38,6 34,9 41,4 Superior 25,3 25,4 25,1 26,5 29,5 34,8 37,0 44,5 31,5 Pós-graduação 8,1 8,1 7,5 6,9 6,5 7 9,5 7,5 7,3 Total em % 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Total absoluto 271246 403222 790947 1175413 728283 1344657 324215 768259 5806242 Fonte: elaborado com base na Munic IBGE (2005 e 2014) e estimativa populacional IBGE (2005 e 2014) para TCU calcular repasse do FPM.

Nota: Em 2014, a Munic apresentou o número de servidores sem instrução, mas esses foram excluídos dos cálculos por não serem representativos e não terem base de comparação com o ano de 2005.

Pelo estudo do IPEA, a soma de graduados e pós-graduados no total de funcionários das prefeituras varia de 18% para o Pará a 43% para o Paraná. Os estados de Alagoas (32%) e Paraíba (33%) têm os menores percentuais de funcionários com pelo menos nível superior. Um dado interessante é que as prefeituras da amostra possuem mão de obra mais qualificada que a média dos estados em que se localizam. Nas regiões mais pobres, as prefeituras conseguem atrair funcionários mais qualificados. Aparentemente, isso pode ser explicado pelo fato de essas regiões apresentarem menos oportunidades no setor privado.

Outra indicação do quanto ainda falta avançar em termos de gestão de pessoal é a ausência de Plano de Cargos e Salários e/ou Plano de Cargos, Carreiras e Salários e Remuneração nas prefeituras. Mesmo em municípios maiores, 48% não tinham o primeiro e 34% não possuíam o segundo. Outra área, a capacitação continuada pode indicar a preocupação com a qualificação de pessoal. Nas grandes prefeituras, 83% afirmam realizar capacitações dos funcionários e mesmo nas pequenas tal valor é de 63%. Mas, pelos dados da STN/FINBRA 2005 e 2011, conforme os valores declarados, do total da despesa corrente, na

média nacional, os gastos nessa rubrica são reduzidos: em 2005, foram 598 municípios (11,4%) e em 2012 chegou a 603 (11,4%). Mas mesmo nessas, o porcentual médio foi de 0,4% em 2005 e 0,51% em 2011 o que, sem dúvida, mostra a sua baixa prioridade.