Castello e a luta contra o fantasma da inflação

Portador de um projeto nacional de grandeza, o regime burocrático-militar assumiu o desenvolvimento econômico como sua dimensão essencial. Em função disso, foram colocados, no comando da política econômica, os melhores representantes do pensamento conservador brasileiro. Tratou-se de aplicar uma orientação “racional e eficiente” a essa

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A literatura econômica não é consensual quanto ao período conhecido como do “milagre”, ainda que a versão dominante seja de que esse se restringiria ao governo Médici. Paul Singer (1976, p.112) afirmaria que “qualquer série de tempo que se examine, referente à economia brasileira, mostra que 1968 foi o ano em que se deu a inflexão para cima”. Quase trinta anos depois, outra seria a avaliação de Edmar Bacha e Regis Bonelli (2005, p.166), para os quais “o boom de poupança e investimento”, conhecido como o milagre econômico brasileiro, correspondeu ao período 1965-1974. Por outro lado, vale lembrar, como o faz Carlos Fontoura (2005) que o “milagre” foi uma criação da imprensa, “porque de nós, do palácio, do Médici, daquela gente próxima, do próprio Delfim, nunca saiu essa palavra, essa expressão, [...] essa expressão não partiu do palácio do Planalto”.

política, em contraposição às alternativas enraizadas no nacional-desenvolvimentismo do período anterior.

René Dreyfuss (1981) demonstra como organizações tecnoempresariais e político- burocráticas20 vinham se formando desde a década de 1950, e como, aliados aos interesses multinacionais, formaram uma série de “anéis de poder burocrático-empresariais”, com o fito de articular, no âmbito do Estado, seus próprios interesses. Esses anéis reduziram a influência dos políticos “profissionais” na formulação das diretrizes econômicas em prol dessa intelligentsia técnica21, com forte ênfase em gerenciamento científico, administração pública normativa, formalização e rotinização de tarefas.

Nessa perspectiva, o planejamento, ao mesmo tempo em que selecionava temas e diretrizes, controlava o acesso externo aos centros burocráticos de tomada de decisão, territorializando-se no cerne do Estado.

“A racionalização empresarial dos recursos humanos e materiais do país” foi “um dos pilares do regime pós-1964” e tomou o planejamento enquanto “dimensão da racionalização dos interesses das classes dominantes e expressão de tais interesses como Objetivos Nacionais” (DREYFUSS, 1981, p.74). Tais objetivos promanavam diretamente dos que mantinham as rédeas do poder e acreditavam que seus próprios interesses eram interesses nacionais, já que, não havendo povo, cabia ao Estado construir a nação.

Uma caracterização do novo establishment é encontrada em Luiz Carlos Bresser-Pereira (1973, p.135):

Os militares, que assumiram o poder em 1964, constituem um grupo tecnoburocrático por excelência. Originam-se de uma organização burocrática moderna como são as forças armadas. Possuem preparo técnico, administram recursos humanos e materiais consideráveis. Adotam sempre os critérios de eficiência próprios da tecnoburocracia. Como se não bastassem, chamaram imediatamente para participar do governo os tecnoburocratas civis.

Vale notar que os estratos médios (quer o da tecnoburocracia, quer o dos militares) não eram, de fato, a classe dominante – a burguesia continuou a ditar as normas, quer na fase

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A exemplo do IPES, da CONSULTEC, APEC e do CONCLAP.

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Roberto Campos, Mário Henrique Simonsen e Octávio Gouveia de Bulhões foram alguns dos expoentes desse grupo. O primeiro deles tornou-se “o civil mais importante do grupo ministerial e, como ministro, o mais favorecido pelo presidente, uma figura central na formação do pensamento ‘econômico’ da administração de Castello Branco” (DREYFUSS, 1981, p.423).

“liberal”, quer na autoritária22 – apenas a classe dirigente da vez, que deveria garantir a maximização dos lucros do grande capital. Cumprindo seu papel, os tecnoburocratas moldaram o PAEG. Esse Programa baseou-se no combate sem trégua à inflação, vista como a fonte de todos os males, e no repúdio ao estatismo. Propôs, essencialmente, o estímulo ao capital estrangeiro, investimentos públicos em áreas de interesse do capital privado, a contenção da pressão inflacionária mediante o controle salarial, o incentivo às exportações, aumento da carga tributária e a reorganização do sistema financeiro.

A crença do regime era de que, de um cenário de estabilidade político-monetária e livre- iniciativa econômica, brotaria o desenvolvimento. Atribuía-se à inflação as seguintes causas: déficit do setor público; excesso de crédito para o setor privado e excessivos aumentos salariais. Para a tecnoburocracia, a inflação subvertia a ordem social, ao mesmo tempo em que desorganizava o mercado de crédito e de capitais e distorcia o sistema de preços, premiando a especulação e a ineficiência e incentivando a escalada do estatismo.

Apesar de um viés marcadamente antiestatista, o PAEG procurou conciliar medidas de combate à inflação com uma política compensatória intervencionista, que visava a um distributivismo racional. As reformas sociais, como o Estatuto da Terra23 e a implantação do BNH, em julho de 1964, são os exemplos mais significativos dessa política social, que, ao fim e ao cabo, tinha como grandes beneficiárias frações importantes do capital.

De fato, com o advento da criação do BNH, a construção civil tivera grande impulso, posto que a atuação do governo limitava-se a financiar as edificações, delegando-se a tarefa de construí-las à iniciativa privada. Em 1963, havia 126.000 habitações financiadas no país e, desse ano até 1977, esse número alcançou 1.688.000 habitações. Até 1967, haviam sido financiadas 100.600 habitações. À medida que o BNH evoluía, passando a contar com recursos do FGTS e das cadernetas de poupança, apenas no ano de 1977, foram financiadas

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Bianchi (2001) informa que pesquisa realizada por Leigh Payne confirmou a extensão do apoio dado pelos empresários ao nouveau régime: em uma amostra de 132 industriais paulistas, selecionados devido à sua intensa participação política ente as décadas de 1960 e 1980, 82,3% daqueles que haviam iniciado seus negócios antes de 1964 apoiaram o golpe.

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José Gomes da Silva, um dos baluartes da luta pela reforma agrária no Brasil, em entrevista de 1994, narra como foi convidado pelo ministro Roberto Campos a trabalhar com ele no projeto do Estatuto. Para ele, o interesse do presidente Castello Branco pela reforma agrária viria de sua origem nordestina: “Ele viu e viveu o problema lá no Nordeste”, afirma Silva (1996, p.46).

159.000 habitações, bem mais do que em todo o período republicano24. O BNH, órgão responsável pelo controle do SFH, constituiu-se na primeira instância pública do setor habitacional a definir normas e procedimentos padronizados, que somavam à ordem técnica, a logística empresarial.

Quanto à reforma financeira, para realizá-la, criou-se o BACEN, em dezembro de 1964, a partir da transformação da SUMOC, e o CMN, órgão de previsão e coordenação das contas fiscais e monetárias. Tal reforma gerou um boom das agências bancárias, que começaram a se descentralizar, criando as bases de uma rede nacional25.

O PAEG diferenciava-se do enfoque recomendado pelo FMI por ser gradualista, prevendo três fases de ajustamento: a inflação corretiva; a desinflação e a estabilidade de preços. Pela adoção da correção monetária26, mecanismo de indexação que estimularia a poupança, atualizou os ativos das empresas; desencorajando a protelação dos débitos fiscais e criando um mercado voluntário de títulos públicos.

A Reforma Fiscal e Financeira de 1966 melhora as condições de financiamento do gasto público corrente e de investimentos tradicionais ligados à construção civil, que recomeçam firmemente a partir desse ano. [...] A produção corrente de serviços de utilidade pública acompanha sem desfalecimento a taxa média de crescimento industrial a partir de 1968 (TAVARES, 1978, p.83).

O FMI terminou por aceitar o “tratamento gradualista” dado pela equipe econômica brasileira e, em janeiro de 1965, concedeu crédito de US$ 125 milhões ao Brasil, desses US$ 79,5 milhões destinados à construção de usinas elétricas. O governo norte-americano concedeu US$ 150 milhões para novo programa de empréstimo e fixou em US$ 70 milhões os empréstimos para projetos essenciais. A “credibilidade” junto aos investidores estrangeiros fez-se acompanhar pela adoção de metas quantitativas estritas para a taxa de inflação e para o déficit público.

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Ermínia Maricato (1988) afirma que o sucesso do BNH se deveu ao fato deste tratar a habitação como uma mercadoria, produzida e comercializada em moldes estritamente capitalistas, ignorando cerca de 77% da população que ganhava uma quantia igual ou menor que cinco salários mínimos mensais.

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Seria tal o nível de salvaguarda desse capital que o Decreto-Lei 898/1969 estabelecia, em seu Art. 27, que “assaltar, roubar ou depredar estabelecimento de crédito ou financiamento, qualquer que seja a sua motivação” é crime de segurança nacional, punido com pena de reclusão de 10 a 24 anos.

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A correção monetária produziu um efeito não imaginado por seus formuladores: possibilitou a retomada das vendas a prazo, principalmente de bens duráveis, como automóveis.

As reformas institucionais implementadas no âmbito do PAEG, como o sistema de taxas de câmbio flexível e a correção monetária, eliminaram quase todos os efeitos adversos da inflação sobre o balanço de pagamentos, ao mesmo tempo em que promoveram a geração de poupanças e do mercado de capitais.

A lei 4.728/1965 regulou o mercado financeiro, protegendo os compradores de ações e acionistas minoritários e estimulando as companhias de capital aberto e a crescente participação no controle acionário de SAs27. Além disso, deu ao CMN e ao BACEN funções comparáveis às da Securities Exchange Commission nos Estados Unidos.

Velloso (1977) informa que tais mecanismos se ligam aos modelos empresariais de associações desenvolvidos durante o regime:

• O chamado modelo dos terços: empresa privada nacional, empresa estrangeira, organismo governamental (ou suas variantes: 40%,40%,20%, etc.). • O modelo aperfeiçoado, em que se dá o comando à empresa privada nacional, com apoio do sistema BNDE, para que escolha o sócio estrangeiro e negocie a participação deste.

• O modelo da holding (ou melhor dito, da companhia de participação), em que diferentes empresas ou grupos nacionais formam uma empresa para realizar sua participação em um grande empreendimento, às vezes majoritariamente.

Para a tecnoburocracia, essas medidas teriam sido tão bem sucedidas que a inflação deixou de comprometer o crescimento econômico.

Além do combate à inflação, outro pilar do desenvolvimento, para o PAEG-1964-1966, era a internacionalização que, iniciada no governo Juscelino Kubitschek (1955-1961), deveria prosseguir sem nenhum entrave. A posição do novo regime era de que o empresariado não deveria se desenvolver a expensas de limitações do afluxo de capitais estrangeiros ao país.

Assim, ao contrário de uma “política negativa”, a orientação era no sentido de uma “política positiva” que permitisse aos empresários nacionais competirem em pé de igualdade

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Posteriormente, o governo Geisel sancionaria uma nova Lei das SAs, cujos maiores diferenciais seriam: a) dividendo mínimo obrigatório, em função do lucro, consoante o fixado nos estatutos da empresa; protegendo a minoria, o dispositivo cria o efetivo interesse do investidor em voltar-se para o mercado de ações; b) correção monetária automática das demonstrações financeiras e do capital social; c) maior responsabilidade dos administradores e controladores perante os acionistas; d) organização jurídica dos conglomerados e consórcios de empresa (VELLOSO, 1977).

com os estrangeiros que aqui operam. Em 21 meses do governo Castello Branco, foram emitidos um trilhão e 380 bilhões de cruzeiros, mais do que o montante das emissões de todos os governos da República em conjunto, ascendendo a quase US$ 5 bilhões a dívida externa.

A implantação do PAEG permitiu que as multinacionais, utilizando suas subsidiárias brasileiras, comprassem a preços reduzidos empresas nacionais falidas graças às restrições de crédito impostas, provocando o fenômeno da desnacionalização. Luciano Martins (1973) indica que, em meados da década de 1960, as corporações multinacionais ganharam uma nova magnitude na América Latina, com ampla penetração de investidores europeus e japoneses. A participação estrangeira no capital industrial total brasileiro elevou-se de 18,9% em 1965 para 25,9% em 1975.

A Carteira do Comércio Exterior do BB, nesse ínterim, emitia licença de importação sem cobertura cambial de equipamentos industriais que correspondessem às inversões estrangeiras, dando-lhes o direito de trazerem seus equipamentos sem nenhuma despesa, enquanto os industriais nacionais eram obrigados a adquirir previamente, com pagamento à vista, as licenças de importação exigidas.

Na década de 1970, a burguesia industrial nacional centrava-se nos grupos financeiros Matarazzo, Villares, Votorantin, Klabin, Antunes, Monteiro Aranha e Gastão Vidigal. Desses, apenas os grupos Villares e Votorantim mantinham relativa independência face ao capital internacional. Mesmo assim, havia participação do capital internacional na Aço Villares e uma joint venture na Ferropeças Villares, ao passo que a Klabin estava associado à International Finance Corporation e à Hoescht, no caso da Companhia Brasileira de Sintéticos.

Setores inteiros da indústria passaram para o capital estrangeiro durante os 15 anos do regime autoritário, em um aumento quantitativo do grau de dependência e subordinação. Em 1965, somente em São Paulo, cinco mil empresas cerraram suas portas, estando em marcha um processo de desnacionalização de importantes ramos da economia nacional. Uma única firma estadunidense, a Anderson Clayton, detém 80% da exportação do café. Certos ramos industriais passaram a ser quase totalmente controlados pelas multinacionais: material de transporte (89,7%); borracha (81 %); indústria mecânica (72%); material elétrico e de comunicação (61 %); indústria alimentícia (58,9%) e têxtil (55,4%).

As desvantagens do empresariado nacional face ao capital estrangeiro, para o PAEG- 1964-1966, resultavam de nossas características tecnológicas e de dificuldades institucionais

que inibiam a obtenção de empréstimos, no exterior, em condições satisfatórias de prazo e taxas de juros. Todavia, foi a política creditícia do Programa que provocou a elevação do número de concordatas e falências de empresas nacionais, com posterior transferência de controle acionário para grupos estrangeiros, muitas vezes, sem entrada efetiva de capital estrangeiro, feita mediante crédito bancário conseguindo no país28.

Para garantir a entrada de capital estrangeiro no país e combater o nacionalismo, fora revogada a lei de remessa de lucros (Lei 4.131, de 03 de setembro de 1962)29, que determinava um teto de 10% por ano do investimento original e era vista como o principal motivo da diminuição do ingresso de investimentos diretos no país. Embora tenha aderido quase incondicionalmente ao regime, o empresariado nacional não apoiou essa política, desejando que o governo incrementasse o crescimento econômico e desenvolvesse um sistema de defesa para as empresas nacionais, se preocupando menos com a estabilidade monetária.

José Pedro Macarini (2000), analisando a política econômica do governo Costa e Silva, aponta suas inflexões em relação ao governo Castello Branco. Para esse autor, mesmo os ortodoxos defensores da austeridade tinham o seu apoio pelo regime e pelo empresariado condicionado a uma redução da inflação para 10% a.a. e a retomada do crescimento a taxas ao redor de 6% a.a. quando do término do governo Castello Branco (Tabela 1).

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Essa situação só foi minorada pela regulamentação do Decreto-Lei nº. 157, no primeiro trimestre de 1967, destinado a incrementar a capitalização das empresas privadas mediante investimentos dedutíveis do imposto de renda; reduzir das taxas de juros de 36% para 24% ao ano e determinar às instituições financeiras para que destinassem no mínimo 50% de suas operações de crédito a pessoas e firmas com sede no país e cujo capital majoritário estivesse em mãos de brasileiros.

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A Lei de Remessa de Lucros foi aprovada pelo Congresso Nacional em setembro de 1962, mas só foi regulamentada em janeiro de 1964, já na fase presidencialista do governo Goulart.

Tabela 1 - Taxas anuais de inflação (1960-1967)

Ano ICV-RJ ICC IGP

1960 23,8 40,8 30,5 1961 42,9 42,9 47,7 1962 55,8 55,3 51,3 1963 80,2 64,4 81,3 1964 86,6 104,2 91,9 1965 45,5 43,4 34,5 1966 41,2 35,1 38,8 1967 24,1 41,3 24,3

Fonte: Adaptado de Simonsen; Campos (1979). Org.: BRAGA, S. R. (2007).

A taxa de crescimento havia caído para 1,6% em 1963 e o déficit público em 1962 fora de 4,2% do PIB. Nos três anos de aplicação do PAEG – 1964-1966 – a taxa de crescimento foi sempre positiva: 3,1%, 3,9% e 4,4% respectivamente, ainda que acanhada. A inflação reduziu-se de 86, 6 % para 41,1 % e déficit público restringido em 1966 a 1,1% (Tabela 1).

O deputado federal Roberto Saturnino Braga, entrevistado pela Revista Civilização Brasileira, em 1966, analisa o cenário econômico pós-1964:

O Governo atual encontrou uma situação econômica caracterizada por uma inflação já de fato insuportável (mais de 100 % ao ano). O programa de reduzir drasticamente essa taxa para 25% em 1965 e 10% em 1966 fatalmente teria que produzir os efeitos depressivos que produziu. [...] O atual programa econômico-financeiro, chamado PAEG [...] é parte da ação depressiva a que tem sido submetida a economia brasileira desde 1961, [...] não há originalidade no que a atual administração Bulhões-Campos vem praticando em sucessão a semelhantes medidas de Mariani - Bulhões, no Governo Jânio Quadros, e de Bulhões-Moreira Sales-Santiago Dantas, no Governo João Goulart. Nem mesmo os homens mudaram. A tônica desses programas é a contenção e não a dinamização das atividades. [...] a preocupação não é econômica, de aumento de produção e melhoria do padrão de vida, mas estritamente financeira, entre débitos e créditos escriturais e de tesouraria. Da igualdade das contas, com aumento violento dos tributos e paralisação dos investimentos públicos, esperam ver nascer a estabilização monetária e desaparecerem as emissões. Como se fosse possível, numa economia predominantemente liberal, equilibrar o todo desequilibrando ainda mais as partes.

Ou alimentar duradouramente a capitalização do Estado com a descapitalização crescente do setor privado (BRAGA, 1966, p.65).

De fato, apesar de o governo Castello Branco ter reduzido o salário mínimo real e o déficit público, a inflação atingiu 41% em 1966 e 46% de 1965, zombando das estimativas do PAEG que previa uma inflação de 25% para 1965 e de 10% para 1966.

O PAEG visava a restabelecer a credibilidade do Brasil no exterior e a reconquistar a confiança dos investidores estrangeiros, o que foi alcançado. À revelia disso, encerrado o triênio de aplicação do PAEG era grande o grau de insatisfação com seus resultados. Três indagações sobre o curso da política econômica colocavam-se:

Primeiramente, por que estamos ainda diante de um processo inflacionário bastante intenso, apesar do Governo ter colocado em prática uma política econômica caracterizada por um rígido controle de demanda? Em segundo lugar, quais as causas das reduções periódicas do nível de atividade que tem caracterizado a nossa economia nos últimos anos? Finalmente, de que forma será possível compatibilizar o objetivo de manutenção de taxas de inflação dentro de limites razoáveis com o de plena utilização dos fatores e retomada do desenvolvimento? (DELFIM NETTO, 1967, p.1).

A resposta a tais indagações conduzia à rejeição do diagnóstico sobre a causa da inflação formulado pelo PAEG. Assim, de acordo com Macarini (2000, p.5), “o objetivo prioritário colocado pela nova administração foi a estabilização do crescimento industrial em torno de sua tendência de longo prazo”. Entretanto, a inflação continuava a ser vista como contraproducente para o desenvolvimento.

E uma das principais causas da inflação era a política salarial “populista”.